农业转移人口市民化的社会和教育保障政策法制问题研究

农业转移人口市民化的社会和教育保障政策法制问题研究

引言党的十八届三中全会提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。2014年6月6日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三次会议上发表的重要讲话中指出，要尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。要促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补，搞好基本公共服务，还要维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。2014年9月16日，李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，当前新型城镇化建设在体制机制上面临两大障碍，其中最重要、最核心的是“人”的问题。要尊重农民的意愿，根据进城农民的能力，创造必要的条件，让他们逐步融入城市。中央会议精神和国家领导人的系列重要讲话精神，为推进农业转移人口市民化工作提出了明确的方向和要求。从贵州情况看，《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》提出，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的突破口。《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入实施城镇化带动战略加快推进山地特色新型城镇化的意见》提出，确保到2020年全省常住人口城镇化率达到50%以上。要推进农村转移人口市民化，抓好贵州落实中央城镇化“三个1亿人”目标的行动计划，引导农村人口向城镇有序转移。围绕这一新目标，贵州促进农业转移人口市民化的政策法制建设，也必须适应城镇化加速发展的形势，以不断助推本省重点、关键战略——城镇化带动战略的实施。要讨论农业转移人口市民化问题，需要明确农业转移人口和农业转移人口市民化的概念和内涵。就农业转移人口而言，从广义看，其具有两方面的含义：一是指从农村转移到城镇的人口，二是指从农业转移到非农产业的农村户籍人口。这两方面含义既密切相关，又有所不同，但二者都是以进城务工经商人员为主体。其中，农村转移到城镇的人口除了进城务工经商人员之外，还包括其随迁家属、城郊失地农民以及因教育、婚嫁等其他原因进入城镇的农村人口；从农业转移到非农产业的人口除了进城务工经商人员之外，还包括经过其他途径进入城镇就业和在农村从事非农产业的人员。从狭义看，农业转移人口主要是指在本地乡镇企业或进入城镇从事非农产业的农村户籍人口，它是对沿用已久的“农民工”一语的替代。[1]考虑到贵州城镇化面临的具体形势和农民工是农业转移人口主体人群的客观事实，本文是在狭义的角度上使用农业转移人口一词的。就农业转移人口市民化来说，虽然不同学者的表述有所不同，但总体上差异不大。有学者认为，农业转移人口市民化就是农业转移人口转变为市民的过程，即变农民为市民的过程。具体而言，是指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。[2]这说明，农业转移人口市民化并不仅仅意味着将农业户口改为城镇户口，而是包含着多方面的丰富内涵。实现农业转移人口市民化是一个漫长的历史过程，并非一蹴而就之事。一农业转移人口市民化的社会和教育保障政策法制及演变（一）农业转移人口社会保障政策法制农业转移人口的社会保障包括了工伤保险、医疗保险和养老保险等，从有关政策法制看，相关文件对此做出了不同程度的规范和协调。2004年，劳动和社会保障部出台《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕18号），规定了农民工参加并依法享受工伤保险待遇的有关问题。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的工伤保险和大病医疗保障等问题作了规定。同年，劳动和社会保障部发布《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》（劳社部发〔2006〕15号），规定按照低费率、广覆盖、可转移等原则，衔接城乡养老保险制度，探索适合农民工特点的养老保险办法。随后，劳动和社会保障部办公厅发出《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》（劳社厅发〔2006〕11号），进一步决定以解决农民工的大病医疗保障为重点，将其纳入医疗保险制度范围，并切实做好其参加医疗保险的相关工作。同年，劳动和社会保障部发出《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》（劳社部发〔2006〕19号），提出用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。2009年，人力资源和社会保障部公布《农民工参加基本养老保险办法》，首次明确了全国统一的农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的规定，有利于增强制度的便携性，矫正了原有体制下的制度性缺陷。同年12月，国务院办公厅转发人力资源社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号），规定保证农民工在内的参保人员跨省、自治区、直辖市流动并在城镇就业时基本养老保险关系的转移接续，并对农民工是否返回城镇就业并继续参保缴费的不同情形做出了明确规定。2011年，《社会保险法》规定，进城务工的农村居民依照该法规定参加社会保险。由此，农民工参保问题突破了地域限制，参保记录得以累积。从贵州省的情况看，2006年，贵州省人民政府办公厅转发省劳动和社会保障厅《关于农民工参加医疗保险工作意见》（黔府办发〔2006〕115号），规定城镇所有用人单位（以下简称“用人单位”），包括各类企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位，必须为本单位农民工缴纳医疗保险费，按照属地原则参加统筹地区医疗保险。用人单位使用农民工的，必须为其办理住院医疗保险，或参加城镇职工基本医疗保险。同年，贵州省劳动和社会保障厅、贵州省经济贸易委员会、贵州省总工会联合发布了《关于大力推进农民工参加工伤保险的意见》（黔劳社厅发〔2006〕21号），要求各类企业和有雇工的个体工商户应当为与之形成劳动关系的农民工办理参加工伤保险手续。2012年，《贵州省流动人口服务管理条例》规定，持有居住证的流动人口依法参加社会保险，享受相关待遇。（二）农业转移人口子女教育保障政策法制子女接受义务教育问题同样是农业转移人口市民化中一个亟待解决的问题，从较早的时期开始，有关政策法制对此就有了一定的关注和规定。1998年，国家教育委员会、公安部出台《流动儿童少年就学暂行办法》（教基〔1998〕2号），规定流入地政府应当承担农业转移人口子女接受义务教育的职责，流动儿童少年主要在流入地全日制公办中小学就学，允许有条件的社会组织和个人举办专门招收农业转移人口子女入学的学校或简易学校，并酌情放宽简易学校的设立条件。2003年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见》（国办发〔2003〕78号），进一步提出流入地政府要制定有关行政规章，建立相应的经费筹措保障机制，特别是财政部门要补助接收进城务工就业农民子女较多的学校，城市教育费附加中要安排用于进城务工就业农民子女义务教育工作的经费。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，输入地政府承担起农民工同住子女义务教育的责任，将其纳入教育发展规划，列入教育经费预算，并以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，按照实际在校人数拨付相应的学校公用经费。从贵州省的情况看，2010年，《贵州省中长期教育改革和发展规划纲要》提出，贵州要在大中城市和县城新建200余所公办中小学，主要服务于进城务工人员随迁子女，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。2012年，《贵州省流动人口服务管理条例》规定，持有居住证的流动人口的子女享有平等接受义务教育的权利，居住地县级人民政府教育行政部门应当负责统筹安排其子女入学。同年，《贵州省义务教育条例》规定，县级以上人民政府应当对接受政府委托实施义务教育的民办学校，按照国家和省的规定拨付相应的教育经费，并在学校建设等方面给予支持。二农业转移人口市民化的社会和教育保障政策法制问题（一）农业转移人口市民化面临的社会保险政策法制问题虽然社保法规政策的一些规定涉及了农业转移人口，但并没有专门针对农业转移人口社保的法规政策，已有的相关法规政策也不够具体、可操作性不强，在具体实践中出现了一些问题，多数地区的社会保障并未真正全面覆盖农业转移人口。从农业转移人口参加社保的情况看，参保率低，法规政策实施效果不佳。这可引两组调查数据为证。一个是根据国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告（2011）》，未参加任何社会保险的就业流动人口占调查总数的52%。在工伤保险上，以一些典型的工伤风险相对较高的行业参保比例为例，采掘业为58.4%、制造业为48.9%、建筑业为25.1%，这些都不符合《工伤保险条例》要求全部参保的规定。在参加医疗保险和养老保险上，仅有10%左右的新生代农民工参保。而参加新农合和新型养老保险的流动人口比例尚不到10%。另一个是国家统计局抽样调查显示，外出农民工参加社会保险的总体水平仍然较低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。[3]这些情况说明，有关企业违反社保政策法规，“用而不养”的现象比较突出。从农业转移人口社保的跨地区统筹看，当前还缺乏一个农业转移人口社会保障的全国统筹机制，有些规定形同虚设。比如，各地的基本养老保险规定大都要求参保人员享受退休待遇须在当地累计缴费15年以上。这种要求就业稳定性和缴费连续性的规定与社会中大量跨地区流动的现实之间存在对立。对那些居无定所、流动性较大的农业转移人口而言，很难在务工地连续15年缴费。由于全国统筹机制不健全，在此地缴纳的养老保险到彼地就难以接续。《中国流动人口发展报告》（2011）显示，在受访流动人口中，接近3/4的人员没有将养老保险转移到现工作地，造成前期缴费失效的损失。此外，由于主要是各地统筹，当农业转移人口跨统筹地区流动时，不能带走原就业单位为其缴纳的基本养老保险费和医疗保险费等，这类不合理的规定打击了农业转移人口投保的积极性，致使其就业于社会保障覆盖率较低的部门，或是参保后退保。从满足农业转移人口的需求看，一些法规政策没有考虑不同层次农业转移人口的不同需求，缺乏根据农业转移人口的不同类型特点予以有差别对待的保障制度。一些低收入农业转移人口家庭入不敷出问题严重。根据《中国流动人口发展报告（2011）》数据，所调查的流动人口家庭中，人均收入低于500元的占4.5%，低于1000元的占27%。另外，20%的最低收入家庭收入与消费支出比为1：1.12。这意味着，前述农业转移人口家庭的抗风险能力弱，更需要获得社会保障。然而，一些社会保险具有较高的准入门槛，致使上述情形的农业转移人口家庭难以进入。这反映出覆盖此类农业转移人口的社保制度及效能严重缺失。（二）农业转移人口市民化面临的子女教育政策法制问题农业转移人口子女接受教育的相关政策法制规定，在义务教育阶段要以流入地公办学校为主接收农业转移人口子女入学。这种规定坚持教育公平原则，出发点是非常好的。不过，当前农业转移人口子女义务教育的基本状况和流入地教育资源的现实不足，致使其实际效用远没有达到预先设想。换言之，部分法规政策的规定与一些地方的实际可支配的教育资源相比，存在一定的脱节。这样，虽然不少流入地政府制定了一些相关法规政策来解决农业转移人口子女义务教育问题，但其实际结果并没有达到预期目标。从流入地公办学校的教育经费、教学设施等情况看，许多城市农业转移人口子女尚未被完全纳入流入地公办学校的义务教育体系。这主要可分两种情形：一种是有的流入地政府确实财力不足，教育资源有限。随着农业转移人口数量逐年增多，其随行同住子女的教育需求也日益增加，但流入地公办学校的教学资源并未得到能够满足需求的相应增长。这样，受制于教育经费、教学设施的有限性，对于数量激增的农业转移人口就学适龄子女，流入地公办学校能够接纳入学的人数有限，无法做到全部接收，这就难以杜绝农业转移人口子女被流入地公办学校拒之门外的现象。另一种是有的流入地政府认识不到位，执行法规政策不力，只做了一些表面的工作，没有具体的落实措施，使有些法规政策形同空文。由于这些地方政府对农业转移人口子女的义务教育问题不够重视，在实质上仍然把农业转移人口子女排斥在正常的义务教育保障之外，致使农业转移人口子女很难享受到和当地同龄孩子同等就学待遇。从流入地民工子弟学校的状况看，作为对流入地公办学校教育资源不足的补充，有一定数量的农业转移人口子女就读于民工子弟学校，但这些民办学校的总体情况也不容乐观。一是在解决农业转移人口子女义务教育问题上，国家层面的顶层设计对民工子弟学校的作用及运作尚不明确。而一些地方政府出于民办学校不便管理等种种考虑，在执行法规政策时出现偏差，往往对公办学校的责任和作用很看重，而对那些民工子弟学校采取“一刀切”，要求予以全部取缔，这给那些无法上公办学校的农业转移人口子女教育带来了很多不便。二是民工子弟学校的设施条件普遍欠佳，教学质量有待提高。民工子弟学校的存在，给那些被排斥在流入地公办学校之外的农业转移人口子女提供了一个受教育的场所。但囿于主要依靠社会力量举办的局限性，大部分民工子弟学校存在资金匮乏、校舍不稳、师资力量不足、课程设置不全等诸多问题，总体上办学条件和教育质量不好，影响到农业转移人口子女的教育。三解决农业转移人口市民化社会和教育保障政策法制问题的对策（一）农业转移人口社会保障政策法制建议对于企业不依法办事、“用而不养”导致农业转移人口参保率低的情况，政府有关部门应当积极履行对参与基本社会保险等的相关监管职责，加大对企业违法违规办事的处罚力度。就业农业转移人口的社会保障是多方面的，其中工伤保险、医疗保险和养老保险是最基本，也是最为必需的，尤其应当加强相应的监管。另外，之所以有些企业敢在农业转移人口参与社会保险上不依法承担单位责任，与有的农业转移人口自身缺乏一定的社保认识和自我保护意识密切相关。因此，在强化政府有关部门的相关监管职责的同时，还要提高农业转移人口在参与社会保险上的知识普及和自我权利保护意识，尽可能多角度全方位地提高就业农业转移人口社保参加率。在提高农业转移人口社保的跨地区统筹上，要充分认识到，农业转移人口社保的跨地区统筹涉及多个行政区域社保部门的工作，牵涉到不同地区的成本、收益问题，没有这些地区之间的共同上级行政部门来统筹规划，难以实现有效的跨地区统筹。鉴于此，应当尽快建立覆盖全国的社会保障体系，形成一个农业转移人口社会保障流转的全国统筹机制。在制度安排上确立一个有权威而又有效益的顶层设计，在经费上落实配以相应的转移支付或者补偿，从而减少相互的推诿扯皮，而又能达致相对的公平。需要借鉴生态补偿机制，建立社会保障方面的补偿机制和转移支付机制，促进农业转移人口社会保障事业不断发展。国务院在批转我国社会保障“十二五”发展规划时，提出将实现医保缴费年限的各地互认，实现累计合并计算。这对农业转移人口社保跨地区统筹是一个重大的利好和推动。下一步，政府还要在建立和完善农业转移人口社会保障统筹方面担负起更大的责任，在宏观层面上尽快出台农业转移人口养老保险跨省转移接续办法等规定，逐渐减少地区之间的制度差异，不断提高农业转移人口社会保障的统筹层次和统筹范围，提高法规政策的统一性和执行力。在满足农业转移人口不同社会保障需求上，上面谈到当前亟须在工伤保险、养老保险和医疗保险上加强工作。对此，应当结合农业转移人口社保的具体需求，分层推进社会保障制度建设：一是按照有关法规政策，尽快将就业农业转移人口全部纳入工伤保险范围，降低工伤给农业转移人口带来的生活风险。二是加快建立农业转移人口的大病或住院保险，探索用财政资金建立大病医疗保险制度，保证就业农业转移人口因病陷入困境时，能够及时得到政府的应急救助。三是逐步解决农业转移人口的养老保障问题。根据农业转移人口的不同类型特点，实行分类区别而又公平对待。对农业转移人口中有较稳定工作的人员，可以直接纳入城镇职工基本养老保险；对农业转移人口中属于弹性就业的人员，可以按照“低门槛、广覆盖、能转移、可接续”的原则，采取灵活缴费年限规定，分档给予不同待遇。[4]（二）农业转移人口子女教育政策法制建议农业转移人口子女义务教育问题的解决，对农业转移人口市民化具有较大的促进作用。在转移地公办学校的教育经费保障、教学设施完善等方面，转移地政府应当认真深入贯彻落实农民工子女义务教育由转移地政府负责和以公办学校接收为主的原则，加大工作力度，将农业转移人口子女义务教育纳入当地教育规划中。一是根据农业转移人口子女的数量、分布等，合