地方政府在房地产发展中的角色

地方政府在房地产发展中的角色

中国房地产业经过十多年的发展，已经成为国民经济的基础性和支柱性产业。近年来，面对一些城市的地价和房价上涨现状，中央政府接连出台了一系列调控政策，同时叫停了多地地方政府的政策微调。由于地位角色、管理职能和目标函数不同，中央政府和地方政府对房地产市场的态度存在差异，地方政府既是房地产市场最直接的管理者，又是房地产发展的直接受益者，这种双重身份决定了房地产市场运行过程中地方政府角色行为的内生性。鉴于地方政府在房地产问题上的深度介入，以及地方政府作为房地产市场中不可或缺的主体，地方政府在房地产市场发展中到底应该扮演什么角色，值得我们深入研究。按照制度经济学的观点，制度结构和制度安排决定或直接约束着各主体的角色和行为，进而决定制度绩效。制度结构和制度安排决定了不同行为主体的角色和行为策略集，决定或直接约束着各主体的角色和行为，当制度不同时，行为主体所承担的角色和行为策略集也将存在差异。个体行为主体总是在制度规则的约束下、在现行制度所决定的可行空间中选择最有利于自己的行为，从而产生相应的制度绩效。因此，有必要从中国房地产业的制度、角色、行为及其绩效视角厘清政府在房地产市场中的角色定位。一中国房地产业制度基础（一）土地制度土地产权制度。我国实行的是集体所有和国家所有的二元土地所有制，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定外归集体所有，城市土地归国家所有。国家在社会公共利益需要时在履行相关法定程序的基础上，可以在做出适当补偿的情况下将集体土地征为国有。中国特殊的土地产权国有制度的重大意义在于地方政府取得了对国有土地的实际控制权和管理权。土地征用制度。中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的，土地产权的国家垄断体现为地方政府对土地市场的垄断，地方政府作为代理人是土地征用、土地储备和土地出让的唯一合法主体，负责本区域内城市土地的经营和管理，成为土地事实上的所有者，是土地一级市场的唯一供给者，而且在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础进行核定，这些都造成地方政府乱征滥用土地、征用土地的补偿款太低等问题。土地出让制度。《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。含义是指经营性用地必须通过上述方式出让土地。从2004年8月31日起全国对房地产经营性土地一律实行“招拍挂”的出让方式。自此结束了土地市场协议出让和招标、拍卖、挂牌出让“双轨”并行的历史，推动了土地市场的发展，建立了土地出让统一采用“招拍挂”的出让方式的市场制度。“招拍挂”土地出让制度一定程度上终结了靠关系、“暗箱操作”的协议供地方式，保证了土地供应的公开、公平，实现土地资源高效配置，但同时也推高了地价。土地收益分配制度。目前中国的土地收益分配机制主要特点体现在三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，土地出让金全部留归地方，虽然按规定纳入政府性基金预算管理，但实际上管理的严格程度和透明度都仍然很低。二是土地收益分配中，农民所占份额很低。农民很少分享到土地市场化的增值收益，土地的市场化的收益绝大部分成为政府的财政收入。三是土地出让金一次性预收，土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，现任届政府将土地出卖、土地出让金都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，热衷于在任期内批地卖地。（二）财政税收政策分税制改革将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入；并实施税收返还制度。分税制改革导致的结果是财权上收，事权下移：一方面，中央政府把财政高度集中，在税收上提高了中央政府的比重。中央财政收入从1992年的22.3%大幅度提高到2011年的49.47%，在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收。这些都造成了地方政府事权和财权的不对称。（三）政绩考核制度地方政府政绩制度指的是政府日常管理行为中产生的积极成果或取得的工作成就，其最直接的作用在于对政府自身建设产生的激励作用。完整的考核评价体系，不仅有助于增强政府的服务能力，也有助于提高政府作为社会管理者的自我监督、约束。在我国现行的地方政府政绩考核制度中，体现地方政府政绩的两个重要甚至仅有的衡量指标为经济发展和财政收入。二地方政府在房地产市场中的角色及其冲突在中国，地方政府是指在中央政府之下的，受中央政府控制的地方各级政府，包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。不同层级的政府承担的任务、责任和权力范围存在差异，因此各级政府虽然是在同一个国家政权体系之中，但它们的角色、行为和目标等存在差异。为了研究的需要，在这里，我们主要关注的是县市一级的地方政府在既定制度约束下的角色、行为和绩效，县市一级地方政府处在国家与社会的连接点上，在国家与社会的垂直关系链中向上比较远离中央政府，向下又最接近地方体聚合本地区经济利益管理地方事务。因此，它的行为既具有所有地方政府行为的共通性，又具有自己的独特性，在此我们研究这一层级的地方政府。（一）地方政府在房地产市场中的角色以往学者对地方政府的角色分析主要集中在两个方面：一方面是强调地方政府的独立性及与中央的分权。如地方法团主义指出中国经济的持续增长要归功于中央政府的分权发展策略，中央政府通过分权而给予地方政府适当的激励，使地方政府迅速扮演了寻求利润的法人团体的角色，他们根据资源和地方条件的不同决定如何适应这种角色，在改革早期多数地方政府支持乡镇企业的发展，20世纪80年代后期开始进化为有选择地支持私营企业。该理论认为中国经济改革不同于苏联和其他社会主义国家的成功经验，是政府（尤其是地方政府）对经济的积极参与。而厂商理论则认为，分权让利减弱了地方干部在经济上对国家的依赖，侵蚀了中央利用国家政策强制地方服从的能力。另一方面，一些学者看到，即使在财政分权让利的制度模式下，地方政府依然是在中央政府控制之下的政府组织，它在许多政治因素上受制于中央，因此，它不可能变成完全的“厂商”。如有学者指出，虽然经济改革为地方政府创造了新的动力和空间，但中央对地方干部的控制仍然是加强的，如果对政治因素视而不见，就会对中央持久的权力产生误解。同时，中央政府通过对地方干部的任命、评估和免职等，稳固着对地方政府的控制，使得地方政府承担国家行政体制一部分的角色和职责。结合以上分析，我们认为，地方政府在房地产市场上的角色是一种双重角色，即“管理者+利益者”的角色。一方面，地方政府在房地产市场中扮演着“管理者”的角色。作为国家行政体制中的一部分，政府行政层级中的一个环节，必须承担房地产业“管理者”的角色和职责，这是与它的授权来源直接相关。行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性，构成了地方政府的权力运作空间。地方政府的一个基本特征是贯彻国家意志，服从和执行上级指令和政策。因此，地方政府扮演的一个基本角色是中央政府的“代理人”，充当地方房地产市场的“管理者”。另一方面，地方政府是房地产市场发展的“利益者”。20世纪80年代以来的财政体制改革使地方政府获得了谋求自身利益的动机和行动空间，地方政府开始直接参与房地产经营活动，但其目的却不是为了（至少不是完全为了）完成国家的调控改革。在前面描述的土地制度安排下，地方政府垄断了土地供给，从而获得高额土地出让金。虽然有土地利用总体规划控制，但是地方政府总是可以控制土地的供应量、供应类型及转让价格，而且地方政府还设立许多国营或国有房地产开发公司，直接参与房地产市场竞争。这样，地方政府在房地产市场上的深度介入，使得其成为房地产市场的“利益者”。（二）地方政府角色的冲突只要稍做分析就会发现，在很多情况下，地方政府的这两个角色在现实中是相互冲突的。政府的“管理者”角色，其行为集中表现为执行中央政府的相关宏观调控政策。而“利益者”的角色特征却不同，面对不断增长的土地出让收入、不断增加的财政压力、以经济发展作为主要依据的干部评估标准以及财政体制改革过程中存在的中央与地方责、权、利分割的问题，都促使地方政府向“利益者”的角色不断靠拢。具体来说，在现行制度的约束下，地方政府是房地产发展的最大获益者。虽然，地方政府同时也是房地产调控政策的具体实施者，但其更乐意扮演“利益者”的角色。对于地方政府来说，房地产市场的高度繁荣不仅能够提高当地GDP的数据，同时房地产发展带来的巨额的土地出让收益（见图10-1）和财税收入（见图10-2），使地方政府能够有足够的资金来发展城市建设，同时地方官员能够获得更多的升迁机会。图10-1全国土地出让金占地方财税总收入的比重图10-2房地产“五税”收入占地方本级财政收入比重因此，地方政府的目标利益与中央政府并不一致，加之房地产具有区域性的特点，造成了地方政府在实施房地产调控政策时具有很大的政策选择灵活性，当“管理者”和“利益者”的角色发生冲突、利益目标不一致时，地方政府的行为就更有可能向“利益者”靠拢。三地方政府在房地产市场中的行为正是由于地方政府同时扮演“管理者”和“利益者”的角色，当中央与地方、经营与调控发生矛盾时，地方政府更乐意扮演“利益者”的角色，倾向于选择有利于自己的行为，获取一般经营者不可能得到或难以得到的机会和资本。（一）片面追求城市土地出让短期收益试图通过各种行政干预抬高地价，获得更多土地出让收入。部分地方政府不惜借用各种手段对国家的宏观调控政策和正常的市场机制进行干预，如通过出台购房落户政策人为维持高房价，放任住宅投机，对城市住宅投机采取放任的态度，甚至还有些地方政府认为住宅投机有利于促进本地房地产市场的繁荣，对“炒房团”进入本地区持欢迎态度。分税制的实施导致地方政府收支缺口不断增加，地方政府必须密切关注本地经济利益，在现行体制下想方设法扩大财政收入，以获取推动经济增长和公共服务的资金；同时，由于当前以经济建设为中心的发展思路没有改变，地方政府的政绩依然主要体现在当地GDP上。这样，面对着财政收支压力和政治晋升压力的地方政府，必须在预算收入之外，寻找能够弥补地方财政缺口的新收入来源，并且希望能够最少受到中央政府的监督和管理。在不断寻找收入来源的过程中，地方政府终于发现通过土地拍卖能够获得丰厚的土地出让收入，弥补财政收支的缺口。然而，单纯的土地拍卖并不能够必然带来丰厚的地方财政，而我国现行土地出让制度帮助地方政府很好地解决了这个问题。政府作为城市建设用地的唯一垄断供给者，可以利用这种绝对的垄断优势控制土地供给数量进而控制土地出让价格；在土地供给垄断和需求竞争日趋激烈的情况下，“招拍挂”的出让方式不断拉动土地价格的上涨；还可以通过组建各类公司直接参与房地产市场的开放；而一次性将土地出让金全部缴纳可以极大地充实地方财政收入，形成地方政府对土地财政的依赖。例如，2004～2010年土地出让收入占地方本级财政收入的比重依次为49.56%、36.45%、41.94%、55.17%、33.51%、48.83%和76.6%。更重要的是，土地出让收入不是预算内收入（土地出让收入纳入政府型基金处理，并不纳入预算内收入，因此不受中央掌控），不会与中央“分成”。这样，地方政府有极强的激励不断推高土地价格以便从中获利。同时，房地产作为一个高关联度的产业，地方政府通过发展房地产市场，不但能够推动地方经济增长、扩大就业，同时能够通过房地产市场的发展获得更多的税费，缓解财政压力，为提供公共服务、发展本地经济提供充足的资金来源；更进一步，通过本地经济发展提高政治晋升机会。（二）缺少保障性住房建设动力与出让土地开发商品房相比，地方政府建设保障性住房的动力严重不足。从2010年全国30个省区市的保障性安居工程用地计划执行情况来看，其余16个省区市的完成率在50%以下（见图10-3）。从土地供应来看，2012年前三季度，房地产用地供应为10.40万公顷，保障性住房（经济适用住房、廉租住房和公租房）用地供应为1.95万公顷，占比18.75%。图10-32010年全国30个省区市保障性安居工程实际用地及完成率这是由于地方政府提供低收入家庭住房保障的成本与其所产生的收益不对称。保障房建设是一项巨大的社会系统工程，除了费时、费力和管理上的困难外，政府必须注入大量资金，但从中获得的社会效益并不能立即显示出来，而且保障房的建设有可能会波及当地的商品房市场和土地市场，挤压商品房的发展空间和销售空间，影响地方政府的土地出让金收入，这些都大大降低了地方政府投入的兴趣。部分城市迫于上级政府的压力，仅把建一批廉租住房作为短期的形象工程，不重视制度建设，也缺乏稳定的资金来源渠道。（三）试图微调中央的相关楼市调控政策在中央政府的高压下，作为中央政府“代理人”角色的大部分地方政府严格执行中央政府的各项调控政策。然而，近期在住房销售全面下降，引发住房库存的全面上升及地方政府土地财政面临困境时，地方政府以软性政策对抗中央房地产宏观调控政策的动作越来越多，近期所发生的相关事件越来越频繁（见表10-1）。表10-12011年底至2012年初各地微调举措一览续表四房地产业的市场绩效（一）房价上涨近年来各地住房价格出现了不断上涨的势头，即使在中央接连出台各项楼市调控措施的情况下，仍旧一路走高（见图10-4）。从国际经验看，在判断房价合理水平方面，主要采取三类指标：房价收入比、住房可支付性指数、房价租金比或租售比。从通常采用的房价收入比来看，2003年以来我国商品房价格与居民收入比持续上涨（除2008年因为全球性的金融危机波及我国房地产行业，这一比比率有所下降外）。一线城市的房价收入比大都超过了10。这就意味着一个工薪家庭要十几年不吃不喝才能买得起一套住房，远远超出了正常工薪阶层和普通民众的承受能力。而从房价租金比来看，自2003年以来，整个市场的连续多年以来房价租金比持续高于1，说明近年来随着房价的不断上升，房地产市场的投机和泡沫成分在不断增大。从住房租售比来看，中国的大部分城市的租售比早已超过国际警戒线。图10-42007～2011年房价走势（二）地价飙升“招拍挂”制度在一定程度上营造了一个相对公开的土地市场环境，但同时在各城市选择“价高者得地”后，不断出现“地王”涌现、地价飙升的现象，直接导致了房价的急速上涨。从图10-5中可以看到，2011年全国土地出让金收入为33166亿元，增长21.7%，处于历史最高值，是2001年的25.5倍。整体来看，全国土地出让金收入呈现稳步上升的趋势，只有2005年与2008年出现小幅回落，2009年与2010年连续两年涨幅显著，分别为65.7%和70.4%。图10-52001～2011年土地出让金收入情况（三）征地过程中矛盾激化征地过程中矛盾激化主要表现在：征地范围过广，补偿标准低，被征地农民的长远利益和整体利益没有得到保护，没有给予较好的安置；征地主体缺乏有效的监督制约，征地随意性严重；政府在征地过程中单方面强制征地，没有充分考虑原用地单位和个人的权益保护；集体产权主体模糊，农民参与性差，被征地农民反对征地的意见没有采纳等。据调查，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约分配其中的60%～70%，村一级集体经济组织得到25%～30%，农民只得到5%～10%。（四）保障房供给不足低收入家庭的住房问题不可能通过市场来解决，需要政府提供公共服务来实现。从国外的经验来看，当保障住房所占超过50%时，保障住房对住房价格具有明显的抑制作用。在经济建设高峰期，欧美发达国家或地区的保障性住房占住房总量比例一度接近60%，日本超过50%，中国香港也超过45%，新加坡更是超过90%。而中国2008～2012年重点城市住房建设规划中，保障性住房的比重为23%～29%，距离50%的比重甚远。而且，在建设过程中质量问题不断，在分配时违规、违纪等腐败行为频现，建设进展缓慢，无法从根本上保障中低收入家庭的住房需求。五地方政府在房地产市场中应有的角色从现代市场经济国家的理论和实践来看，地方政府不应当深度介入具体的经济活动并从中谋利，要改变当前房地产市场的绩效，就必须清晰界定地方政府在房地产市场中的角色定位。基于以上研究和相关理论，本研究认为地方政府在房地产市场中充当的基本角色包括以下几个方面。（一）国家房地产政策调控的执行者地方政府作为国家行政体制中的一部分是中央政府的派出和代理机构，是国家行政层级中的一个环节，是房地产市场调控政策的直接执行者，是房地产市场调控能否顺利推进的关键。由于房地产市场调控具有很强的行政性特征，地方政府的行政执行力就显得尤为重要和关键。中央政府房地产调控政策主要依靠地方政府去执行、去实施、去落实。只有地方政府的全力执行，中央政策才会在各地收到实际效果。（二）房地产市场秩序的维护者我国的房地产市场还处于初级阶段，存在诸多不足，这就要求地方政府发挥其市场组织者和培养者的职能，保护和健全房地产市场，推进市场秩序的有序和发育。地方政府应当是房地产市场的直接监管者，利用强制性机制的市场管理者，而不是市场的直接参与者。在保证市场与政府双双独立的前提下，当好“裁判”，而不是当“运动员”；是做好服务，而不是“经营”。在当前，房地产市场中各种经济矛盾、利益关系错综复杂，地方政府更有必要与企业主、开发商要保持适度距离，保持必要的界限，尽力做好公正、公平和公开的利益协调者和公共服务提供者。（三）公共物品的供应者所谓公共物品，是与私人物品相对应的一个概念，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。在房地产市场政府最重要的是要做好保障房供给。保障性住房是政府为中低收入家庭解决住房困难、改善居住环境而提供的政策性住房。公共物品最显著的特征是消费的非排他性，这导致价格机制为核心的市场失灵，不能通过市场机制使生产和供给达到最优，个人之间的直接交易成本过高难以解决公共物品的供给问题，私人经济部门或因保障房建设投入多、效益低而不愿介入或无力介入，而且还可能造成垄断，导致成本上升，效益下降，损害消费者权益。所以，政府应该通过国家预算和直接投资，担负起保障房的建设和供给责任，其利益需求是实现政府维持社会公平和稳定的功能。政府在住房方面履行职能的目标是对社会利益群体分层管理，并且通过住房保障体系的建立，实现群众住有所居的目标。政府要保障满足社会中下层和弱势群体的基本住房需求，保障和改善民生为中低收入居民提供适当的住房条件，实现住房资源的最优利用和社会公平。六制度协同与重构：房地产市场中地方政府角色矫正基于以上分析，有必要加强制度协同和重构，使地方政府从“利益者”的角色向真正的“管理者”角色转变，从而优化地方政府行为和房地产市场绩效。（一）健全土地开发市场的经济自律和市场约束机制在土地基本制度框架不可能发生大变的情况下，