城市化进程中社会福利制度的发展

城市化进程中社会福利制度的发展

不断发展的工业化与城市化，使越来越多的农业劳动者和农村人口离开了农业和农村，转变为城镇劳动者和城市居民。与此相适应，中国逐步建立了现代社会保障与福利制度，保障了城乡居民的基本生活，防范了城镇劳动者的疾病、工伤、失业乃至老年风险，维护了社会稳定，促进了经济发展和现代化的进程。现代社会保障与社会福利体系的建立与发展，是中国城市化进程的重要支撑，从总体上看，健康、持续、稳定的城市化离不开社会保障制度。本篇报告在回顾中国社会保障制度和福利体系发展的基础上，探讨了社会保障与城市化的关系，在文章最后指出了中国城市化进程中社会福利体系中存在的问题，并提出了完善社会福利制度的相关政策。一中国城市化进程中社会福利体系的发展历程党的十七大报告指出，中国要大力建设“老有所养、劳有所得、病有所医、学有所教、住有所居”乃至“贫有所助”等社会主义和谐社会所需的民生工程。这些民生工程包括了就业、教育、医疗、住房、社会保障、社会福利和社会事业，属于广义的社会福利体系所包含的内容。本篇所提到的社会福利体系主要是指以政府为主兴办的社会救助、劳动保险、社会保险、医疗保障、社会福利等各项社会保障事务。由于探讨社会福利体系与城市化关系的需要，有时也包含了教育、住房等广义社会福利体系的内容。（一）中国社会福利体系框架的初步建立（1949～1957年）中国社会主义经济制度逐步确立的时期，是通过计划经济体制进行大规模工业化建设的时期，也是我国社会福利体系框架初步建立的时期。经济建设与相对稳定的社会环境，促进了城市的恢复与发展，城市化步伐不断加快。1949年，全国城镇总人口只有5765万人，占全国总人口的10.64%，到1957年分别达到9949万人和15.39%。新增加的城镇人口主要来源于农村人口尤其是农村劳动力的迁移。但是，在1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立户籍制度之后，农业人口自发迁移到城镇工作与生活的道路被堵塞，加上“大跃进”运动和“文化大革命”期间经济增长波动大，严重制约了农村人口向城镇转移的城市化进程。1958～1978年间，城镇总人口（非农业户口）尽管从10721万人增长到17245万人，增长了大约6500万人，但这些人口主要是城镇人口的自然增长，因此同一时期的城市化率只是微弱增长，仅仅从1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，而且有些年份（1963年、1965～1972年、1974年）城市化率还是下降的。尽管现代社会福利体系的雏形早于工业化带动的城市化进程，但城市化进程无疑是现代社会福利体系形成和发展的重要原因之一。因为土地和家庭对变化很小的农业社会可以发挥经济社会保障的作用，而相对于没有土地、就业不稳定、家庭规模又日趋小型化的城市居民来说，不可能像农村居民那样主要依靠土地和家庭保障，他们在面临疾病、老年、失业等社会风险时，需要更稳定、更社会化的社会保障和社会福利体系。事实上，自新中国成立之日起，政府就已经着手建立社会化的社会保障与社会福利体系了。新中国成立初期伤残军人的安置、因长期战乱而形成的城市失业人员、各种自然灾害引发的数量庞大的灾民是政府需要面对的基本问题。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业。”这实际上为中国建立以优抚安置为核心的军人社会保障制度奠定了基础。针对数量庞大的城市失业人员，政府除对其中生活极其困难的家庭给予临时救助外，主要靠发展生产安置就业。1950年，政务院公布的《关于救济失业工人的指示》和劳动部颁布的《救济失业工人暂行办法》，成为中国建立现代失业保险制度的雏形。1951年，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，此后经过1953年、1956年两次修订，全面确立了适用于城镇企业职工的劳动保险制度。这项制度，为城镇劳动者解决了主要的风险与后顾之忧，是适应城市化需要的最根本的社会制度之一，因此成为新中国成立初期建立的各类社会保障制度中“最重要的一项社会保障制度”[1]。除了为企业职工建立劳动保险制度之外，国家也为机关和事业单位职工逐步建立了“公费医疗”和“退休、退职”等方面的制度，形成了比较完整的城市社会保障体系。对于遍及广大农村的灾民，新中国自成立之日起就确立了生产救灾的方针，担负起社会救济的职责。1949年12月，政务院颁布了《关于生产救灾的指示》，成立中央救灾委员会组织各地救灾工作。此项职责后被内务部（现为民政部）承接，作为一项长期工作和中国社会救济制度的基础工作延续至今。作为社会救助制度的补充，我国还在1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》中，确立了面向乡村孤老残幼的五保制度。这一时期中央政府或有关部门还就职工福利、社会福利事业、福利工厂、生活困难补助等问题发布了一系列规范性文件。通过短短几年的努力，新中国初步建立了以救济城乡贫民、灾民的基本生活为基础，以企业职工劳动保险为重点，以军人优抚安置和公职人员国家保障为补充的社会保障制度的基本框架。（二）中国社会福利事业的曲折发展（1958～1978年）从1958年开始，直到1978年为止，伴随20多年中国社会主义经济建设的曲折进程，中国社会保障与社会福利体系尽管有过一些曲折甚至中断，但也在不断发展壮大。从社会保险制度建设来看，一个重大发展是职工养老保障制度的建立。1957年和1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，从而建立起企业职工的退休养老制度。不过当时处于大规模工业化建设初期，养老保障还没有成为突出问题。由于当时特定的政治环境与经济发展的大起大落，社会保障制度建设出现了一些新的特点，突出表现为卫生、教育事业的快速发展。这一时期医疗保障和卫生事业的发展，促进了全民健康状况的极大改善。这一时期，中国利用计划经济体制下高度动员的能力，大力开展爱国卫生运动，建立了城乡三级卫生服务网络，建立了公费医疗制度、劳保医疗制度和合作医疗制度组成的城乡医疗保障体系，使医疗保障制度覆盖了绝大多数人口。同时，政府通过计划和预算严格控制公立医院的行为，加上药费实行成本价，形成了医与药的平衡机制，保证了医疗服务体系以“低廉的费用向全体国民提供了基本医疗服务”[2]。尽管由于经济的落后使中国从整体上还没有摆脱“缺医少药”的局面，但是医疗保障和卫生事业的发展极大地改善了城乡居民的健康水平，人口预期寿命由新中国成立初的34岁提高到60多岁。此外，教育事业的发展提高了人们的受教育水平。教育在社会福利体系中占据重要地位。中国虽然具有重视教育的历史传统，但受教育的人口往往只占总人口很小的比例。1949年，中国80%的人口是文盲，小学和初中入学率只有20%和6%，高校在校生仅有11.7万人。[3]通过大力开展教育事业和“扫盲”运动，城乡人口的文化教育程度不断提高。在1964年第二次人口普查中，具有大学文化程度的达到287.5万人，是1949年的24.6倍；具有高中、初中和小学文化程度的人数也大幅度增长；而13岁以上不识字的人口仍占到全部人口的38%。“文化大革命”时期教育事业受到巨大冲击，尤其是高等教育质量大幅度下降，但是中小学教育仍有较大发展。根据1982年第三次人口普查资料可以看出，文盲和半文盲人口占总人口的比例由1964年的38.1%下降为23.5%，受过小学、中学教育的人口大幅度上升。这一时期社会保障和社会福利体系的发展，也受到了当时特定政治环境、计划经济体制和经济社会政策经常性剧烈变动的巨大冲击。对于中国社会福利制度来说，这一时期有几个制度设计产生了巨大而深远的影响。一是户籍制度的建立。为保障国家工业化战略实施，防止十分庞大的农村人口向城镇自由迁移，国家于1958年建立了城乡户籍制度，通过商品粮制度、住房制度等把全国人口划分为农业户口和非农业户口。户籍制度的建立把中国的社会福利体制和劳动力市场人为地划分为城市和农村两大块，使中国在发展中国家普遍存在的“二元经济”的基础上又形成了典型的“二元社会”体制。二是社会保障制度的单位化和封闭化。“文化大革命”期间，国民经济和社会管理陷入动乱状态。1968年，主管社会救济、社会福利工作的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪状态，劳动部门受到削弱，政府已经难以保持社会保障制度的有效运行。1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金中的劳动保险费改在企业营业外列支。从此之后，社会保障制度只能主要依靠各个单位组织来维持，“劳动保险失去统筹机制变为企业或单位保障制”，城镇企、事业单位包办社会的现象迅速扩张，社会保障在很大程度上变成“自我封闭的单位化”[4]制度。与户籍制度和单位保障制度关联的是针对城镇居民的物价补贴制度、公共住房制度和单位福利制度。物价补贴是针对城镇居民的，而公共住房的分配和单位福利的提供，则主要是针对城镇国有企事业单位职工的。由于缺乏足够的价格弹性和供给刺激，各种物品尤其是住房的短缺成为突出现象。当时的社会救济仅仅针对极端贫困的“三无”人群和遭受自然灾害的人群，救济水平十分有限。三是当时认为社会主义制度下不存在失业现象，不承认失业问题，因而也没有建立失业保障制度。（三）中国社会福利事业的恢复调整与改革试点（1979～1997年）这一时期中国社会福利事业建设大体经历三个时期：恢复调整时期（1978～1986年）、改革探索时期（1986～1993年）、改革试点时期（1993～1997年）。1.社会保障制度的恢复调整1978年底召开的十一届三中全会标志着中国进入了改革开放的新时期，经济体制改革一般以这一年为起点。但是，对于社会保障制度来说，十一届三中全会并不意味着改革的开始，在此之后相当长一段时间内，主要是社会保障制度的恢复和重建。1978年国务院颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》，恢复了退休、退职待遇的规定。同年民政部、财政部重新印发了1962年内务部、财政部颁布的《抚恤、救济事业费管理使用办法》，恢复了抚恤、救济制度，1979年又提高了抚恤金标准。[5]但随着退休职工大量增加，退休费用增长且由企业直接支付所造成的新老企业之间负担不均的矛盾越来越突出。为了解决国有企业之间社会保障负担不平衡问题，1984年广东、江苏、福建、辽宁等省的少数市县进行了国有企业职工退休费用社会统筹试点改革。统筹的范围比较小，主要是在市、县一级行政区域内的国有企业之间，按照以支定收、略有结余的原则，实施养老金的统一收缴、发放以及对职工养老问题的统一管理。一些企业为缓解医疗费用过快增长的问题，对劳保医疗试行了医疗费用包干的改革。1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次明确地提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等制度统称为社会保障制度。2.社会保障制度的改革探索这一时期社会保障制度的主要进展包括：第一，建立待业保险制度。随着国有企业改革的逐渐深入，企业迫切需要建立自主用人机制，建立职工退出的社会保障制度。1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，在国有企业中引入了劳动合同制和待业保险制度。当时的待业保险适用人群范围比较小，只是在新招聘的合同制工人中实行待业保险制度。第二，养老保险制度改革。1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》提出，企业按照劳动合同制工人工资总额的15%为合同制工人缴纳养老保险基金，合同职工本人也要按照自己标准工资的3%缴纳养老保险费。这是中国在社会保障制度中第一次引入个人缴费成分。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行退休费用社会统筹，逐步由市、县级统筹过渡到省级统筹。同时提出“逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合”的多层次养老保障设想。除地方统筹外，一些行业也在尝试实行养老保险行业统筹。到1993年，已经有11个行业实行了养老保险行业统筹。为在农村地区逐步建立社会化的养老保障制度，民政部从1986年开始在经济较发达的农村地区进行农村社会养老保险试点，1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，标志着农村社会养老保险制度的初步建立。第三，医疗保障改革。一些城市先后对公费医疗制度和劳保医疗制度进行了多种形式的改革。为了克服单个企业难以支付职工医疗费用的问题，一些城市开始实行企业职工大病医疗费用社会统筹，有的地方对退休人员医疗费用实行社会统筹，试图缓解企业难以承担职工患大病所需医疗费的矛盾。从总体上看，这一阶段社会保障制度改革的出发点主要是配合国有企业改革进行制度调整，改革只是局部性的，还没有从根本上触动社会保障的旧体制。3.建立统账结合的社会保险制度的改革试点1993年党的十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中把社会保障制度作为构筑中国社会主义市场经济框架的重要组成部分，标志着中国社会保障体制改革从为国有企业改革配套服务转变为为建立社会主义市场经济体制服务。《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》还提出了根据中国国情建立“社会统筹与个人账户相结合”的职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，并进行了多种多样的改革试点。1995年国务院出台两套改革方案交由地方进行建立新养老保险制度的试点。方案一倾向于以个人账户为主，方案二倾向于以社会统筹为主。地方在进行试点时选择的方案各不相同，有的地方还搞出了方案三、方案四，很不统一，争论也很大。在医疗保障制度改革方面，1994年国务院选择江苏省镇江市和江西省九江市进行试点，两个城市先后颁布实施了“统账结合”的医疗保险新模式，扩大了医疗社会保险的实施范围，建立了稳定的费用筹措机制，提高了医疗保险的社会化程度，并使医疗费用高速增长的势头得到了一定控制。[6]此后试点范围逐步扩大。这一时期其他社会保障项目建设也有进展，如1994年劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，规定对生育保险实行社会统筹；[7]1996年劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，工伤社会保险制度逐步建立。此外，一些城市建立了城镇最低生活保障制度，逐步把覆盖对象从“五保户”转向所有“低保线”的社会成员，农村社会养老保险制度也得到了快速发展。[8]（四）逐步建立现代社会保障制度的基本框架（1997～2007年）自1997年以来，中国社会保障制度建设在总结前期试点经验的基础上，加快制定实施社会保险、社会救助、社会福利、农村社会保障等方面的法律法规，这一阶段是社会保障改革开始由试点走向制度建设阶段。经过10年努力，初步建立了现代社会保障制度的基本框架。在养老保险方面，国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了企业和职工个人的缴费比例，统一了个人账户规模，统一了基本养老金计发办法，标志着我国城镇企业职工基本养老保险进入制度统一阶段。2005年，统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，改革基本养老金计发办法，扩大了自2001年在辽宁省开始的做实个人账户的试点范围[9]。同时，国家积极发展企业年金，推进机关事业单位和农村社会养老保险制度改革，探索建立农村和被征地农民、农民工的养老保险制度。在医疗保障方面，国务院1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，规定城镇单位职工都要参加基本医疗保险。为适应就业形式多样化的情况，2003～2004年基本医疗保险覆盖范围延伸到城镇所有从业人员。为解决城镇非从业人员的医疗保障问题，2007年开始进行城镇居民基本医疗保险制度试点。自2003年下半年开始的新型农村合作医疗试点实施五年多来，到2008年已经覆盖了2679个县市区（全国只剩下50个县市区没有开展）、8.04亿农村居民（占农民总数的91%）。同时，国家还支持建立了公务员医疗补助、大额医疗费用补助、企业补充医疗保险和城乡医疗救助制度。在失业保障方面，国务院于1999年颁布了《失业保险条例》，标志着中国的失业保障制度逐步走向法制化轨道。失业保险的覆盖范围开始从国有企业扩大到包括国有企业、私营企业及其他企业的所有城镇企业和事业单位。失业保险制度与当时建立的下岗职工生活保障制度和城镇居民最低生活保障一起，构成了针对城镇失业人员尤其是大批下岗人员的三道保障线，在体制转轨和结构调整期间为处理国有企业大量冗员下岗问题发挥了积极作用。在工伤、生育保险方面，2003年国务院颁布实施了《工伤保险条例》，各类企业和事业单位、非营利组织等都必须为本单位职工建立工伤保险，工伤保险费由雇主交纳，实行工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的制度，确立了中国工伤保险制度的基本框架。同一时期，生育保险的参保率和覆盖面也不断扩大。城乡居民最低生活保障制度的建立与发展尤其值得关注。1993年，上海市率先探索建立城市最低生活保障制度。民政部1995年向全国推广上海经验。国务院1997年发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》，规定家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。同时，为解决低保对象在子女教育、医疗、住房及取暖等方面的问题，逐步建立了医疗救助、教育救助、住房救助制度。[10]国务院2006年修订了1994年实施的《农村五保供养工作条例》，将五保供养资金纳入财政预算。2007年决定在全国农村建立最低生活保障制度，从而确立了中国新的农村反贫困国家战略（传统战略以生产性开发扶贫为主）。2003年以来，中国颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法规，使灾害应急机制、灾害救助制度逐步健全。社会保障管理体制日益完善。1998年8月，国务院颁布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，解决了过去长期存在的行业统筹与地方统筹条块分割的矛盾。1998年新组建的劳动和社会保障部，[11]统一管理城镇企业职工的养老、医疗、失业、工伤、生育保险和农村社会养老保险。1999年国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，对社会保险费征缴范围、征缴管理、监督检查和处罚等作了规定，社会保险体制逐步完善。养老保险的统筹层次也不断提高，到2006年底13个省区市实现了省级统筹。此外，为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，国家从2000年开始建立具有战略储备性质的全国社会保障基金，到2007年底已积累资金约5000亿元。（五）发展现代社会福利体系（2007年以来）在2007年召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记代表党中央所作的报告中明确提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，并把它作为改善民生和建设和谐社会的基本内容。与以前的社会保障制度改革相比，这些目标的内涵更丰富，实际上是提出了建立和发展现代社会福利体系的新构想。因为社会保障制度仅仅是解决生存危机的预防性措施，而现代社会福利体系才是更加全面的、公平的，是更加积极的保障措施，也是符合科学发展观要求的、以人为本的、促进经济社会协调发展的战略举措。建立现代社会福利体系不仅强调风险防范，更强调综合保障，主张社会共建、全民共享。只有建立了完善的教育保障制度，享受义务教育才能不再受到家庭收入的限制，对所有学龄儿童来说“学有所教”的目标才有可能实现；只有建立了完善的就业保障制度和失业保险制度，“劳有所得”的目标才能得以实现；只有建立了全民享有的医疗保障制度、养老保障制度、住房保障制度，“病有所医、老有所养、住有所居”的民生目标才有可能实现。[12]自党的十七大以来，我国现代社会福利体系建设在已有的社会保障制度基本框架基础上又取得了一些新的进展。一是公共服务体系均等化建设迈出新步伐。相比较此前在教育、卫生、住房等社会发展领域过度强调“产业化”“商品化”“市场化”导向，现在更强调基本公共服务的均等化。如在全国城乡实现无差别的九年制义务教育制度，大力实施财政转移支付制度，提高欠发达地区政府提供公共服务的能力，尽量为全体国民提供均等化的各种基本公共服务。二是深化城乡户籍制度改革，主张统筹城乡、协调发展。根据中国工业化、城市化和国民经济发展新阶段的新国情，提出了“以工补农、以城带乡”的发展思路，更加注重补农、惠农，从而促进农村社会福利事业的更快发展。三是在社会救助、农村社会保障建设和医疗卫生改革方面采取了新举措。社会救助作为统筹城乡社会保障制度的突破口，2007年已经在全国普遍建立起来，下一步是走向综合救助体系建设。人力资源和社会保障部2008年颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，向社会公众广泛征求意见。2009年8月，国务院召开全国新型农村社会养老保险试点工作会议，提出2009年在全国10%的县进行新农保试点，以后逐步扩大试点范围，到2020年前基本实现全覆盖。经过长时间的多方论证，2009年国家颁布了医药卫生体制改革的实施方案，把健全医疗保障体系作为改革方案的重要内容。截止到2009年9月底，全国参加城镇基本医疗保障的人数达到36295万人，加上参加新型农村合作医疗的8亿多农村居民，全国接近12亿人参加了社会医疗保险制度，占到全国总人口的90%。四是加快住房保障制度建设。针对商品房价格持续上升、经济适用房量小覆盖面窄的问题，近年来中国政府加大了廉租房建设，同时鼓励企业为职工尤其是农民工提供单身宿舍。针对全球金融危机导致的市场萎缩问题，政府把廉租房等保障性住房建设作为扩大投资、拉动内需的重要领域，对解决低收入家庭的住房问题发挥了重要作用。二社会保障和福利体系与城市化发展的关系自近代产业革命以来，城市化伴随着工业化的进展不断提高。现代社会保障和福利体系是工业化、城市化的产物，从德国19世纪80年代开始建立社会保障制度算起只有约130年的历史。由此可见，城市化与现代社会保障制度及福利体系的发展，都是与工业化及其引发的现代经济增长进程相联系的。全面研究新中国成立60年来城市化进程与社会保障和福利体系的关系，不仅需要这两个方面拥有十分翔实的数据，更需要在社会保障与福利体系方面进行严格的界定。社会保障与福利体系是一个内容十分复杂、涉及经济社会发展全局的整体制度安排，其内部各组成部分对城市化进程发挥的功能并不相同。特别是新中国成立60年来经济体制发生了两次比较大的剧烈转换，城乡户籍制度自建立以来已存在了50多年，如何将这些特定因素纳入城市化进程中予以全面考虑并进行严格的测算，显然不是这样一篇背景报告能够完成的任务。但是，社会保障与福利体系建设对城市化进程的确发挥着巨大的影响，也是不容置疑的客观事实。下面我们选择社会保障和福利体系中的一些主要方面，简要分析它们对城市化进程的影响。（一）户籍制度与城市化从总体上看，城市化进程受多种因素的影响，户籍制度只是其中的影响因素之一。但从我国60年的城市化进程来看，户籍制度对城市化的影响是巨大的、负面的。户籍制度严格管理时期，城市化率是慢的；逐步放开户籍制度，允许农村劳动力和农村人口进入城市，城市化率才逐步提高。尽管户籍制度的形成具有特定的原因，但是自这一制度颁布至今，户籍制度把中国人口分割为城乡固定的二元体制，成为中国特定的“二元体制的法制基础”[13]。从社会管理的角度看，户籍制度在一定程度上发挥了限制流动、维护稳定的作用，尤其在计划经济时期这一作用更加突出。同时，由于户籍制度堵塞了农村人口自发流向城市的通道，把流动人口限制在最低程度，使城市户籍人口尤其是城市劳动力能够比较稳定地在城市就业，保持了相对的社会稳定。由于户籍制度的限制，城市管理者还把农村作为分担城市就业压力的疏散地，比较典型的例子是1958年“大跃进”和随后的三年自然灾害，导致城市无法保证足够的就业机会，当时下放了数以千万计的新招农村工人回农村，暂时缓解了城市的就业压力。1966年开始的“文化大革命”，再次打乱了国民经济运转秩序，城市教育系统受到重创，就业压力再次凸显。中国政府被迫再次把难以安置的城市户籍的青年人转向农村和农业。连续几年的知识青年“上山下乡”运动，使城市减少了几千万人的就业安置问题。同时，农村人口转移到城市仅仅留下了“招工”或顶替“招工”、当兵入伍复员安置等十分狭窄的渠道。尽管自实行户籍制度到1978年进行改革开放的20年间中国城市人口从总量到占全国总人口的比重都是上升的，但是相对于实行户籍制度前和1978年实行改革开放政策之后，计划经济和严格户籍制度管理时期城市化增长率是最低的（见表4-1）。表4-1不同时期城市人口增长率比较实行改革开放政策之后，国家逐步放松了对农村人口从事二、三产业和进入城市寻找工作及定居的控制，加上工业化快速推进、城市规模不断扩大，城市人口的总量、年均增长量增长十分迅速。在城市人口统计上，由于统计口径的变化，不仅把“非农业户口”而且把在城市定居半年以上的“农业户籍”人口也作为城市人口了。自20世纪80年代以来，城市户籍制度不断改革，目前一些城市甚至省份已经取消了城乡户籍制度。这些变化促进了城市人口的扩张和城市化率的不断提高。1979～2008年的30年间，全国城市人口年均增加1400多万人（其中2008年城市人口总量达到1990年的2倍），年均城市化率增加接近0.9%。作为人口规模位居世界第一的中国来说，这样的城市化率是很快的。（二）社会保障制度与城市化现代社会保障制度建设是工业化、城市化的产物。因为农业社会中劳动力很少流动，家庭成为各种保障的提供者，除了严重自然灾害时期政府提供给灾民的少量赈灾救济和国家给官员的退休保障外，没有其他类型的社会保障。社会保障制度尤其是针对城市劳动者的社会保险制度，历来是社会福利体系的核心内容。工业化、城市化极大地改变了传统的生产生活方式，劳动力与人口向城镇集中的城市化进程，不仅提高了劳动生产率，而且也导致了劳动者失业、疾病、工伤、老年乃至家庭贫困等各种社会风险的增加。家庭对这些规模化的社会风险已经无能为力，为了保持经济发展和社会稳定，迫切需要建立防范上述社会风险的制度安排。社会保障制度就是为适应上述要求而建立的。发达国家一般是在工业化中期之后逐步建立了社会保障制度，并伴随工业化、城市化的进程不断调整与完善社会保障制度。社会保障尤其是社会保险制度逐步从城镇劳动者向农村和农业劳动者扩展，从保障劳动者本人向保障劳动者家庭扩展，从缴费型的社会保险制度向保险与福利相结合的社会保障和福利体系扩展。发达工业化国家尽管社会保障和福利制度各不相同，但其覆盖范围与保障内容的广泛性是毋庸置疑的，其保障水平也是欠发达国家短期内难以比拟的。新中国成立以来社会保障和福利体系的建设也主要围绕城市劳动者进行。从1951年颁布的《劳动保险条例》到1997年颁布《关于建立城镇企业职工基本养老保险制度的决定》再到1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，劳动者的社会保险问题一直是我国社会保障制度建设的重点。进入新世纪以来，中国在继续扩大社会保险覆盖面的同时，进一步明确了覆盖全民的社会保障和福利体系建设的任务目标。但是，不论社会保险还是社会福利，仍然体现出了劳动者身份差别和城乡差别。这在一定程度上是由我国经济社会发展阶段决定的，与二元经济及户籍制度条件下形成二元社会体制也具有密切的关系。在工业化、城市化加速发展时期，不断发展完善的社会保障制度尤其是针对劳动者的社会保险制度对城市化又产生什么样的影响呢？这是一个值得认真思考的问题。从总体上看，工业化、城市化需要社会保险制度，中国计划经济时期建立的劳动保险制度，尽管保障水平不高，但对已经城市化的非农业户籍的劳动者提供了比较完善的衣食住行、生老病死等各种保障，是稳定城市劳动者就业、把其纳入现代城市体系的重要支撑。从这个角度看，新中国成立以来，城市人口数量与比重不断提高，这与上述保障制度具有一定的关系。但是，计划经济时期户籍制度通过上述保障制度把很多愿意进城的农业劳动者和农村居民挡在城市大门之外，不利于自发城市化，导致城市化在很长时间内滞后于工业化。福利体系依托于计划就业体制和户籍制度，因此这也是改革开放之前城市化滞后的主要根源。实行改革开放政策后，社会保障制度经过短暂的恢复调整，逐步开始了适应社会主义市场经济体制的改革。从1986年开始建立国营企业合同制工人待业保险，到逐步明确建立“社会统筹与个人账户”相结合的企业职工基本养老保险和基本医疗保险，再到后来建立的职工工伤保险、生育保险，建立社会统筹的社会保险制度以取代计划经济时期的企业保障制度，成为这一时期社会保障与社会福利制度建设的重点。值得关注的是，这一时期建立的社会保险制度一方面要承担为国有企业改革、经济体制转型的配套建设服务，另一方面又不得不为大批已经退休的老职工以及在改革中下岗失业的职工提供退休金等各种社会保险费用，同时由于物价上涨和历史惯性的作用又不能急剧降低社会保险的待遇水平。这些因素的叠加导致了社会保险的缴费率不得不保持比较高的水平（五项社会保险费再加上住房公积金，占参保职工工资总额的50%以上）。过高的缴费率把大批城镇就业人员阻挡在社会保险计划之外。这些人大多是城镇灵活就业人员和超过1亿人的农民工。从总体上看，社会保险制度的改革与建设，对于保持城市社会稳定、促进经济发展发挥了积极作用。但是，对于城市化来说，进入城市的农民工难以被城市社会保险制度所覆盖，一直成为中国社会保障制度建设的一个重大缺陷，也是阻碍农民工“真正”城市化的重要因素之一。城市化的本质是逐步将农村劳动力和农村居民向城镇聚集，并使他们从生产与生活方式上逐步成为市民。进入城市工作的农民工无疑是城市化进程的推动者。但是，没有社会保险与社会保障的农民工，还不能真正成为所在城市的市民，因为一旦他们遇到失业等社会风险，就不得不回到农村原籍寻求帮助；一旦他们进入老年或丧失劳动能力，农村老家又成为他们最后的归宿。这样的农民工只具有城镇人口统计方面的意义，还不是已经完成“城市化”的城镇居民，最多只是从农村居民向城镇居民过渡的中间环节。为了加快城市化进程，让进城的农民工和农村户籍居民逐步享有城镇居民待遇尤其是社会保障待遇，是十分必要的。自20世纪80年代农民工大规模流动以来，我国吸纳农民工就业的城市，并没有把农民工真正纳入当地的社会保障与福利体系之内，这也成为我国城市化滞后于工业化的重要原因。当然，受现有经济社会结构的制约，农民工进城的首要目的或初衷并不是为了获取附着在城市户籍制度下的社会保险和社会保障，而是得到一份收入高于农村的工作机会。没有就业机会，收入不可能提高，与就业关联的社会保险就只能是空中楼阁，没有任何实际意义。受文化程度、劳动技能、市场分割、社会支持网络薄弱等因素影响，在相当长的时间内农民工只能处于低端就业市场，就业岗位高度竞争、流动性强、就业关系不稳定、工资收入比较低。在这种情况下，社会保险与农民工就业的关系就很值得分析和研究。首先，我们必须明确在权利与义务基本相对应的社会保险原则下，参保缴费与享受待遇是挂钩的，在竞争能力强的大中型企业或是就业关系比较稳定的正规就业，就业人员参加强制性的社会保险比较容易，而就业不稳定的灵活就业人员尤其是农民工就比较难加入。同时，为了保证正规就业人员参保后较高的保险待遇而设定的高额保险费，又使雇用农民工的企业和农民工本人难以承受而不愿参保。一味强调让农民工参保有可能对其就业产生不利影响，甚至增加企业用工负担和国际竞争力，在一个时期内不利于推进工业化和就业岗位的转化。由此可见，农民工城市化的质量与他们能否参加社会保险关系密切，社会保险关系的建立对农民工转移到城镇就业的影响可能更加复杂，甚至不完全是积极的影响。世界各国城市化和建立社会保险关系的历程说明，非正规就业包括转移就业人员不可能全部纳入正规的社会保险制度之内，社会保险制度必须具有一定的弹性。随着经济发展和工业化进程的加速，把社会保险关系从城镇就业扩展到农村就业尤其是农业劳动者是客观趋势。社会保险向农村劳动力扩展，表面上看提高了劳动力的就业成本，实际上是有利于提高农村就业质量的，可以促进全国劳动力市场的发育，减缓农村劳动力向城镇转移的压力。这在一定程度上虽不利于提高城市化的速度，但却有利于提高城市化的质量。（三）教育卫生福利与城市化现代经济发展离不开拥有知识和保持健康状态的劳动大军，教育与卫生是保障上述两大目标的主要途径。教育与卫生事业的发展不仅促进了人力资本的积累，为城市化提供符合条件的劳动力队伍，也是社会保障和福利体系中最值得关注的两大领域。教育与卫生的运行体制与养老保险或者其他社会保障制度有很大不同。养老保险等社会保障制度的实施，主要是筹集资金、发放资金和管理资金的金融过程，而教育和卫生则需要在筹集资金、运用资金和管理资金的过程中把重点放到如何提供专业技术服务方面，这些服务的数量、质量、布局、分配也至关重要。因为这关系到服务的效率，更关系到服务的公平性。因此，教育和卫生不同于社会保险追求参保与受保双方的权利与义务的双边对应关系，而需要平衡资金保障、服务提供和福利服务权益公平、公正的“大三角”关系。从总体上看，教育和卫生福利的发展与城市化是相互促进、相辅相成的。城市化发展对合格劳动力尤其是各类人才表现出旺盛的需求，教育的发展为城市化发展提供强有力的人力和科技资源的支撑，教育规模扩大不仅本身可以促进青年人口向城镇集中，而且有助于从整体上提高劳动者素质，促进产业结构优化升级。城市化与教育的互动关系对加快城市化进程发挥着基础性作用。一些研究表明，教育指数与城市人口比例的相关系数为0.643，教育指数与GDP指数的相关系数为0.762，说明教育指数与城市人口比例和GDP指数都有很强的正相关性，即城市化水平和GDP指数值越高，则教育指数值就越高。尤其在城市化进程和经济发展初期，教育指数随着城市人口比例和GDP指数的发展迅速提高。与一般初中级教育相比，高等教育本身就是城市化的一个组成部分，发展高等教育对城市化的促进作用更加明显。[14]但是，我们也要清醒地看到，教育发展对城市化的促进作用是在一定的经济社会制度框架内进行的，必然受经济社会制度的制约。对中国来说，城乡户籍制度尤其是教育财政投入属地方政府职责，使各类教育尤其是中、初级教育具有强烈的“地方属性”或者“属地化”特点，这对人口迁移与城市化的影响需要从两个方面去考虑。一方面，地方教育发展有利于促进本地农村人口的城市化；另一方面，教育的属地化投入与管理又不利于当地政府对流动人口子女的教育投入，因为财政投入与教育绩效都不把流动人口子女教育纳入考核范围。流动人口子女教育问题，成为中国改革开放以来尤其是近20年来规模不断扩大的流动人口家庭面临的一个突出问题。很多研究表明，这些农民工子女的受教育的机会很少，质量很差（流动人口特别是在城市的农民工子女的教育质量甚至赶不上农村老家），教育不平等问题十分突出。由此带来的新一代农民工（有研究表明，目前进入城镇的农民工40%左右是第二代农民工，是没有种过地也不会种地的“农民”工，而且很多青年农民工就是在城镇中长大的）就业技能差，已经成为制约他们在城镇寻找稳定工作、长期扎根城市的重要因素。因此，发展教育尤其是高等教育对城市化的促进作用尽管很显著，但是，对于正处于经济起飞，快速城市化、工业化阶段的我国来说，新进入城镇的大多是受教育水平不高的农村人口的客观现实，使我们看到教育结构尤其是教育投入属地化特点带来的多重影响，而这在一定时期和一些地区甚至是不利影响。与教育的功能相类似，卫生福利对经济发展与城市化也具有十分重要的促进作用。很多研究结果表明，健康状况的改进不仅可以增强人们的“可行能力”，提高人类发展的质量，而且对社会各个领域的发展具有十分显著的促进作用，包括促进经济增长、提高劳动生产率、增加个人收入、扩大经济参与、增加受教育机会和教育成就。一项针对53个国家和地区的有关健康水平对人均GDP增长影响的研究显示，1965～1990年健康水平的提高导致了人均GDP平均每年增加0.23%。另外一些研究结果表明，健康对经济增长的影响甚至高于教育。一项针对中国健康状况与经济增长关系的研究成果表明，改革开放以来，中国健康人力资本与经济增长之间有显著的正向关联，预期寿命每延长1岁，GDP增长率相应提高1.06%～1.22%，健康指数对经济增长的弹性约为0.08。[15]尽管改善健康状况的因素有很多，但收入增长及其均衡分配、卫生技术发展以及居民利用卫生服务可及性的提高、公共卫生服务与卫生福利制度的发展，是增进健康水平的三大主要因素。前两个因素促进健康的作用非常直接，后一个因素不仅可以改善收入分配状况，而且增强了卫生服务的可及性与公平性，对全社会尤其是穷人改进健康状况的作用更加显著。这是很多研究得出的共同结论。公共卫生支出的增加能够有效地降低儿童死亡率，而在农村地区，免疫疫苗接种的覆盖率对降低5岁以下儿童死亡率更为重要。公共卫生支出每增加1%在穷人中引起儿童死亡率的下降是富人中的2倍，关于婴儿死亡率也有类似的结果。[16]经济增长过程中卫生支出增长速度一般高于GDP增长速度，也就是说医疗消费弹性（卫生支出增幅与GDP增幅之比）一般为正值。但是，一个国家或地区医疗费用总支出并不是越高越好。这里面有医疗支出与经济增长的协调性问题，也有医疗服务效率与公平性问题。前面的论述使我们明确了健康投入对经济发展的促进作用，但是如果健康投入机制缺乏有效设计、结构不合理，新增加的医疗消费支出并不一定能带来满意的健康结果。比如，如果健康投入资金完全由个人承担，则容易导致个人医疗负担过重，穷人难以获得必需的医疗服务。这不仅难以遏制医疗费用增长，降低医疗投入的使用效率，而且增大了医疗服务的不公平性，不利于全体国民健康水平的改善。一些研究表明，健康投入与经济增长既可以互相促进、相得益彰，也可能出现因为卫生投入效率低与公平性差导致健康状况恶化、影响长期经济增长的后果。苏联解体后一些原加盟共和国尤其是俄罗斯已经出现了这样的后果，20世纪80年代到21世纪初我国农村健康状况也出现了一定程度的滑坡现象。美国作为经济最发达国家之一由于医疗卫生费用高昂而且医疗保健整体效果相对较差而备受诟病，这也成为奥巴马政府极力推进的一项改革：一方面控制医疗费用的高速增长，另一方面提高卫生保健的整体效果。[17]教育和卫生福利与城市化的关系是比较复杂的。这首先是教育和卫生的复杂性。因为教育和卫生不仅仅是经费投入问题，还必须考虑投入的公平性，尤其是向穷困人群倾斜的问题。其次是教育和卫生福利不同于一般的社会保险，如养老保险制度主要考虑参保人与保险管理在资金管理方面的双边关系，教育和卫生还必须把服务的供给体系建设考虑在内，一方面要考虑基本公共服务的可及性、公平性，另一方面又要考虑不断提高服务质量，满足人们多层次的教育和卫生需求。公共部门与私营部门在提供教育和卫生服务时都是不可或缺的，问题的关键是公共部门与私营部门的分工合作关系是否合理，公共部门与私营部门各自运行机制是否具有显著的比较优势和良好效果，最终形成促进教育、卫生与经济发展的良性互动机制。计划经济时期，政府直接为生产服务，全社会所有阶层都能够得到最基本的教育和卫生服务，基本服务的公平性相对较高，但是由于缺乏有效激励机制，整体服务质量比较低，而且难以持续，对经济发展的直接促进作用难以体现出来。在市场经济体制下，教育和卫生服务的质量有所提高，但是不公平性日益扩大，如何通过教育和卫生福利制度的建立与不断完善弥补市场化机制的缺陷，成为新的问题。这不仅是教育和卫生发展的关键问题，而且也是促进经济社会协调发展、促进城乡协调发展、不断提高城市化水平的关键问题。在应对这个问题时，有两种思路一直在互相博弈：一种思路是不断发展资金保障体系，比如扩大教育和卫生的财政与保障性资金投入，这也是我国确立社会主义市场经济体制以来一直强调的改革重点，但是这种建设机制在资金投入方面的缺陷（比如越困难地区越缺乏资金，也难以获得资金），使教育和卫生资金在不同地区、不同群体之间分配的公平性很难提高。自党的十六大以来，中国政府逐步提出了加强公共服务体系建设的新思路，并且提出了基本公共服务均等化的目标。这是对主要依靠扩大财政资金和社会保障制度建设思路的修正，也是把教育和卫生等基本公共服务作为公共品向全体国民均等提供的新尝试。应该说，这是符合教育和卫生福利服务特点的，它从资金供给与建设发展服务体系两个方面、两种机制上保障教育和卫生服务的效率和公平性，是符合实际的。但是，受经济社会体制的影响，教育和卫生两种机制的建设还处于初级阶段，要实现预期的目标还必须解决一系列的体制性障碍，尤其是财政体制、户籍制度的障碍。这些障碍不克服，教育和卫生福利制度对城市化的促进作用还会打折扣。因此，我们肯定教育和卫生福利制度对城市化的一般促进作用，但需要具体分析这种促进作用的内在机理和实现途径。比如，如何通过国家与地方政府甚至私人学校的共同努力，解决好农民工子女的教育问题，才是真正有效地促进城市化，并提高城市化质量的治本之策。对于流动人口的医疗保障问题，也必须继续探索属地化投入机制问题，真正化解个人包括流动人口的健康忧虑，提高全体居民的健康水平，进而实现经济的持续增长和城市化的快速发展。（四）住房保障与城市化让进入城市的流动人口在城镇找到居住之所，是推进城市化的客观要求，也是城市化的应有之义。经验研究表明，住宅的发展规模和居住水平与城市化的程度密切相关。[18]城市人口规模的不断扩大，为城市住宅建设提供了巨大的需求空间，促进了城市住宅建设。同时，城市住宅规模的扩大和住宅质量的不断提高，为推进城市化、扩大城市规模提供了物质载体。世界各国城市化历程表明，城市住宅的发展不仅是城市化的客观结果，而且也是促进经济增长、提高城市化水平的支柱产业和发展动力之一。城市住宅开发建设是重要的产业，但作为最基本的生活设施和生活必需品，住宅又具有一定的福利属性。与其他类型的福利制度一样，城市住宅的建设与经济社会体制密切相关，尤其与户籍制度密切相关。改革开放之前，中国对拥有城镇户籍的正式职工实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，最低限度地满足了职工的基本住房需求。但是，这种满足是低水平的，人均居住面积很小，住房的质量与功能标准都很低。户籍制度与住房制度成为中国控制城市人口增长的关键，因为在计划经济体制下流动人口难以获得城市户口和城市住房，即使到城镇短期居住或是租房也十分困难。伴随着城市住房实物供给制的实施，城市人口增长率在相当长时期内比较滞后。改革开放以后，尽管很多城市的政府仍然坚持限制流动人口在城镇定居的户籍制度，但经济体制的逐步市场化和城镇住房制度的不断改革，使房地产业得到了快速的发展，城镇住房建设的规模不断扩大。1994年7月国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出将城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是逐步实现住房的商品化、社会化；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。1998年7月，为加快推进城市住房改革，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年国务院再次发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，把城镇住房发展的重点放在促进房地产业发展上，一些地方政府甚至提出“经营城市”的设想。上述政策的出台，对旧的福利分房制度进行了彻底的改革，促进了城镇住房尤其是商品房建设的快速发展。截止到2008年底，城镇人口人均居住面积28平方米，是1978年人均居住面积的4.2倍。[19]与此相适应，城市人口和城区规模持续扩大，为不断提高的城市化水平奠定了越来越坚实的物质基础。从总体上看，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革总体要求的。但是，急速的城市住房商品化改革和房地产业的快速扩张也带来一些问题，最突出的问题是住房价格急剧上涨，远远超出了中低收入群体的购买能力，导致新形势下日益严重的“住房难”，并对城市化产生一定的抑制作用。有研究表明，2008年以来北京、上海、深圳投资性住房购买分别占总住房购买的62%、51%和57%，房地产已经不是供给人民住房需求，而是资产投资需求，房地产价格上涨对人口城市化起到了抑制作用。[20]同时，城市规模的扩大和大规模的旧城改造，使原来城乡接合部的原居民和租住其房屋的农民工不断向城郊外迁，加大了流动人口寻找工作和交通的成本，不利于吸引外地人在城市安家落户。这对进一步推进城市化进程是不利的。目前政府通过建立廉租房制度等公共福利体系可以解决城镇最低收入群体的住房需要，但是缺乏针对流动人口在城镇居住的长远打算。很多城市从产业上和劳动力需求上已经离不开农民工，但是似乎没有多少城市试图解决农民工的住房问题，也不想尽快把农民工融入城市，实现真正意义上的城市化。一些研究表明，今后20年仍是中国大规模城市化时期，每年有超过1000万人，甚至2000万人将会进入城市。[21]为他们提供适宜的居住条件，是城市化的客观需要，也是城市经济发展的巨大市场需求。中国城市化步伐的不断加速必然有不断创造住房的需求，这种需求既包括基本需求，也包括城市发展趋向高级化带来的更高质量的住房需求。城市化地域结构的集约化发展使得现有城市基础上的住房开发变得更加重要。未来城市多层次化和非均衡发展将进一步凸显住房分布和住房价格的差异性，满足中低收入者住房需要的中低端房地产的潜力也很巨大。[22]但目前的房地产业和住房福利制度还远远不能满足上述需求，这将对未来的城市化发展带来多方面的制约。三中国福利制度抑制城市化发展的突出问题（一）城乡分割的福利体系对城市化的阻碍日益明显中国现行社会保障和福利体系是在城乡分割体制下逐步建立起来的，是不利于人口流动、不利于农民工进城的。但是，几十年的改革开放政策特别是社会主义市场经济体制的建立，已经使市场机制发挥出引导生产要素的合理流动的基础性作用了。劳动力作为生产要素中最活跃的部分，在市场机制的作用下合理流动是客观规律，失去了计划经济体制保护的户籍制度对劳动力流动的阻挡作用明显弱化。超过1亿多的农民工和2亿左右的流动人口，对中国城市化水平的提高和经济社会发展作出了巨大的贡献。但是，经济体制转型并没有带来社会管理体制的相应改革，与传统户籍制度相关联的社会管理、社会福利、社会服务体制仍把守着城市的“城门”，把流动劳动力和流动人口阻挡在城市之外。经济发达的人口流动的输入地，总体上是欢迎农民工进城从事劳务的，但是目前社会保障和福利体系中当地财政支付的福利项目如低保制度、公共教育制度、住房保障项目等一般都与户籍制度挂钩，而把流动人口排除在外；至于需要以缴费为前提的社会保险项目，制度设计一般并不把农民工排除在外，但往往利用“参保”和“退保”机制，把流动人口参保的权益压得很低，甚至变相为劳动力输入地的社会保险基金作贡献。根据有关研究，2005年每个流动人口为打工地“创造”的基本养老基金统筹基金平均为2444元，总计达668.4亿元。由于退保只退个人账户基金，这些不能转移和跟随打工人员流动的统筹基金成为流动打工者对当地社保基金的“净贡献”。反过来也构成了“对流动人口社保权益的极大侵害，是当前流动人口社保制度最大的不合理性和不科学性”[23]。中国的城市化率目前有两个口径，一是户籍人口城市化率，二是常住人口城市化率。户籍人口城市化率明显低于常住人口城市化率。由于各地及不同人群福利体系的“碎片化”，大量流动人口尽管长期在城镇“常住”，但是难以变成真正的“市民”，对城市化进程的速度和质量造成了严重的负面影响。流动人口既不能得到市民的各种福利待遇，也不能通过社会保障和福利体系调解日益扩大的收入差距，从而导致消费不足，城市服务业的发展受到制约，进一步影响了城市就业的吸纳能力。（二）费率过高的社会保险制度不利于福利保障覆盖面的扩大和可持续运行在经济体制转型过程中，传统的单位保障制度难以适应国有企业改革需要。因为市场竞争必然导致企业不断优胜劣汰，如何为破产倒闭企业的职工提供必要的社会保障成为推进国有企业改革必要的配套措施。这也使得企业（单位）保障制度逐步向社会统筹保障制度转变。20世纪90年代以来的社会保障制度改革主要是解决如何建立社会化的社会保障问题。由于国有企业职工是计划经济体制下社会保障水平最高的社会群体，而且国家并没有为社会保障制度的转型及历史债务问题提供必要的财力保障，导致社会保险制度的建设不得不采取高费率的方式解决，其结果是企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。因此不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大约50%的城镇从业人员不能参加社会保险制度，相当数量的从业人员没有社会保险和社会保障。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解劳动中的社会风险和促进社会消费的扩大。同时，由于目前高费率的社会保险主要适用于正规就业职工，社会保险关系转移衔接困难，造成劳动保障权益不公平，人为导致劳动力市场的分割，因而不利于建立城乡统筹、全国统一的劳动力市场，甚至影响到国民经济的长期健康发展。因此，为了建立公平、高效、可持续的社会保障制度，必须解决正规社会保险制度的高费率问题，同时建立适合不同劳动力类型的社会保险及社会保障制度，实现人人享有社会保障的目标。（三）公共服务体系不健全和公共服务能力明显不足社会保障和福利体系不仅存在资金筹集问题，还有建立与之相适应的社会服务的提供及管理问题。如果说社会保险、社会保障、社会福利制度主要考虑资金问题和资金来源问题的话，那么社会保障和福利体系或者公共服务体系就必须解决社会发展所需公共服务的提供与配置问题。改革开放以后曾经出现过对福利服务主要靠市场机制解决的理解偏差，一些部门、行业和地区甚至把这些服务完全推给市场，在教科文卫等社会事业领域不加区别地提倡“教育产业化”“卫生市场化”“住房商品化”，压缩甚至放弃了政府在这些领域应当承担的保障责任和服务管理职能。政府对公共服务体系建设的投入并没有伴随经济和财力的提高而相应提高，公共服务的市场化导向日益明显。在市场导向和市场机制下公共服务资源向优质地区、优质人群集中，薄弱地区、行业和领域的公共服务资源减少，服务能力更加不足，资源配置和使用更加不平衡，甚至出现了越富裕、越有条件的地区越容易得到政府投入的公共资源的奇特现象。比如，医疗卫生资源更加向城镇集中尤其是向大城市集中，政府卫生投入也主要向城市集中，发达地区由于地方财力比较充足，对本地医疗卫生事业的总体投入明显高于贫困地区，因而进一步加剧了卫生资源的不平等。教育资源在一个时期内也是如此，条件好的学校政府投入也多，而基础教育、农村教育、技术教育的公共投入明显不足。20世纪80年代中后期以来教育不公平、卫生不公平等问题愈益突出，甚至出现了中国卫生投入公平性在世界192个国家和地区中排名倒数第四位的情况。由于基本公共服务供给不到位，养老保障、医疗保障等制度不健全，教育、卫生、住房等领域的消费分流了城乡居民购买力，对其他消费产生严重的挤出效应，制约城乡居民消费能力，因而导致整体消费率下降，内需不足。[24]（四）社会福利投入、管理和监督体制不适应城市化进程和城乡统筹发展的要求目前我国社会福利和公共服务的投入、管理和监督体制是城乡分割和地区分割的，有些需要集中统一管理的福利事务“属地化”特性显著，比如基本养老制度，全国各地各自为政，甚至为突出“地方特色”人为增加制度的差异性，导致养老制度的“碎片化”。在教育、卫生等属地化色彩显著的公共服务领域，中央与地方的财力与事权不匹配问题比较突出，主要是依靠地方财力解决公共服务提供，由于各地经济发展水平的差异，医疗卫生、教育事业投入能力不同，导致地区之间基本公共服务不均衡，农村地区、落后地区和基层教育卫生设施落后，人才短缺现象严重，甚至在一些地区还不能满足人民群众的基本需求。最低生活保障制度是全国最先全面覆盖的社会保障制度，但由于地方政府在低保筹资和监管方面的主导地位，导致了低保制度地方化，不利于最低生活保障制度的均等化和低保水平的提高。同时，低保制度以户籍制度为基础，流动贫困人口无法得到居住地政府的基本生活保护，公民基本社会权利无法保障。目前社会保险基金管理体制也存在一些问题与矛盾，如人力资源和社会保障部与税务部门共同负责社会保险基金的征收和筹集，形成独特的“双元”征收体制；医疗保险基金使用是一个复杂的体制，但是目前卫生部门与人力资源和社会保障部门的配合还不密切，难以发挥整体合力，影响基金使用效率，出现了一方面保险基金大量结余，另一方面患者自付比例难以下降的现象，“看病难、看病贵”问题十分突出。四完善适应城市化要求的社会福利制度的建议（一）彻底破除以户籍制度为依托的二元社会福利体制自改革开放尤其是21世纪以来，中国进入了快速城市化时期，预计到2030年都将处在这种快速期中。按照目前的城市化速度，到2030年中国的城市化率将达到67%～68%，之后将逐步稳定下来。[25]2009年中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。稳步推进城镇化，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展。进一步推进城市化，促进经济发展模式转型。推进城市化的关键是打破城乡二元体制，户籍制度作为城乡居民社会身份差异的标签不仅阻碍市场要素的合理流动，而且成为“现代化进程中一个坚固的体制性壁垒”。经过实行改革开放政策之后的持续改革，户籍制度阻挡劳动力流动的作用已经不太明显，但是与户籍制度关联的福利待遇方面的制度安排并没有消除，而且在某些领域由于福利的属地化问题甚至有所强化，并已经成为户籍制度壁垒中最坚硬的内核。破除以户籍制度为依托的传统的二元社会福利体制和以地方财政为依托的属地化社会福利体制，应当成为推进城市化和经济发展模式转型的重要任务。这要求对社会保障体制和公共服务体制进行相应的改革与调整。这种调