内部行政行为归入行诉受案类别的重要性与可行性,行政诉讼法论文

内部行政行为归入行诉受案类别的重要性与可行性,行政诉讼法论文十分权利关系理论起源于十九世纪的德国，最初是为了维护君主对官员及的统治权。德国法学家拉邦正式提出十分权利关系的概念，并构建了理论体系。1876年拉邦在其(德意志帝国之国家法〕提出人民对国家发生的勤务上之义务有三种情形：一种是命令与服从的管理关系，是基于纯粹的权利关系而产生的勤务关系；一种是私法上平等的雇用关系；三是这两种情形的合成，即关系的内容具有权利性，但关系的构成取决于当事人的同意。这是一种具有公法性质的契约，官吏有十分的服从、忠实义务，国家则负有保卫和支付薪俸的责任，这便构成了十分权利关系的基本要素。后来，德国行政法学鼻祖奥托迈耶在拉邦的理论之上进行了愈加深切进入的发展。其以为：十分权利关系能够基于法律、行政处分或因利用公共设施〔如学校〕而当然发生，其主要类型有公法上的营造物利用关系、勤务关系、以及十分监督关系等，在这些关系中，人民负有十分的服从义务，自由遭到限制。奥托迈耶十分指出，在十分权利关系中，依法行政、法律保存等原则不再适用。依传统行政法理论，所谓十分权利关系，指在特定的行政领域内，为达成行政目的，由人民与国家所建立，并加强人民对国家附属性之关系。在十分权利关系中，人民被吸收进入行政内部，不再适用在一般情形所具有之基本权利、法律保存及权利保卫等，构成无法之自由空间，构成法治国家之漏洞。十分权利关系与一般权利关系相对，在十分权利关系中，当事人地位不平等，处于行政主体相对的一方不仅要服从一般的法律法规，还要服从特定机关内部的规章制度。传统意义上的十分权利关系，属于行政法律关系中的一个特殊种类。〔二〕传统十分权利关系的基本特征第一，双方地位的不平等性。在这里关系中，十分权利主体一方对相对人有绝对的强迫力和处理惩罚性，相对人处于劣势地位，只能是绝对的服从。第二，相对人义务的不确定性。权利主体无须法律受权就可制定内部规则来限制相对人的权利。第三，法律保存原则在十分权利关系中不适用。第四，在解决纠纷时，一般不得提起法律争讼。有权利就有救济是法治国家的基本原则，但在传统的十分权利关系理论下，公民权利遭到损害，只能向主管机关或上级机关申述，这就排除了十分权利关系受司法审查的可能性。〔三〕十分权利关系理论的修订以及对我们国家行政法的影响十分权利关系理论在后来又得到了不断地发展，在20世纪初开场传播到日本和中国的台湾地区，华而不实日本受其影响最深，中国台湾地区深受德国法和日本法的影响。二战以后，由于世界范围内的人权保障之宪政精神的兴起，并随着德国基本法的公布，十分权利关系理论逐步遭到修正并有很大的发展。传统的十分权利关系理论由于明确排除对十分权利关系的司法救济，反对相对人的法律救济权，与现代的民主法治理念相违犯，一直以来十分权利关系救济问题饱受争议。当前学界普遍支持德国法院于1972年根据一次判决而产生的重要性理论---即成认十分权利关系中权利方与相对方之间的权利义务不同于普通的行政法律关系或民事法律关系，但在权利的救济上，一旦牵涉到相对方作为一名公民的基本权利，必须适用法律保存原则，否则在权利遭到损害时，能够寻求司法审查救济。我们国家虽没有正式引入十分权利关系理论，但在现实中十分权利关系制度一直被我们施行和贯彻。我们国家的行政法学受德日以及台湾地区的影响，十分权利关系理论在我们国家制度构建中都留有烙印。十分权利关系理论虽有缺陷，但其也在不断地发展和完善，我们国家应当良性地引进十分权利关系理论，弥补其缺失，加强对十分权利关系的法律救济制度，指导我们国家行政审讯的实践，为公务员、学生等特殊群体的合法权益提供更好的法律保障。二、十分权利关系与我们国家的内部行政行为〔一〕根据我们国家现行制度，在实务中，十分权利关系主要有下面几种：行政职务关系；与服役之间的关系；学校与学生之间的关系；监狱与在押犯人之间的关系；强迫戒毒机构与戒毒人员之间的关系；施行强迫隔离时发生的医疗机构与传染病人之间的关系。〔二〕我们国家的内部行政行为行政行为以其适用与效力作用的对象范围为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。所谓的内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理经过中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。内部行政行为是一个广泛的概念，包括内部行政规则、行政处分、人事管理监察行为以及公立高校对学生、老师的纪律处分等。对于内部行政行为的详细内容，我们国家法律没有给予明确的界定。而内部行政行为的可诉性问题，理论界一直争议不断。我们国家(行政诉讼法〕第12条第3款规定行政机关工作人员赏罚、任免等决定不属于行政诉讼受案范围。显然，这一规定源于十分权利关系的传统理论。法条虽只列举赏罚、任免两项，但这类内部行政行为不仅仅限于这两项，其他的如辞退、开除等行为，这些对公务员的人身权和财产权的影响几乎与行政机关吊销外部行政相对人从事某种职业、工作的许可证、执照一样。但在我们国家现行(行政诉讼法〕中，却被明文排除在受案范围之外，只能依靠行政途径救济。基于十分权利关系理论，学校作为法律受权的行政主体，被国家赋予行政权利，这些权利的行使仅对管理关系内部发生效力，如此，能够把学校对学生的部分管理行为纳入内部行政行为的范畴，这样明确了教育行政行为的法律性质，将其与十分权利关系理论与我们国家的内部行政行为结合在一起，为教育行政纠纷的合理解决寻找到行政法理根据。三、内部行政行为的可诉性当下中国社会矛盾日益增加，多种因素导致行政相对人宁可信访都不愿通过法律途径解决纷争，一个重要原因就是现行的行政诉讼法受案范围过窄。修改我们国家的行政诉讼法，扩大行政诉讼法的受案范围，是解决行政相对人法律救济窘境的有效手段，而将部分内部行政行为纳入行政诉讼法的受案范围之列，也是具有必要性和可行性的。〔一〕内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性。首先，有利于尊重和保障人权。2004年宪法修正案规定尊重和保障人权，对一般公民我们强调保卫人权，同样，对处于内部行政关系的公务员也该同样遭到人权的保卫。行政机关对公务员的处分行为、学校对学生开除学籍都可能牵涉公民的劳动权、受教育权等基本权利。根据我们国家现行的行政诉讼法受案范围，行政机关侵犯公民人权和人格尊严的案件有些是法院不能受理的。好在当前的(行政复议法〕第6条第〔9〕项的规定，受教育权已被纳入了复议范围，突破了(行政诉讼法〕和原(行政复议条例〕有关人身权、财产权的限制，故学生的受教育权应当属于行政诉讼法所保卫的权利范围。其次，将内部行政行为纳入行政诉讼是当代行政法发展的必要趋势。受十分权利关系理论排除司法审查的影响，我们国家的行政诉讼法把内部行政行为排除在受案范围之外，随着宪政理论、人权保障和依法治国理论的发展，十分权利关系理论应得到新的修正与完善，如今保障公民的基本权利、对行政权利进行严格的控制和规范是行政法的重要目的。最后，有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐稳定地发展。经济社会不仅为了寻求效率，更要追求和实现法律的本质公平和正义。在当前中国社会全面转型的大背景下，社会矛盾、纠纷日益增加，合理的制度设置规范和及时、有效的权利救济手段能够将一些社会隐患、纠纷和矛盾防患于未然。公务员对影响其合法权利的行为提起诉讼是法律的应有之意。近年来，人民法院陆续受理了一些与教育行政法律关系有关的案件，华而不实影响较大的田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学案等，都给现行的行政诉讼法律制度提出了新的难题和挑战。〔二〕内部行政行为的可诉性制度设计1.内部行政行为可诉性的范围标准。对十分权利关系理论，我们关注的不该是它怎样引进或到底在我们国家能否存在的问题，而是在当代法治进程中不断地将其加以修正和创新。确定内部行政行为的可诉性范围，应该有一个基本标准：对牵涉公民基本权利具有重大影响的事项，须纳入行政诉讼受案范围之内，反之的则排除司法审查的范围。2.内部行政行为可诉性的原则---穷尽救济原则。不是所有的内部行政行为都是可诉的，把握一个原则就是：只要在受内部行政行为影响的权益在穷尽内部救济仍然解决不了时，能够提起诉讼，请求司法救济。穷尽原则首先给予行政机关内部改错、纠错的时机，最后再保证公务员的司法救济权，有利于真正化解纠纷、矛盾、减轻法院负担。3.内部行政行为详细的受案范围。根据姜明安教授的归类划分，其将内部行政行为分为内部行政规则、行政处分、公立高校对学生、老师的纪律处分和人事管理、监察行为四类。〔1〕对于内部行政规则的可诉性，应以相应规则的一定外部化为前提，完全对公民、法人或其他组织权利义务不产生影响的纯内部规则不应纳入行政诉讼受案范围。〔2〕对于行政处分，现行行政诉讼法完全排除作为行政诉讼的受案范围从保障公民基本权利出发，当前宜纳入行政诉讼受案范围的限于开除、辞退、和解聘三类，这些牵涉到了公务员的基本权利，法律应予以保卫。〔3〕公立高校对学生、老师的纪律处分。公立高校对学生、老师的纪律处分相当于行政机关对公务员的行政处分，如牵涉到基本权利的开除、勒令退学、辞退、解聘等，也应纳入行政诉讼法的受案范围。〔4〕人事管理、监察行为。姜明安教授将内部行政行为分为两类：一类是人事性质、一类是工作性质，在人事性质方面，牵涉到公务员的合法权利，应纳入受案范围。哪些属于牵涉公务员基本权利的内容呢？主要指公务员的录用、聘用等，这些牵涉公民的劳动权、平等权、公平竞争权等。对于双指和限制财产权应该纳入行政诉讼法受案范围，理由是(行政监察法〕规定的这两项监察措施牵涉作为公务员的公民的人身自由和财产权等重要基本权利，如排除司法审查，即有违平衡原则。以下为参考文献：[1]〔德〕奥托迈耶.德国行政法[M].北京:商务出版社，2002.[2]毛雷尔.行政法学总论[M]．高家伟，译．北京：法律出版社，2000．[3]史展展.十分权利关系理论探［J］.法治与社，2020，〔10〕.[4]杨临宏.十分权利关系理论研究［J］.法学论坛，2001，(4)．[5]王周户.行政法原理论[M].西安:陕西人民出版社，1998.