研究政府信息公开制度中的实证及电子参与

PAGEPAGE14研究信息公开制度中的实证及电子参与一、引言信息是人类社会和国家发展的主要战略资源，人类社会生存和发展离不开信息的获取。在现代信息社会，信息消费成为一种主要的消费方式。自2008年5月1日〔中国信息公开条例〕正式施行以来，许多研究机构根据条例对不同级其余机构进行了信息公开情况的评价，如〔中国行政透明度观察报告〕从组织配套、制度配套、自动公开配套、依申请公开和监督救济等方面对下设机构、省级行政单位等进行了信息公开的评估。[1]从各部门到地方的网站都设有信息公开专栏，并受理公众依申请公开信息，也会定期公布〔信息公开年度报告〕。只要信息的公开透明，能力真正保证公众的知情权、参与权和监督权。中国的信息从被动回应公开申请到自动为公众答疑解惑，从新闻发言人台上说到把新闻发言人请进微信朋友圈，从尽管信息上网上墙见报到让老庶民看得到、听得懂、信得过，信息公开从单向公开的1.0版进入了愈加互动亲民、愈加重视实效的2.0升级版.[2]一个国家信息公开的水平越深，信息资源的分配就越合理，公众能够获取的信息越广泛，公众参与的广度和深度就越强，信息公开能直接有效地促进公众参政议政，保证人民大众依法参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。[3]反过来，公众参与的广度和深度越强，也就越能促进的信息公开工作，增长公众对行政信息和行政经过的了解，这样既能实现公众对的监督，又能增长公众和的互动，促进信息公开制度更好、更快地完善和发展。〔一〕信息公开推动电子参与信息公开不仅仅仅仅仅是信息的发布和结果的公开，更具体表现出了信息的可得性、可理解性和可承受性的特点，具体表现出了经过的公开及公众的参与、监督。电子政务环境下的公众参与是指公众通过网络等方式对公共事务的在线参与，即电子参与。根据信息公开的深度和广度，电子参与分为三个阶段：基于结果公开的电子信息发布阶段，指公开结果信息，包含政策、预算和法律文件等；基于内容公开的电子咨询阶段，公众可就不清楚、不睬解的政策法规内容等进行查询和发问，通过线上或线下进行解答；基于经过公开的电子决策阶段，让公众参与到草案等的制订经过中，发表自己的看法与建议。通过基于信息公开的电子信息发布、电子咨询和电子决策能够改变与公众的关系，一方面通过使用信息技术能够进一步了解公众对公共政策和公共效劳的需求与偏好；另一方面，信息技术也使得公众能够方便地接触到，表达他们的心声。总之，深度的信息公开让公众参与到决策的经过中来，使公共行政管理成为公众参与度高、包涵性强、以合作协商为主，实现内在目的和最终目的的主要手段。〔二〕信息公开下的电子参与推动治理的民主化在治理经过中的公民电子参与方式，包含政治参与和行政参与两个方面，是信息社会实现善治的关键运行机制。公民的行政参与与信息公开亲密相关。一方面，从行政程序上讲，假如没有参与，公开充其量只是让行政相对人知晓罢了，行政相对人还只是可知而不可为,其民主权利仍然无法真正实现；另一方面，公开信息，是实现公民行政参与的需要途径，是公民行政参与权利落实的必定要求。[4]通过电子信息的多渠道发布，有利于公众获取相应的信息来实现公众参与；公众通太多种电子反应渠道对公共政策建言献策，实现电子咨询；通过与公众共同制订政策、提供公共效劳来加强公众的权能，实现电子决策。有效的电子参与能够杜绝地方或部门只公开事务性、程序性信息，杜绝办事结果的公开多，办事经过、决策程序的公开少；事后公开多，事前、事中公开少；无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。电子民主和社会包涵性确保效劳的交付不是一个单向交换，应用技术创新促使公众参与并构建新的咨询方式。基于信息公开的电子参与从被动型向自动型改变，能够真正实现加强公众的权能，推动治理的民主化。〔三〕电子参与的国际举措国际上许多国家已经开展了电子参与、协商机制的有益尝试。2005年，西澳洲提出整合电子参与的战略，即利用ICT技术将传统的信息获取、咨询和公众参与决策等离线工具进行整合。西澳洲提出电子参与战略的十二项原则[5],包含：鼓励公众意见，成认其价值；尊敬并公平对待所有参与者；允许公民早期参与政策经过；与参与者公开沟通；及时反应问题；为所有参与者提供时机；确保协商机制可用；确定协商目的以及参与者的角色和责任；确保协商机制容易浏览和理解；尊敬参与者的隐私；负责最后的决定和结果；评估并检验经过和结果；奖励参与者以增长继续参与的可能性。2011年，新加坡出台的2015电子政务计划〔eGov2015〕构建了国家的信息发展总体计划iN2015[6],愿景为共同开创建立和连接公众以实现协同，三大行动计划分别为共同创造更大的价值、互联以实现自动参与、促使整体的转型。同时，为促进电子参与，新加坡在缩减数字鸿沟方面采用了一系列举措，如加强宽带和无线网络基础设备，为老人等信息弱势群体提供易于访问的电子效劳，提供移动等平台并通过财务支持帮助那些对电脑或宽带等没有购买力的人群。2007年，欧盟使用在线工具以改善其公民的立法程序，众多电子参与相关项目，有助于提升公民的权利意识和参与立法的系列程序。中国的电子政务规划固然还没有把电子参与作为重要内容，但公众通过电子参与的形式参与公共行政事务已不断深切进入，如的问政平台、官方微博和微信等给公众提供了反应渠道，使公众有时机参与到公共决策中。二、推进信息公开基础上的电子参与推进信息公开基础上的电子参与，有助于在更广泛的意义上发挥公民的监督、参政和议政作用。同时，公民享有的信息越广泛，就会越有针对性地提出合适中国国情的发展和改革意见。2013年10月15日，办公厅发布〔关于进一步加强信息公开回应社会关切提升公信力的意见〕，要求进一步做好信息公开工作，加强公开实效，提升公信力。当下，各部门在有关民生、经济、福利、环保等政策与决策问题上加大信息公开力度，让公众通过网站、微博、微信等社交媒体进行电子参与，对提升决策的质量与效果具有主要作用。随着中国电子政务应用的深切进入，电子参与也在政治协商、政策制订、公共效劳等行政事务中得到广泛的应用，例如公众通过问政平台、官方微博和微信、市长信箱等多种渠道参与到教育、医疗、住房等惠及民生的公共事务中来。〔一〕基于信息公开的电子参与阶段2014年联合国电子政务调查报告[7]使用电子参与度指标〔详细细分为电子信息、电子咨询和电子决策三个方面的指标〕，评估各成员国在利用信息技术开展公众参与政策制订时提供信息和效劳的质量和有效性，反映公众怎样参与以及怎样发挥政治民主化建设的影响力。公民的电子参与离不开深度的信息公开，把信息公开和公众参与结合起来，基于信息公开的电子参与形式根据由浅入深的方式分为基于结果公开的电子信息发布、基于内容公开的电子咨询和基于经过公开的电子决策三个阶段。在基于结果公开的电子信息发布阶段，网站提供关于官员、组织构造、政策法规条例、项目计划、预算、联络方式等社会公众感兴趣的信息。信息能够通过论坛社区、博客、文本信息、新闻组和邮件列表等方式公布。基于内容公开的电子咨询阶段是在充足信息公开的基础上，利用网站提供在线咨询的需要工具，实现和公众的对话。允许公众以电子化的方式提出咨询申请或直接在线咨询，保存好咨询记录并以多种方式答复咨询申请。基于经过公开的电子决策阶段是在通过充足的信息公开使公众深切进入地了解政策构成的经过与结果的基础上，建立各种渠道，允许公众通过电子化手段发表意见，将公众的意见纳入决策经过，并向公众反应哪些意见被采用。〔二〕基于信息公开的电子参与渠道随着社会政治经济的发展和公民素质的提升，以及信息渠道的发展与扩大，中国信息公开中的公民参与呈现快速发展的态势，十分是在公共事务和与个人亲身利益直接相关的信息公开中，公民参与的积极性越来越高，参与的水平也越来越深。因而，基于信息公开的电子参与渠道的便捷性和可用性对公众电子参与的热情具有主要的影响。随着互联网应用的深切进入和智能终端的广泛使用，公众电子参与的渠道呈现多样化，如网站、政务微博、政务微信、移动应用、问政平台等；电子参与的方式也表现出多样性，如在线调查、在线专家访谈、电子信箱、在线意见征集、在线投票等，这为有效的电子参与提供了方便。三、电子参与的实证分析随着信息公开工作的不断深切进入，开始在门户网站提供电子参与工具，如市长信箱、网上征集、网上评议、规章草案民意征集、网上公示、在线访谈等，这充足具体表现出了重视增长公众权能，使其有效地参与公共政策的制订，共同提供公共效劳。〔2014年中国城市电子政务发展水平调查报告〕对全国36个重要城市〔包含直辖市、副省级城市、省会城市、自治区首府〕和其他302个地级市，从住房、教育、医疗、环保和交通等惠及民生的行业领域对电子参与的情况进行了调查评估。[8]〔一〕电子参与的阶段分析36个重要城市和其他302个地级市总体的电子参与阶段的分布如此图1所示。电子信息阶段表示这个城市仅提供有关的政策法规的说明，没有为公众提供电子咨询和电子决策的反应渠道。电子咨询阶段表示网站或有关行业网站、移动应用、问政平台、微博、微信等提供了有关政策的反应渠道，公众能够通过电子化手段发表意见和建议，部门行业通过在线政策解读、在线专家访谈、在线调盘问卷、网上听证会等提供了和公众互动的平台。电子决策阶段指广泛采集电子咨询阶段通过民意征集的反映公众对政策草案的意见和建议，把公众的意见建议纳入决策经过中，并及时向公众反应哪些意见被采用。【1】从图1能够看出，338个城市中大部分已提供了住房、教育、交通、环保和医疗等的政策、预算和法律文件信息，到达了仅发布信息的电子信息阶段，这是信息公开的第一步。处于电子咨询阶段最多的是环保领域，到达了77%,说明在信息公开的基础上许多城市的又向前迈进了一步，让公众通过电子的方式参与到公开的信息内容中，通过对公开的信息进行咨询，以线上或线下的方式反应公众的疑问。相对来说，处于电子决策阶段的城市寥寥无几，最高的住房领域，也只到达了2%,可见电子参与的深度还有待进一步加强。〔二〕电子参与的方式与渠道分析信息公开的渠道从网站扩展到了政务微博、政务微信等平台。338个城市的电子信息发布渠道如此图2所示。在338个城市中，90%以上在网站上提供了信息发布渠道，政务微信作为一个新兴的信息发布渠道，在教育、医疗、交通、住房和环保等领域都得到了应用，尤其在交通领域到达了22%.【2】公众在信息公开的基础上，通过电子参与就详细的事务咨询行政部门，通过民意征集发表自己的意见和想法，参与到的政策制订中来。电子投票是指就某项政策让公众参与投票，着重结果的满意与否或同意与否；在线访谈是指通过专家解读一些政策，在网上与网民进行即时互动，对网民提出的与政策相关的问题进行解答；在线咨询是网站提供问答窗口或页面，公众向咨询一些有关住房、教育等本身关注的问题，或是交通等问题的投诉，部门在一定的时限内进行答复的政民互动方式；意见征集是指就某项草案征集民意，公众会对草案的条款提出修改意见，是一种深度的电子参与方式。338个城市的电子参与方式如此图3所示。在338个城市中，在线访谈是医疗、环保、交通、教育和住房部门最广泛使用的电子参与形式。虽然医疗、环保、交通、教育和住房等领域电子参与的方式都提供了民意征集的功能，但在实际的调查中发现，对意见征集结果的公开却是少之又少的，而且从网上调查来看，公众电子参与的热情也不是很高，有些意见征集的参与人数为零，这反映了公众对信息公开的信任水平很低。【3】〔三〕电子参与的广度与深度电子参与的广度与深度越强，说明信息公开的水平越深。前文数据显示，338个城市在医疗、环保、交通、教育和住房等领域的电子参与重要处于电子信息阶段和电子咨询阶段，处于电子决策阶段的则非常少。即使是处于电子决策阶段提供民意征集方式的城市，公众的参与度还有待进一步加强，例如上海市规章草案民意征询平台为公众的电子参与提供了发表意见的平台，但许多草案的公众参与水平并不高，以至无人发表意见。这与2014年联合国电子政务调查报告中对中国电子参与的调查结果是一致的，报告显示，中国电子参与处于电子信息阶段的为85.19%,处于电子咨询阶段的为50%,处于电子决策阶段的为零。[7]〔四〕电子参与的制约因素从中国城市电子参与的调查情况来看，此次重要着重惠及民生的医疗、教育、住房、环保和交通领域，中国已基本迈出了电子信息的发展阶段，大部分已处于电子咨询阶段，在这一阶段公众向提出问题，并能及时地得到反应。而能到达电子决策阶段的城市则非常少，固然许多城市提供了草案的民意征集，但公众意见的反应结果怎样却鲜有提及，如哪些被采用了，对草案哪些部分进行了修改等。分析原因是多方面的，一是公众的参与意识还比较软弱，这与我们的政治文化环境相关，因而应对公民进行政治、法律的宣传教育，激发民众内在的民主张识，使他们意识到公共政策的制订离不开公民参与，更需要广阔民众的支持和互动，让他们自立自觉地参与到公共政策制订的经过中去。二是与信息公开的深度有关，假如只是结果的公布，公众不了解经过，看不懂结果，也就无法进行参与。三是与对公众的反应情况有关，反应应及时并解决问题，而不是草草回复或推卸责任，否则久而久之就会让公众失去信任，打击公众的参与热情。四是与中国的信息化水平落后于发达国家有关，地区之间、城乡之间、不同受教育群体之间存在着较大的发展差别，数字鸿沟成为制约电子参与发展的重要障碍。因而，需要突破数字鸿沟的基础设备障碍，改善公共治理的平等参与机制，对公众进行信息化培训，对信息弱势群体采用倾斜和扶助政策，让更多的人接触和了解网络技术，使公众能够分享提供的信息化效劳，有平等的电子参与时机。四、信息公开与电子参与的相关性分析电子政务的深切进入应用一方面拓宽了公共参与的途径，降低了参与成本，提升了参与效率，使广泛参与成为可能；另一方面，为公众开通了便捷获取信息的渠道，使公众拥有愈加完备的信息，提升了公众对政策问题的认识和对政策制订经过的了解，使其具备了参与公共决策活动的技能，保证了公共参与的实际效果与质量。因而，电子政务环境下的公众参与与电子政务的发展有着亲密的联络。图4显示了近年来在联合国电子政务调查报告中，中国电子参与指数与电子政务排名的关系。当中国电子政务发展指数排名上升时，电子参与的排名也是上升的；当电子政务发展指数排名下降时，电子参与的排名也是下降的。可见，电子参与对电子政务发展指数有着显着的影响。在基于结果公开的电子信息发布阶段，信息的流向是从到公众，是单向流动；在基于内容公开的电子咨询阶，是向公众提供信息，公众就提供的信息发表意见、咨询问题，通过线上或线下回答并解决，这是和公众之间有限的双向关系；在基于经过公开的电子决策阶段，公众针对公开的信息，积极咨询、反应意见，参与到决策的经过中，与公众之间建立了深切进入的双向伙伴关系