社会政策专题-农村社会政策概况

社会政策专题

中国农村社会政策概况

左停

中国农业大学人文与发展学院

主要内容农村社会政策概述我国社会政策概况我国社会政策的主要内容农村社会政策的特点农村社会政策必须具有广泛的适应性和较大的能动空间农村社会政策信息传递过程相对困难和复杂农村社会政策对于农民生计的影响大农村社会政策的分类农村社会政策的权威性和稳定性法律规定：ＸＸ法行政决策和文件等形式出现的一般意义上的政策：XX政策或ＸＸ制度以项目和发展干预行动为承载的政策XX项目和ＸＸ工程稳定性和权威性举例法律法规类权威性最强，持续时间最长中华人民共和国义务教育法行政决策和文件类权威性和稳定性居中农村最低生活保障制度新型合作医疗制度项目或工程类权威性和稳定性最弱，但实施最快，效果最直接村村通工程农村社会政策的具体形式国际公约（经济社会文化权利公约）国内法行政决策和文件项目或工程国际公约二战后发展迅速调整对象和范围扩大联合国从５１个发展到１９０多个内容更新和丰富政治外交为主－－－环保、资源开发、外层空间、经济交换、人权保护等不成文习惯法发展到系统化和法典化联合国登记的条约：３５０００多项中国参与：多边的２００多项，双边的１００００多项特点：1）从国际公约的制定主体来看，国际公约的主体主要是国家，而没有其他的自然人和法人主体；2）从国际公约的制定过程来看，国际公约只能在国家之间平等协商的基础上以协议的方式制定，也就是以缔结条约的方式制定。3）从国际公约的效力来看，国际公约不具有普遍的强制性，必须得到一国的同意或认可，才具有法律效力的，并且国家具有退出国际公约的自由，国际公约的类型全球性多边国际公约UN,WB,WTO联合国宣言，WTO农业协议……缓贫和环境区域性多边国际公约欧盟东盟双边国际公约中德、中英等联合国千年发展目标千年发展目标中国实现情况进展评价支持环境目标1：消除极端贫困和饥饿到2015年日均收入少于1美元的极端贫困人口数量减少一半农村贫困人口占总人口的比例从1990年的31.3%下降到2000年的11.5%进展顺利很好到2015年饥饿人口数量减少一半从1990年的16%下降到2000年的9%进展顺利很好目标2普及初等教育到2015年所有的儿童都要接受完整的初等教育初等教育净入学率为93%进展顺利良好千年发展目标中国实现情况进展评价支持环境目标3：促进性别平等和赋权给妇女到2005年，消除初中等教育中的性别不平等初等教育中女童和男童之比：1990年为86%，2001年为92%进展顺利良好到2015年消除所有教育中的性别不平等中等教育中女童和男童之比：2001年为83%可能难以实现良好目标4：减少婴幼儿死亡率从1990年到2015年，五岁以下儿童死亡率下降三分之二五岁以下儿童死亡率（千分率）：1990年为49，2001年为39婴儿死亡率（千分率）：1990年为38，2001年为31可能难以实现良好千年发展目标中国实现情况进展评价支持环境目标5：改善生育健康发展目标6：从1990年到2015年，生育母亲死亡率下降四分之三生育母亲死亡率（每十万）：1990年为88.9，2001年为33在医院用新法接生的儿童所占比例：1990年为50.6%，2001年为89%进展顺利良好目标6：与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争

到2015年能控制艾滋病的传播2001年艾滋病感染和发病率大约为0.11%，病例数为79万进展顺利良好到2015年减少疟疾和其他主要疾病的发生率疟疾发病率（每十万人）：2000年为1结核病发病率（每十万人）：2001年为107可能难以实现良好千年发展目标中国实现情况进展评价支持环境目标7：促进环境可持续将可持续发展的原则整合到国家政策和发展活动中去，保护环境资源森林覆盖率从1990年的15.6%上升到2001年的17.5%碳的排放量：1990年2.1吨，1999年2.3吨进展顺利良好到2015年不能获得安全饮用水的人口数量减少一半农村获得安全饮水人口比例：1990年为60%，2000年为66%城市获得安全饮水人口比例：1990年为99%，2000年为94%进展顺利很好目标8：建立全球合作关系采取有效的措施解决发展中国家的债务问题为发展中国家提供必要的药品分享新技术，尤其是信息和通讯带来的利益所有的债务（占出口产品和服务的比例）：1990年为10.6%，2001年为4.2%获得药品的人口比例：1999年为80-94%电话线和程控交换机（每100人拥有量）：1990年为0.6，2001年为24.8----农村社会政策概况总的原则：多予少取放活指导文件中央一号文件2004年2005年2006年2007年2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。一是以保护粮食主产区和种粮农民利益为出发点，提出支持粮食主产区、提高粮食生产能力的有效政策。二是提出了进一步推进农村改革的新举措。三是提出要加快土地征用制度改革，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。四是加大了财政支农的力度。五是分别从农业内部、农村内部和农村外部三个层次提出促进农民扩大就业和增加收入的有关政策。六是出台的政策中农民可以直接得到实惠的政策是降低农业税税率、取消农业特产税和对农民实行直补。2005年《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》

坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度。切实加强对粮食主产区的支持建立稳定增长的支农资金渠道等2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

建设社会主义新农村生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主2007年1月《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》建设现代化农业2007年中国财政支农投入的增量要继续高于上年中国发展农村小额贷款试点多种所有制金融组织中国增加农村清洁能源投入鼓励发展循环生态农业

农村社会政策体系义务教育及人力资源开发相关政策两免一补政策一费制农村中小学危房改造工程贫困地区义务教育工程农村中小学现代远程教育工程农村寄宿制学校建设工程社会保障相关政策农村最低生活保障制度农村养老保险制度五保户供养制度农村新型合作医疗制度贫困人口医疗救助制度农业生产促进政策农村税费减免改革粮食直补政策良种补贴农机补贴农业生产资料综合补贴生态恢复和保护政策退耕还林工程退牧还草森林生态效益补偿制度天然林保护工程生态家园富民计划基础设施相关政策农村公路建设（村村通公路工程）村村通电视广播政策农村电网改造专项扶贫政策整村推进劳动力输出转移培训龙头企业扶贫人口计生相关政策户籍制度改革农村计划生育家庭奖励制度教育政策中国普及农村义务教育与消除贫困2004年上海国际扶贫大会案例研究报告问题—经费投入从2001年始，农村教育开始走向以县为主的管理体制，截至2003年5月底，94%的县、市、区将农村中小学人事管理权限上收到县，初步实现了从“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的根本性变革。但情况仍没有根本好转。中西部农村中5%—10%的儿童没有机会进入小学，15%—30%的儿童无法接受初中教育。我国县级财政普遍困难。据国家统计局调查，２００２年，全国财政收支倒挂县占７３％，这就意味着大部分县级财政的收入只能够发“人头费”。问题—经费投入从目前的投入构成来看，县级以下财政“小马拉大车”，负担了最为沉重的教育包袱。在2004年“全国教育厅局长论坛”上，全国人大常委会委员冯之浚透露，现在农村教育投资中，只有8%由中央财政支出，另外92%则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。而另一个未被证实的数字是，农村义务教育财政支出，78%由乡镇负担，9%左右由市财政负担，省财政负担11%，中央政府负担不到2%。问题—经费投入1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2%，发达国家平均水平是5.5%，发展中国家平均水平是4.5%，而当年我国财政性教育投入只占2.3%。当时，中国政府定的目标达到4%。但直到今天这一目标还没实现，我们的比例还只有3.3%。对策两免一补:由中央政府提供教科书经费,省级政府提供书费和杂费全部实行免费义务教育政策一费制从2001年开始在部分贫困地区的学校试“一费制”收费办法，即对学杂费、书本费由中央有关部门规定一个最高收费限额，除此之外，不再向学生收取任何其它费用。通常做法是在严格核定杂费、课本费和作业本费标准的基础上，由省级人民政府确定一个收费总额，然后一次性统一向学生收取的收费办法。两免一补政策从2001年秋季开始，财政部、教育部联合对中西部农村地区义务教育阶段家庭经济困难学生试行免费提供教科书。从2004年秋开始，国家在部分贫困地区开始实施两免一补政策，既对贫困地区的学生免杂费、免书本费，补助寄宿生生活费。国家每年拿出1亿元，作为家庭经济困难学生上学的补助。为保证助学金制度的顺利实施，国务院要求各级政府都要建立助学金专款。此外，中央财政2002年安排2亿元，2003年安排4亿元用于向未完成“普九”任务的国家扶贫开发工作重点县和中西部农村地区贫困中小学生免费提供教科书。问题二—教育公平84%oftotalmiddleschools93％oftotalprimaryschools学校数量学生数量占全国初中83%占全国小学86％教师数量79%ofthetotal教育投入2002年全国教育投入5800亿对策问题三—流动和留守儿童教育问题留守儿童数量2290万，其中6周岁以上学龄儿童为65.2%流动儿童少年就学暂行办法，1998年流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批，企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校。办学经费由办学者负责筹措，流入地人民政府和教育行政部门应予以积极扶持。简易学校的设立条件可酌情放宽，允许其租赁坚固、适用的房屋为校舍。经县(市、区)教育行政部门批准，流入地全日制公办中小学可利用学校校舍和教育设施，聘请离退休教师或其他具备教师资格人员，举办专门招收流动儿童少年的附属教学班(组)。招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。

关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知，2003年

充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学。建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。问题四—以升学为导向的教育农村初中毕业生能够升入高中的比率只有20%至30%，而70%至80%的学生要回乡务农。“升学无望、就业无门、致富无术”“中国乡村教育走错了路！……他教人吃饭不种稻，穿衣不种棉，做房子不造林；他教人羡慕奢华，看不起务农；他教人分利不生利；他教农夫子弟变成书呆子……”对策加大职业教育的投入力度劳动力转移培训绿色证书培训农广校系统农村劳动力转移培训阳光工程

农村劳动力转移培训阳光工程是由政府公共财政支持，主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目。其目标任务为2004－2005年，重点支持粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展短期职业技能培训，探索培训工作机制，为大规模开展培训奠定基础。培训农村劳动力500万人，年培训250万人；2006－2010年，在全国大规模开展职业技能培训，建立健全农村劳动力转移培训机制，加大农村人力资源开发力度。培训农村劳动力3000万人，年培训600万人；2010年以后，按照城乡经济社会协调发展的要求，把农村劳动力培训纳入国民教育体系，扩大培训规模，提高培训层次，使农村劳动力的科技文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应。农村社会保障政策农村社会保障政策是国家为维护农村居民的基本生存权利，保证和促使农村社会和经济的稳定发展，对由于各种原因而失去生活保障的农村居民给予一定物质帮助的社会安全措施的总和。

1.满足农村居民的基本生活需求：各种风险，天灾人祸

2.促进社会稳定

3.保障劳动力再生产的顺利进行

4.控制人口的过快增长

5.实现效率与公平的统一主要内容我国农村社会保障政策体系建立的历史过程我国农村社会保障政策体系农村最低生活保障制度农村社会救济农村新型合作医疗农村养老保障我国农村社会保障制度的历史沿革（1）集体保障时期以五保和合作医疗为主五保 农村“五保”制度是从1956年开始实行的，指对缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾农民所实行的保吃、保衣、保住、保医，以及老年人死后的保葬。“五保”形式：农村集体办敬老院、分散供养或亲右包养，资金来源大部分依靠集体（人民公社、生产队以及后来的乡政府和村委会）的统筹资金，极小部分是来自民政部门的救济。合作医疗

农村合作医疗是从1958年开始实行的。1966年，毛泽东的“六.二六”指示发出后进入到了发展的高峰阶段。这种制度是社员自筹资金，依靠集体的力量对患病的社员进行医疗卫生保健和救济；

70年代，合作医疗制度使农村85%的人口得到了基本的疾病预防和治疗服务。人民公社的工分制度支持了大量的“赤脚医生”和大队”保健员”的卫生工作，并且使绝大多数的农村居民得到了服务，不分他们收入的高低和有无支付能力。（2）70年代末，随着家庭联产承包责任制广泛实行和人民公社的解体，集体经济在一部分地区名存实亡，“五保”制度和农村合作医疗制度受到极大的影响：

1970年，全国近90%的村办起了合作医疗，而到1989年，实行合作医疗的行政村仅占全国行政村总数的4.8%。（3）90年代初期，随着城市社会保障制度改革的不断深入，我国也开始抓紧农村社会保障制度的建设。从1991年开始，民政部在农村富裕地区和中等富裕地区开展了建立社会养老保险工作。保险资金的筹集由农村集体经济组织和个人共同负担，以个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家予以政策扶持，很少或不出资金。同时，农村合作医疗从90年代初开始也有所恢复和发展。3.6.4农村社会保障政策的历史沿革（4）通过近10多年的重塑和发展，我国的农村社会保障政策体系仍处于探索与初创的阶段：

—民政系统：最低生活保障与救助和社会救济

—卫生系统：新型合作医疗

—民政系统、劳动与社会保障系统：养老保障农村最低生活保障制度建立过程1992-1996年,试点阶段1992年山西省1994年山西、山东、浙江、河北、湖南、河南、广东1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中便提出了“农村最低生活保障”的概念，并且明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则，制定了农村社会保障制度建设“以点带面，分步实施”的指导方案，确定了在山东烟台、河北平皋、四川彭州和甘肃永昌这四个经济发展水平不同的地区进行试点，同年年底，全国试点县市扩大到256个Profile1997年-2000年，低迷阶段国务院下发了[1997]29号文件，即《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国所有城市建立最低生活保障制度，将社会保障工作的重点转移到城镇，各地农村低保试点工作却逐步放慢，一些地方建立农村低保的尝试处于各自为战的状态，仅有少数省市如广东、上海、浙江的农村低保向城乡一体化方向发展。2001年至今，继续发展阶段2001年10月，浙江省率先实施了《浙江省最低生活保障办法》，第一次用法律的形式将农民群众纳入到了社会保障制度的保护范围2003年春季，民政部对全国的农村特困户进行了全面的排查，排查的对象主要是无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害、大病致贫的农村特困人口，重点是对特困人口进行分类救助。到2006年11月份，当年共支出农村居民最低生活保障民政事业费32.2亿元，保障人数达到1310.8万人，农村居民最低生活保障户数649.5万户2006年12月中央农村工作会议提出了将要在2007年开始在全国范围内建立城乡一体的农村最低生活保障制度政策内容补助对象一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户；二是家庭主要成员在劳动能力年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭保障确有困难者；三是家庭成员虽在劳动能力年龄段，但因常年有病基本或大部分丧失劳动能力，家庭保障确有困难者；四是家庭主要成员因病、因灾死亡，其子女均不到劳动能力年龄段，生活特别困难者。家庭经济收入低于当地的保障线两种方法确定补助对象规定可以享受低保的条件，如宁夏规定不能享受低保的条件，如江西宁夏的规定：可以享受低保（1）家庭成员在法定就业年龄内全部或者部分丧失劳动能力，致使家庭人均纯收入低于贫困标准的；（2）家庭成员有高中（高职）、大中专在校学生，致使家庭人均纯收入低于贫困标准的；（3）家庭成员有重度以上肢体残疾人、智力残疾人、综合残疾人以及重度精神病人、危重病人，致使家庭人均纯收入低于贫困标准的；（4）发生重、特大灾难性事故，致使家庭人均纯收入低于贫困标准的；（5）父母离异或者正在服刑、接受劳动教养的未成年人，家庭人均纯收入低于贫困标准的；（6）县级以上人民政府确定的其他人员。江西的规定：不可以享受低保1，家庭成员有使用移动电话、摩托车（或非经营性机动车辆）、计算机等非基本生活必需品的；2，3年内自建住房、购买商品房或高标准装修现有住房的；3，经常出入餐饮、娱乐高消费场所的，因赌博、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难、且尚未改正的；4，安排子女择校就读或子女在义务教育期间入收费学校就读的；5，在法定劳动年龄内有劳动能力（在就读学生除外），但无正当理由不参加生产劳动的；6，不按照规定如实申报家庭收入，无特殊原因连续两次不按时领取低保金的，或不按规定参加低保待遇年度审核的；7，当地县级政府认定不能享受低保待遇的。补助标准最低保障线一般在每人每年收入600-1200元之间，最高的广东省达到3000元；差额补助年平均补助为312元宁夏17元/月，江西：30元/月问题资金问题低保资金由地方政府财政负担，对一些贫困地区，低保资金很难保证由于低保资金的不足，农村低保工作未能实现应保尽保在H县的两个村，符合低保条件的农户有52户，但是享受到低保的仅为11户，低保的覆盖率仅为21%；在Y县调查的两个村庄，符合低保条件的农户有203户，但享受到低保的只有73户，其保障比例仅为36%。农村低保补助额度太小，不能保证农村贫困农户的基本生活需要补助15-20元，但实际需要120元

低保对象的确定：因建房、婚嫁导致的特困户、因计划生育罚款导致的困难户是否应列入；工作不规范：没有专门的预算，从一开始就没有专门的机构和人员；在保障对象、保障范围、保障方式、保障金的发放、变更、筹集与管理以及相关部门的职责，都没有明确的规定；新型合作医疗背景改革开放后，合作医疗逐渐瓦解；90年代初，国家财政改革引发医疗费用急剧攀升，在缺乏保障的情况下，农村医疗负担沉重；城市居民医药费自付率为60%；而农村居民自付率为90%以上；卫生资源分配极不合理，80%集中在城市；1991-2000年，全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村，而14%中的89%又成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3%。

WHO：中国卫生费用公正性指数为o.638，倒数第四。

90年代，根据国情，政府在农村选择了“恢复和重建”合作医疗制度的政策。90年代中后期，在全国7省14县市开展了“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作；但进展不大，83.72%的农民仍属没有任何医疗制度保障的自费群体。Profile在2003年，长期处境艰难的农村医疗保障终于有所进展：2002年底，全国农村卫生会议上颁布《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》；2003年1月，召开中央农村工作会议，“中央、国务院决定今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村，逐步缩小城乡社会事业发展的差距。要把改善农村卫生环境，解决农民看病难的问题，作为农村卫生工作的重点”。2003年初，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度，并在全国陆续试点；ProfileSARS以放大的方式凸显了中国公共卫生体系的脆弱性2003年11月，确定在中国农村建立和实施医疗救助制度，对患有大病的农村“五保户”、贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民家庭实施医疗救助。资金由地方投入为主，通过社会援助等多种渠道筹集，并建立独立的医疗救助基金。国家将投资100亿元用于建立我国公共卫生应急体系，包括建立从中央到县的三级疾病控制中心，建立县传染病医院；同时，还将投资数百亿元加强县级卫生机构和乡镇卫生院基础设施建设，规范农村卫生机构补偿机制，强化乡村卫生人员培训。Profile2003年有实质性进展经历了多年的探索和争论，目前社会各界和政府基本形成以公共卫生防疫体系、三级卫生服务网解决农村卫生防疫和基本医疗服务，以新型合作医疗的大病医疗统筹来解决农村医疗中的重大疾病需求，通过医疗救助缓解或解决农村贫困人口医疗问题的思路。2002年10月至2003年1月,国务院下发了关于建立农村新型合作医疗体系并进行试点的一系列文件，其中规定对中西部地区的农民，由中央政府和地方政府每人每年补助20元，再加上农民交纳的10元钱，用来构筑以医治大病为主的农村新合作医疗体系。试点为：浙江、湖北、云南和吉林四省。新型农村合作医疗Profile新型合作医疗和传统合作医疗比较对比内容新型农村合作医疗传统农村合作医疗组织管理以县为单位。有完善的管理机构、监督机构、运行系统有乡或村组织。村办村管、乡办乡管、卫生院代办资金筹集个人缴费、集体扶持、政府资助三方结合。个人出资不低于10元每年；地方财政出资不低于10元每年；集体应有扶持基金。个人、集体、政府倡导。个人无明确的标准，各地不一；集体扶持资金占大部分，地方政府倡导，或者部分资助；县级以上政府无资助。资金使用主要用于大病统筹。以补助大额医疗费用或住院医疗费用为主；特殊群体有医疗救助；基金专款专用、有监督审计以福利性为主，主要用于解决小病开支或预防性支出；基金无监督审计。保障水平高低政策内容筹资方式

第一、农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。第二、有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。第三、地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和分级负担比例由省级人民政府确定。经济较发达的东部地区，地方各级财政可适当增加投入。从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。被调查三个县新型农村合作医疗的资金筹集比例中央补助省补助市补助县补助乡补助农民自筹总计Y县20180201050L县341392480H县20170301050参合的条件具有农业户口以户为单位基金的使用风险基金筹资总额的10%弥补新农合基金非正常超支的专项储备资金大病统筹基金支付参合农民的住院和门诊大病（慢性病）所发生的医疗费用及住院分娩补偿各级财政部门安排的用于新型农村合作医疗的资金全部纳入大病统筹，农民个人缴费部分不低于20%纳入大病统筹基金家庭门诊帐户基金看门诊资金补偿标准住院补助为主有起报标准定点和非定点有别最高封顶横峰县规定范围内住院医疗费补助标准所住医疗机构级别起报标准（无）补偿比例全年每人补偿最高限额（元）乡（镇）级10060%15000县级30045%县外定点60035%非定点80025%

盐池县情况所住医疗机构级别起报标准费用补偿比例全年每人补偿最高限额（元）乡（镇）级100101-300045%80003001-600050%大于600055%县级260261-300040%3001-1500045%大于1500050%非定点500大于500元15%补偿方式直接补偿事后补偿手续繁琐问题问题农户数百分比%政策宣传不到位4518.6操作过程不规范3815.7补助标准太低11949.2定点医院医药费太高166.6报销程序太复杂93.7保销限制太多62.5其它93.7合计242100.0农村社会救济-五保过程1956年，政府颁布《高级农业生产合作社示范章程》，其中对“五保”供养作了规定。1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》2006年，农村税费改革以后，乡统筹和村提留的取消也使得农村五保失去了资金来源，国务院又重新制度了《农村五保供养工作条例》供养对象老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的供养内容供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜；五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。供养方式1）网络供养；网络供养是以乡镇敬老院为五保服务中心，统一管理全乡镇的五保工作。2）统供分养；以乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物。五保对象则是在原有家中生活，村中有保护服务组提供日常的生活服务。3）承包供养；由五保对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议，在建立了供养关系后，供养者承担全面供养的义务。4）集中供养；有乡镇村或个体经营者举办敬老院、福利院等，院内集中供养五保对象。5）合作养老保险辅助供养；通过由集体交纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予五保对象提供的特殊照顾。社会救助--灾后救助保证供应基本口粮；为衣物被毁的灾民提供一定数量的成衣、布匹和棉花；为房屋倒塌的灾民提供建房救助款物；为患病的灾民提供医疗救济款。社会救助—医疗救助（一）开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。（二）尚未开展新型农村合作医疗的地区，对因患大病个人负担费用难以承担，影响家庭基本生活的，给予适当医疗救助。（三）国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予补助。医疗救助对象全年个人累计享受医疗救助金额原则上不超过当地规定的医疗救助标准。对于特殊困难人员，可适当提高医疗救助水平。农村五保户，特困户和重点优抚对象作为农村贫困人口医疗救助制度的目标群体，其由于医疗救助制度的帮助而减轻的贫困压力对于其生计的可持续性发展是非常重要的。农村社会养老保险20世纪80年代中期以后，民政部门为应对人口老龄化进行了农村社会养老保险的探索。1992年，制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并进行试点；具体做法是：在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，根据农民自愿，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金帐户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准；养老保险基金以县为单位统一核算，统一管理。农村社会养老保险2003年11月，劳动和社会保障部发出《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，明确提出当前工作的重点“应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，如：被征用土地的农民、进城务工经商的农民、乡镇企业职工、小城镇农转非人员、农村计划生育对象及有稳定收入的农民等”。各地劳动与社会保障部门先后召开会议落实“通知”要求，如北京：提出要把农村养老保险提高到整个社会保障体系建设的一部分的地位来考虑。Profile农村社会养老保险1.覆盖面小：90%以上的农村老年人口没有被包括在这一计划中。2.保障水平低：养老保险基金采用“完全积累制-个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助也常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”；参保农民缴费水平低：现行缴费标准为2-20元/月，共设10档，这样按照民政部的交费领取表计算，10年后每月可领取养老金4.7元。3.实践中出现“保小不保老”倾向：山东调研，19岁以下的投保者占60%以上4.保险基金的保值增值能力差，农民投保风险加大：1999年的8000多万人减少到2002年的5462万人。Problem目前，中国农村老年人绝大多数还停留在家庭养老阶段，资金来源相对单一，以传统养老模式为主的局面尚未得到根本转变；尽管存在一些新兴的社会养老保障形式，给农村养老模式提供了借鉴，但从目前情况来看，覆盖率小、待遇低；传统的政府对特困群体养老形式受到集体经济萎缩的影响，作用正在减退。与农村新型合作医疗、医疗救助、最低生活保障相比，农村养老保障仍缺少实质性进展。StatusQuo机构类型相关职责主要优势主要劣势民政系统1．灾害救济2．社会救济3．农村养老4．最低生活保障1．是国家实行农村养老、救济等社会保障的主导机构2．国家有计划实行农村低保3．乡有民政助理大部分为事后措施，缺乏预先设置劳动和社会保障系统城镇职工和农村乡镇企业职工的养老、就业以及医疗保险管理国家有明确的政策要求1．职工流动性大2．企业效益不好3．没有覆盖到普通农民卫生系统1．管理农村合作医疗2．管理农村医疗机构国家正在启动新的农村合作医疗项目1．地方政府缺乏足够资源2．农民对合作医疗缺乏足够信任扶贫系统帮助贫困人口解决发展问题1．有一定的发展资源2．有目标瞄准的机制3．乡有扶贫助理覆盖面有限，只面向有发展能力的贫困人口信用社提供储蓄和贷款服务有一定的扶贫信贷资金1．缺少贷款指标2．信贷内容单一商业保险公司提供财产、人寿和疾病保险在城市有较为成功的经验在农村地区推广少、风险大我国农村社会保障体系特点：分散在不同部门的计划里没有统一的协调和统筹管理资金的提供以地方政府为主体“上面千根线、底下一根针”补充阅读材料脆弱与保障：中国农村低保制度的运行分析中国农村社会政策实施状况调查报告扶贫政策中国农村贫困问题现状贫困人口的数量绝对贫困人口低收入人口贫困线贫困人口数贫困发生率贫困线贫困人口数贫困发生率2001年63029703.2%87261026.6%2002年62728203%86958256.2%2003年63729003.1%88256176.0%2004年66426102.8%92449775.3%2005年68323652.5%94440674.3%2006年68321482.3%95835503.8%世界银行：用世界通用的1美元标准：2.12亿我们的估计：绝对贫困人口：至少是1.2亿贫困人口的分布老少边穷地区中西部地区山区TIBETQINGHAIGANSUNEIMENGGUHEILONGJIANGJILINLIAONINGGUIZHOUGUANGXIGUANGDONGHAINANHUNANJIANGXIFUJIANTAIWANZHEJIANGJIANGSUSHANGHAISHANDONGSHAANXISHANXININGXIAXINJIANGSICHUANHUBEIHENANANHUIYUNNANHEBEIBEIJINGTIANJINHONGKONGMACAO

<500thousand500-1000thousand>1million中国贫困人口分布-数量TIBETQINGHAIGANSUINNERNEIMENGGUHEILONGJIANGJILINLIAONINGGUIZHOUGUANGXIGUANGDONGHAINANHUNANJIANGXIFUJIANTAIWANZHEJIANGJIANGSUSHANGHAISHANDONGSHAANXISHANXININGXIAXINJIANGSICHUANHUBEIHENANANHUIYUNNANHEBEIBEIJINGTIANJINHONGKONGMACAO>10%5%-10%1%-5%<1%中国贫困人口分布-贫困发生率中国农村反贫困的历史阶段1949-1978年，计划经济时期的广义扶贫阶段1978年-1985年，制度性变革引发的大规模缓贫阶段1986年-2000年，高速经济增长阶段的集中有目的的开发式扶贫2001年-2005年相持状态下的新阶段扶贫1949-1978年，广义扶贫阶段贫困状况在1973-1977年，每年平均有12.6个省份，占全国省区的43%的地区粮食不足或严重不足，人口规模约为3.9亿，占同期农村总人口的50.15%。其中有1亿人口粮食严重不足，占同期农村总人口的12.9%。如果按照农民人均分配收入50元以下作为衡量穷县、穷队的标准，根据农业部人民公社管理局对1977-1979年全国穷县的统计

，1977年全国28个省、市、区（除西藏）穷县数量为515个，占全国总县数的22.5%，其中，人均分配收入40元以下的县为182个，占全国总县数的7.9%。穷队数180万个，占全国总队数的39%。当时中国农村的贫困主要表现为普遍性贫困和绝对贫困。

有利于贫困减缓的政策土地改革粮食的统购统销以队为基础的农村集体保障体系一些为后来发展带来障碍的政策城乡隔离政策：户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度、社会福利制度等以城市和工业为优先的经济发展政策重工业优先发展工农产品剪刀差1978年-1985年，制度性变革引发的大规模缓贫阶段贫困状况如果按世界银行的贫困线标准衡量，1978-1985年，贫困发生率从33%下降到11.9%。贫困人口由2.6亿下降到0.96亿，下降幅度为63%。若按国家统计局贫困线计算，1978-1985年农村贫困发生率由30%下降到14.8%，贫困人口由2.5亿人，下降到1.25亿，下降了50%，平均每年下降速度为9.43%，平均每年减少1786万。制度变革的核心家庭联产承包责任制农产品价格政策：打破统购统销，放开市场农业银行的恢复（1979年）劳动力流动政策专项扶贫活动开始出现以工代赈三西扶贫开发甘肃河西地区19个县（市、区）、甘肃中部以定西为代表的干旱地区20个县（区）和宁夏西海固地区8个县，共计47个县（市、区），每年2亿元确定18个贫困重点地带经济地带连片贫困地区数贫困地区名称涉及的省、自治区涉及贫困县数东部2沂蒙山区鲁9闽西南、闽东北地区闽、沂、粤23中部7努鲁儿虎山区辽、蒙、冀18太行山区晋、冀23吕梁山区晋21秦岭大巴山区川、陕、鄂、豫68武陵山区川、湘、鄂、黔40大别山区赣、湘2井冈山和赣南地区34西部9定西干旱地区甘27西海固地区宁8陕北地区陕、甘27西藏地区藏滇东南地区滇19横断山区滇13九万大山地区桂、黔17乌蒙山区川、滇、黔32桂西北地区桂29开发式扶贫阶段1986年国务院扶贫办的成立标志着中国政府主导的专项扶贫行动的开始。救济式扶贫向开发式扶贫转变即在国家的必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。从“输血”到“造血”

特点成立了专门的机构设定了国家级贫困县确定了资金的投入目标瞄准国家级贫困县以县为标准1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元592个国家重点扶持贫困县数量较多的省区是：云南（73个）、陕西（50个）、贵州（48个）、四川（43个）、甘肃（41个），数量较少的省区是：广东（3个）、浙江（3个）、吉林（5个）、海南（5个）除国家贫困县外，各省还依据自己的标准，确定了368个省定贫困县，享受省级财政补贴。省标准有很大差异：

云南的人均收入150元-江苏的400元资金的投入财政发展资金以工代赈资金信贷资金少数民族发展资金东西对口帮扶北京-内蒙，福建-宁夏，上海-云南，天津-甘肃，浙江-四川，广东-广西，青岛，宁波等四个城市-贵州等中央机关定点帮扶138个中央国家机关-325个国定县 重要文件—八七扶贫攻坚计划力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题中国反贫困体系社会扶贫机关帮扶东西协作社团帮扶财政扶贫信贷扶贫以工代赈世界银行联合国开发计划署其他国际机构和外国政府国家扶贫国际援助基础设施建设发展种植业养殖业人力资本投入公共服务设施建设科技推广应用异地开发和劳务输出等其他贫困地区和贫困人口发展扶贫方式技术援助资金援助赠款贷款援助领域环境治理和可持续发展基础设施建设农村综合发展提供和改善公共服务品产业开发和扶贫研究项目类型实施机构和项目名称环境治理和可持续发展项目亚行：甘肃治沙项目欧盟：云南省红河环保和扶贫项目国际粮农组织：甘肃沙漠综合治理项目国际农发基金：宁夏、山西环保和扶贫项目英国海外发展部：云南环境发展与扶贫项目，等等基础设施建设项目亚行：河北高速公路项目日本国际协力银行：甘肃省公路建设项目世界粮食计划署：以工代赈项目；等等农村综合发展项目亚行：农村扶贫方式试点项目欧盟：白朗县农村综合发展项目儿基会：贫困地区社会发展行动联合国开发计划署：内蒙、新疆、江西参与式农村发展和扶贫项目世界粮食计划署：农村综合开发项目世界银行：中国西南、秦巴和西部扶贫贷款项目；等等提供和改善公共服务项目教育类：欧盟：甘肃基础教育项目儿基会：贫困地区基础教育项目、远程教育项目；等等安全饮水类：澳大利亚国际发展署：贵州省独山县兔场镇人畜饮水项目儿基会：农村安全饮水项目；等等卫生与医疗类：儿基会：妇幼营养项目澳大利亚国际发展署：巴中农村卫生改善项目；等等小额信贷类：美慈国际：小额信贷项目国际农发基金：湖北农村信贷项目；等等产业开发项目欧盟：水牛发展项目和奶牛发展项目国际粮农组织：山西油葵生产与加工国际农发基金：北方草原和畜牧发展项目加拿大国际发展署：新疆妇女创收项目；等等扶贫方法研究亚行和联合国开发计划署：参与式村级发展规划制定的程序和方法联合国开发计划署：农村贫困监测系统研究德国技术合作公司：参与式贫困监测体系研究；等等世界银行：官方估计，农村的贫困人口已由1978年的近2.6亿下降到1998年底的4200万，占农村人口的1/3下降到1/20；到2000年，贫困人口不足3000万——每天每人0.66美元（1985年购买力平价不变价格）

即使依据国际标准，每天每人1美元，到1998年，农村贫困人口为1.06亿，下降速度同样惊人

中国贫困人口数量新世纪扶贫背景：

-家庭联产承包责任制和开发式扶贫制度经过10多年的强势作用其边际效益越来越低；

-近几年发展战略一直向重化工业以及资本和技术密集型产业迈进，如乡镇企业；

-自然灾害的影响，农村返贫现象十分普遍

-贫困标准低指导性文件２００１－２０１０年中国农村扶贫开发纲要保持着延续性1）扶贫工作的组织机构安排。国务院扶贫领导开发小组以及下设的办公室仍然担任着负责中国政府专项扶贫工作的协调机构，同时为了提高其协调能力和表示中国政府对扶贫工作长期持续关注和重视的决心，将本来属于国务院临时性议事机构，并且归属农业部领导的国务院扶贫办改制为常设机构，并将其与农业部分离，级别为副部级。（2）扶贫资金投入种类没有变化。政府专项扶贫资金的投入仍然按照财政发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、三西扶贫资金等结构进行中央财政转移，但是资金规模较上个世纪有比较明显的增幅。（3）扶贫基本的战略思想没有改变，仍然坚持开发式扶贫战略。（4）主要扶贫行动仍然继续执行，如开始于上个世纪的中央单位的定点帮扶活动、东西协作扶贫也仍然在继续为扶贫工作努力新的特点扶贫资金的瞄准贫困县－－－贫困村截止到2002年，全国一共确定了148051个贫困村，占全国行政村的21.4%，其中，中西部130827个，占贫困村总数的88.4%，占当地行政村总数的26.7%；东部17224个，占贫困村总数的11.6%，占当地行政村总数的8.5%。确定的贫困村分布在全国1861个县中，占全国县单位总数的68.8%，覆盖贫困人口占总贫困人口的83%。

如何确定贫困村贫困村选择有关标准、困难等选择贫困村标准主要指标：农民人均纯收入/人均年现金收入、人均粮食占有量；第二指标：农民人均住房面积、人均农村用电量、自然村屯通公路率、适龄儿童入学率、医疗卫生条件、广播电视覆盖率、贫困人口数量；其他指标：以往扶贫开发工作情况。制定标准者省/自治区扶贫办、县扶贫办、县农行、县乡干部制定标准的原则省、区分配给县里的贫困村名额；县所有乡之间平衡分配；考虑少数民族地区、革命老区、边境地区、大石山区、高寒山区和特困地区扶贫干预的主要途径整村推进－－参与式村级规划产业化扶贫劳动力输出转移培训产业化扶贫最常见的形式：公司＋农户扶持政策：一是国家扶贫龙头企业的资历认证和管理政策，一是针对国家扶贫龙头企业开发提供的优惠支持政策如何认定（1）企业认定范围：在贫困地区采取公司加基地加农户形式直接带动贫困农户的龙头企业;以贫困地区为原材料基地的龙头企业;大批量吸纳扶贫工作重点县劳动力就业的企业。认定工作要突出扶贫特点，在同等条件下，优先考虑在国家扶贫开发工作重点县范围的企业。（2）企业类型：主要是依法设立的具有独立法人资格的企业，产权清晰，管理规范，主营产业和所有制不限。（3）企业效益：企业总资产报酬率应高于同期商业银行贷款利率，不欠税、不欠薪、不欠折旧，不欠社会保险金，不亏损。资产负债率低于60%，银行信用等级在A级以上(含A级)。（4）企业带动辐射能力：加工业企业应以当地农产品为主要原材料，流通企业应以营销当地主要农产品为主。企业与带动基地、农户之间签订稳定的合约关系，或形成长期稳固(3年以上)购销关系。带动的农户中，要优先考虑贫困户，优先为贫困户服务。劳动密集型企业应以安置当地贫困农户就业为主。（5）其他：产品符合国家产业政策、环保政策和质量管理标准。

扶贫龙头企业的支持类政策包括（1）信贷扶贫政策：中央政府为促进产业化扶贫所推出的相关政策是认定龙头企业和发放贴息贷款。（2）财政扶持政策：江西省财政从2002年起每年安排300万元专项资金，以奖代补，用于鼓励和扶持省级扶贫龙头企业、民间流通合作经济组织等在农业产业化经营中进行技术创新和品牌培植。一等奖的奖金达50万元。（3）税收优惠政策：湖北省对从事种植业、养殖业和农产品加工业的重点企业，以及到贫困地区兴办的企业，免征3年所得税。（4）土地使用优惠政策：内蒙古呼和浩特市规定，对扶贫龙头企业的合理的用地需求优先安排，优先审批。重庆市规定，市级扶贫龙头企业在尚未确定使用权的荒山、荒坡、荒滩、荒水等“四荒”地上实施农业产业化项目，可通过承包、租赁、拍卖等方式，获得最高年限为50年的土地使用权。劳动力输出转移培训培训对象年收入低于６３７元的贫困农户移民搬迁农户优先考虑有一定文化程度培训方式和内容：以订单培训为主，内容要适应就业市场尤其是用人单位的实际需要，符合贫困地区劳动力的实际情况.重点培训家政服务、餐饮、保安、酒店、建筑、园林绿化、制造、电子装配等用工量大行业所需的基本技能，同时适当安排法律知识、行为规范、权益保障等培训内容。培训要以中短期为主，根据培训内容确定培训时间，时间一般在1个月至6个月。认定培训基地一是有一个好的领导班子，这是搞好转移培训工作的根本保证；二是有独立的法人资格和劳动力技能培训的资质；三是有承办劳动力转移培训相应的场所、教学设施和师资队伍；四是有相对稳定的介绍就业的能力和渠道；五是有比较完善的劳动力转移的管理体制；六是要有良好的社会声誉。１１个培训基地背景---我国反贫困行动的历史阶段以1986年为界1949年至1985年为第一阶段，这一阶段是通过国民经济整体发展而普遍受益的“经济增长与发展阶段”，此间，中国政府没有制定具体的缓贫计划，缓贫的直接动力是制度的变迁，但是80年代初，我国政府开始对条件特别恶劣地区有针对性地进行帮扶，设立了三西专项资金。1986年以后为第二阶段，政府成立专门的反贫困机构，开始了大规模的的区域发展计划下的开发式扶贫模式，相对于第一阶段的制度强制性作用，这一阶段更强调政府制度在反贫困方面的诱导性干预作用。

农村税费减免改革

2004年，为了调动粮食主产区农民粮食生产的积极性，吉林、黑龙江两省先行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(自治区)农业税税率降低3个百分点，并主要用于鼓励粮食生产；其余省、自治区、直辖市农业税税率总体上降低1个百分点。上海、北京、天津、浙江、福建、西藏6个省份和其他省份的274个县（市）也自主免征或基本免征农业税；农业税附加随正税同步降低。2005年进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度。在国家扶贫开发592个重点县免征农业税，重点县实行免征农业税试点，其他地区进一步降低农业税税率。2005年在牧区开展取消牧业税试点。国有农垦企业执行与所在地同等的农业税减免政策。2006年开始，全面免征农业税农业补贴政策的发展

我国财政对农业的补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。1979年~1980年，从补贴的种类来看，国家财政对农业补贴包括对农业生产过程的补贴、农产品交换过程的补贴。在生产领域的补贴主要有农业基础设施建设补贴、农用工业的补贴、生产资料的补贴、农业科学技术研究与推广的补贴、农业贷款利息补贴、农业灾害补贴、农业扶贫救济等。交换过程的补贴主要是对农产品购销差价的补贴，补贴对象是国有粮食企业。80年代以来，国家为了保证城乡居民的粮食等主要农产品的优价供给而给予粮食等主要农产品的购销差价以巨额的财政补贴，补贴对象仍然是粮食企业特点补贴范围的普遍性以价格补贴为主，贴息贷款为辅黄箱政策补贴方式的隐蔽性粮食直补、良种补贴、农业机械购置补贴蓝箱政策粮食直补政策把原来通过流通环节对农民提供的补贴(通常称为粮食“间补”)改革为直接向农民提供补贴。补贴方式一是按计税面积补贴，江西、安徽、湖南、内蒙古、四川、贵州、浙江等省(区)实行的是这种补贴政策。二是按粮食播种面积补贴，江苏、广东、山东等省实行这种补贴政策三是按农民出售商品粮数量补贴，河北、新疆、湖北等省(区)采取这种补贴政策良种补贴开始于2002年补贴品种：大豆、小麦、玉米、水稻集中安排在河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等１３个粮食主产省区，高油大豆、优质专用小麦、专用玉米每亩补贴10元，优质水稻分早稻、粳稻、中籼稻、晚籼稻每亩补贴7～15元。农业机械购置补贴农机补贴重点补贴对象为：（一）大中型拖拉机等农用动力机械如大中