中国进入法制建设新时代

中国进入法制建设新时代第1页/共88页中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简介）​中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简称十八届四中全会）定于2014年10月20日至23日在北京召开。本次四中全会首次专题讨论依法治国问题。2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会对全面推进依法治国作出重大部署,强调把法治作为治国理政的基本方式。2013年11月召开的中国共产党十八届三中全会,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求。第2页/共88页中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简介）中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议主要议程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究全面推进依法治国重大问题。全面推进依法治国，就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。第3页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是中国共产党依法治国的宣言，这是建设社会主义法治国家的号角。今天我们一起解读“依法治国”。第4页/共88页一、全面深化改革的中国进入法治建设新时代二、法制改革与建设的内在动力三、坚持走中国特色社会主义法治道路四、深入推进依法行政，加快建设法治政府五、坚持依法执政，提高执政能力第5页/共88页全面深化改革的中国进入法治建设新时代第6页/共88页第7页/共88页第8页/共88页前面的28年共和国法制建设的第一个历史时期

其中，第一个阶段从1949年到1956年，可以说是新中国建立伊始的法制初创阶段。虽然在这个阶段已经初步确立了社会主义共和国的“四梁八柱”，有了一些基本的立法，比如说1950年的《婚姻法》、1951年的《惩治反革命条例》、1954年的新中国第一部《宪法》，但是这一时期的法律应该说还很是不完善、也很不全面。第二个阶段是1957年到1966年，这是中国法制建设相对停滞的阶段。尽管说在20世纪60年代初期，中央先后出台了“工业70条”“农业60条”和“商业40条”这样一些政策法规，但严格地说，它们更多地体现为党的政策，而不是国家的法律。第三个阶段是1966年到1976年，正所谓的“10年文革”，是中国民主法制彻底被破坏的阶段。第9页/共88页共和国法制建设的第二个历史时期

以党的十一届三中全会这一次重要的会议作为转折点开始。从1979年到1996年，可以认为是中国民主法制恢复建设的阶段。党的十一届三中全会提出了一个重要的指引性口号：“发展社会主义民主，健全社会主义法制”。其中，民主是法制的基础，法制是民主的保障。从1979年开始，国家制定了一系列的法律，推进了一系列的法律制度改革。第10页/共88页《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》(俗称“刑诉法”)、《中华人民共和国民事诉讼法》(俗称“民诉法”)、《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国选举法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》(后两者合称“两个‘组织法’”)

第11页/共88页接下来是1982年12月4日制定的现行《宪法》，这部《宪法》和1954年的《宪法》一样，都是新中国宪法当中较好的。这部宪法直到现在已经颁布了30多年，仍然是引领社会主义现代化前进的主要方针，或者说是根本大法。我们的《铁路法》也是在这一时期颁布的，1990年9月时任国家主席的杨尚昆签署颁布的，1991年5月1日实施的，从此铁路部门也有了自己的法律法规。第12页/共88页1997年到2011年，这一时期可以被称为是依法治国基本方略确立、以及社会主义法制初步发展的新阶段。为什么要把1997年作为时间的转折点，因为在这一年召开了党的十五大，在江泽民同志所做的十五大报告中，正式地提出了“依法治国、建立社会主义法治国家”这样一个治国的基本方略。以此为标志，第二年，就是1998年在修宪的时候，就把“依法治国、建立社会主义法治国家”写入了宪法。在1997到2011年的这些年里，国家的法制建设、法律思想和法学教育都取得了非常显著的进步。根据《中国特色社会主义法律体系》白皮书的记载，截至2011年4月，中国已制定宪法和基本法律240部、行政法规706部、地方性法规8600多件，应该说是涵盖了社会主义市场经济各个领域的方方面面。第13页/共88页2012年党的十八大以来的新阶段，可以称之为全面推进依法治国、加快建设法治中国的新时期。其实，在党的十八大布置“全面建成小康社会”这样重大任务的时候，就已经提出要求，要“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”。党的十八届三中全会在部署“全面深化改革”的战略决策时，也提出了“推进法治中国建设”的重要主张。四中全会在十八大报告和十八届三中全会决定的基础上，提出要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，作为“全面推进依法治国”的总目标。如此看来，十八大、十八届三中全会、十八届四中全会，3次会议和3个光辉文件，以及3个“全面建设”，它们在精神上是高度一致，内容上也是相辅相成。其中，“全面建成小康社会”是总目标，“全面深化改革”“全面推进依法治国”是“建成小康社会”的车之两轮、鸟之两翼。而在整体的逻辑关系当中，“全面推进依法治国”的方略是重要保证。第14页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的理论意义1、十八届四中全会确立了新举措和新目标。建设中国特色社会主义的法治体系。现在我们只是形成了中国特色社会主义的“法律体系”，这还不够，有了立法还需要实施，还需要执行和监督。在“法治体系”的内涵之下，除了法律规范体系之外，还要有法律的实施体系、监督体系、保障体系，以及党内法规政策体系。第15页/共88页坚定不移地走中国特色社会主义法治道路

中国的法治，是在中国这样一个960万平方公里的土地上，由13亿人作为主体去建设去推进的，它不可能、也不应该完全地西化，或者说像原苏联一样搞苏俄式的社会主义那一套旧模式。第16页/共88页全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法

在1978年底召开的十一届三中全会当中，邓小平同志曾经提出过老“16字方针”，就是：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这在过去相当长的时间里，为帮助政权机关、普通的人民群众依法办事提供了思想上的指导。而在新的时期，我们提出要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这样新的“16字方针”，应该说是讲得更加全面，也更加精准。第17页/共88页在法治的轨道上，推进国家治理体系和治理能力的现代化

十八届三中全会的决定当中，提到了全面深化改革的两个重要目标：一个是“建设中国特色的社会主义制度”，另一个就是“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。这是一个全新的提法。那么，国家治理体系和治理能力的现代化推进进程，必须牢牢地保持在法治的轨道上。第18页/共88页树立宪法法律的权威，依法规范和制约公权力，切实尊重和保障人权第19页/共88页坚持党依据宪法、法律治国理政和依据党内法规管党治党相结合我们的党作为执政党、作为中华民族的先锋队，它带领全国人民制定宪法，也带领全国人民建设社会主义现代化。在这个过程中，依据宪法、法律治国理政和依据党内法规治党管党，这两者应当是并行不悖的关系、相辅相成的关系，而不应该割裂，也不应该只顾一头。第20页/共88页2、十八届四中全会确立了新观点和新思想。

党的领导和社会主义法治是一致的。这主要是针对一种错误的看法，认为党的领导“干扰”了法治，或者说法治可以“不要”党的领导。其实，党的领导和社会主义法治是完全一致的，目标一致，过程上必须遵循一体。社会主义法治必须坚持党的领导，而党的领导又必须坚决地依靠社会主义法治来保障。《决定》当中提到，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。这句话非常之精彩，但是在今天，什么是“良法”，又如何发现并获得？如何制定和认可为大家所公认的“良法”？十八届三中全会所提出的“国家治理体系现代化、法治化”的论断给我们提供了一个新的视角。把党的十八大、十八届三中四中全会的主题连接在一起来表述，其实就是：通过全面深化改革与良法善治，到2050年前也就是新中国建立100周年之际，在社会主义初级阶段进入到中级阶段的时间转折点上，把中国建设成为富强、民主、文明、和谐的小康社会。第21页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的国际战略意义

冷静观察当前的国内外形势，虽然我们国家的经济总量以及中国经济对世界经济的拉动作用，已经越来越多越来越强令世人瞩目；虽然我们拥有广袤的国土、庞大的人口数量，以及5000年的历史文化资源，但是，这些都不能够保证我们在未来国家与国家的竞争当中、中西方社会意识形态的竞争当中，立于不败之地，坦率地说，这还是一个未知数。

那么，在未来的国与国的竞争中，什么是最重要的？不光是经济竞争、政治竞争、更重要的，应该是制度与制度的竞争。

第22页/共88页在未来的国与国的竞争中，

什么是最重要的制度

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说到这里，想回顾一下1300多年前的盛唐。贞观、开元年间的唐朝，由于经济上有了长足的发展，政治上也比较清明，文化上异常地灿烂，在法律制度上也有了辉煌而完备的建构，就是《唐律疏议》。

《唐律疏议》是唐高宗永徽三年(公元652年)，高宗委派大臣长孙无忌等众人制定的唐朝的律法。到了第二年，又对这些律法进行了逐条说明，最后把法典加上对具体法条的注释，合在一起形成了《唐律疏议》，于永徽四年正式颁布。

《唐律疏议》是迄今为止中国保存最早也最为完整的封建法典。它承前启后堪称中国封建法典的“楷模”，也是中华法系的杰出代表。它的作用和影响远远不止于唐朝的疆域，对当时整个的东亚区域如相邻的日本、(今)韩国、(今)越南、回纥等许多的相邻国家和区域政权都有很重大的影响。总结这样一个历史的故事，从中能看到些什么？一个国家的强盛，关键在于它的文化被人民向往、它的制度能被世界各国的人们所接受、所借鉴、所移植。宋朝的王安石曾经说过，“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。放在今天我们解读这番话，就是说：只有全面推进依法治国实现国家治理体系和治理能力的现代化，才能在国与国的竞争中、中西方意识形态的竞争当中，立于不败之地。第24页/共88页法制改革与建设的内在动力第25页/共88页

一个国家一个社会，靠什么办法来治理？古往今来那是众说纷纭，实践当中也是什么情况都有，但是，其中最主要的一个争论就是“人治”好，还是“法治”好，这样一个千古的讼案。关于这个问题，有无数人发表过他们的观点。其中最有代表性的应该是古希腊的哲学家，柏拉图。他在自己的著作《理想国》当中就提出了“贤人治国”的哲学王思想。他说，“人治是第一等好的，法治是第二等好的；理想的国家是靠哲学家的知识智慧来管理，而非法律来进行”。

第26页/共88页无独有偶，中国儒家学派的创始人，咱们的老祖宗孔夫子，他也认为，依靠品德高尚的圣贤来治理国家是最好的，法律，固然不可缺，但执政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”(《论语·子路》)，主张为政在人。第27页/共88页举个例子，为什么直到今天我们还把到法院进行诉讼活动叫“‘打’官司”，这只是一个偶然的情况，还是有其特殊的原因？实际上，汉语的动词很多，处理诉讼活动我们完全可以说成是“办”官司、“审”官司，或者“搞”官司，那为什么偏叫“打”官司，这显然和我们历史当中“人治”的一种残余有关系。第28页/共88页新中国成立后，已经建立并制定了几部基本的法律，也提出了要依法办事、有法可依这样的主张。在中国1978年12月举行的党的十一届三中全会上，邓小平同志提出，要使民主制度化、法律化，使法制具有稳定性、连续性和极大的权威性。把“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这16个字作为新时期我们国家社会主义法制建设的基本要求。从此国家的民主法制才走上了正确的轨道。1978年12月18日-22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议在北京举行。出席会议的中央委员169人，候补中央委员112人。会议由时任中共中央主席华国锋主持。全会的中心议题是根据华国锋同志的指示讨论把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。第29页/共88页在这里有一件事特别值得一提：法治和人治这两种治国方略，它们的核心区别是什么？有人说，法治，就是“用法来治”，人治就是“由人来治”；法治没有“人”，人治不用“法”。这种看法，是错误的。第30页/共88页法治与人治的区别不在于治理当中有没有“人”的因素，而在于从主体上看，法治是一种“众人之治”，也就是民主政治；而人治是“一人之治”或者“几人之治”，其实是一种君主专制、或者说是贵族的政治。法治依据的是反映人民大众意志的法律，而人治则凭借的是领导人个人的意志和临时的决断。第31页/共88页（二）“法制”到“法治”的飞越和创新

“法制”与“法治”一字之差，意义却是天壤之别，从“法制”到“法治”，为什么说中国特色社会主义法治道路进入了新阶段？中国走上依法治国的道路，有着怎样的必然性，依法治国又如何成为深化改革的“定海神针”？“法制”与“法治”，前面一个是“制度”的“制”，后面一个是“治理”的“治”。所谓“法制”，它是一个国家或者地区全部法律制度的总称，它关注法的规范性和有效性，要求严格依法办事，实现立法者期望的法律秩序。在阶级社会里，这样的法制往往就是统治集团或者君主进行统治的工具或是手段，这样的法制，其实和人治是不能够截然对立的。封建社会有法制，资本主义社会也有法制，到了社会主义社会，当然也有法律制度的总称、这种形式性的制度体系。它的本身不决定它性质的好坏。这是“法制”。而“法治”，它的内涵是依法治理，是一种与“人治”相对应的治国方略、或者是一种良好的法律秩序。形式意义上的法治，包括依法办事的制度安排和运行的体制机制；而在实质意义上，法治则强调法律至上，制约公权力、保障私权利，秩序公正、良法之治的法治精神和价值理念。第32页/共88页综合的看，国家走向法治的道路，有其历史的必然性和必要性。①是国际国内的历史经验、和“人治”的教训使然。②市场取向改革的决定性推动。③外部环境和国际社会对中国法制改革的挑战。④落后和相对匮乏的民主法制保障与人民日益增长的权利意识、法治要求之间，存在着巨大的矛盾。第33页/共88页（三）个人的新生，社会的前行

十八届四中全会的决定指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。建设中国特色社会主义法治体系，是建成社会主义法律体系之后，中国法治建设迈入新的历史阶段的必然要求。在法学理论当中，有一个著名的说法就是：法律要从“纸面上的”转变为“行动中的”。在这方面，我们也是有很多例子的。第34页/共88页例如：1996年4月9日，内蒙古自治区呼和浩特市毛纺厂年仅18周岁的职工呼格吉勒图被认定为一起奸杀案凶手。案发仅仅61天后，法院判决呼格吉勒图死刑，并立即执行（又称4·09毛纺厂女厕女尸案）。2005年，被媒体称为“杀人恶魔”的内蒙古系列强奸杀人案凶手赵志红落网。其交代的第一起杀人案就是4·09毛纺厂女厕女尸案，从而引发媒体和社会的广泛关注。2014年11月20日，呼格吉勒图案进入再审程序，再审不进行公开审理。12月15日，内蒙古自治区高级人民法院对再审判决宣告原审被告人呼格吉勒图无罪，之后启动追责程序和国家赔偿。12月19日，内蒙古公、检、法等部门启动呼格吉勒图案的追责调查程序。2014年12月30日，内蒙古高院依法作出国家赔偿决定，决定支付李三仁、尚爱云国家赔偿金共计2059621.40元。第35页/共88页又如：念斌投毒案，2006年7月27日夜，福建省平潭县澳前村17号两户居民家中多人出现中毒症状，其中两人经抢救无效死亡。警方经过侦查，很快确定是人为投入氟乙酸盐鼠药所致，认为其邻居念斌有重大作案嫌疑，被逮捕，提起公诉。后该案历时8年10次开庭审判，4次被判处死刑立即执行。2010年10月最高法院以“事实不清、证据不足”发出不核准死刑的裁定书，并撤销原判发回福建省高院重审。2011年5月5日，福建省高院也撤销了福州市中级法院对念斌的死刑判决，该案件发回福州中院重新审判。2011年9月7日，该案在福州中院再次开庭审理，再次对念斌判处死刑，剥夺政治权利终身。2014年8月22日，福建高院作出终审判决：一、撤销福州市中级人民法院（2011）榕刑初字第104号刑事附带民事判决。二、上诉人念斌无罪。三、上诉人念斌不承担民事赔偿责任。2014年9月，平潭县公安局已对念斌重新立案侦查。11月，念斌曾两次因“犯罪嫌疑人”的身份办理护照遭拒。他向福州市人民政府申请行政复议遭官方拒绝。2014年12月26日上午，念斌已经向福建省检察院提交控告书。2015年1月31日，2014年备受关注的福建念斌案被写入福建省高级人民法院工作报告。2015年2月15日，福州市中级法院依法对赔偿请求人念斌二审宣告无罪赔偿案作出国家赔偿决定，决定先支付赔偿请求人念斌人身自由损害赔偿金58.9万元；支付赔偿请求人念斌精神损害抚慰金55万元；在侵权行为影响的范围内为赔偿请求人念斌消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。第36页/共88页所以说，依法治国依法办事，不仅是对国家很重要，对我们每一个公民来说，也都很重要。十八届四中全会的决定指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。就是说在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为国家治理体系构建坚实的宪法基石和法制基础。第37页/共88页坚持走中国特色社会主义法治道路第38页/共88页根据党的十五大文件的经典阐述，中国法治的核心内容是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。具体说来就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律的规定，通过各种途径及形式管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主政治的规范化、程序化和法制化，使制度和法律不因领导人的改变而改变、不因领导人看法和注意力的改变而改变。第39页/共88页到了党的十八届四中全会的决定当中，所谓党的领导、人民群众当家做主、依法治国三者有机结合的法制模式论述，又新增了“5个坚持”：就是坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发。中国传统法律文化是一个汇聚了不同的哲学传统，包括儒、道、佛等众多的思想观念的复杂而精致的系统。就其主流的儒家传统对法律文化的影响而言，总结大体体现出以下几个基本特征。①出礼入刑，德主刑辅的国家治理思想。②无讼是求，以和为贵的司法审判原则。③注重天理、国法、人情三者相结合的纠纷解决模式。④树立严格执法、道德清廉的清官典范。⑤制定了一系列体恤民情、谨慎刑罚的人性化法律制度。第40页/共88页以上是中国传统法律文化的一些基本特征。接下来另一个方面我们要来说说西方法律文化的基本情况，就中西方传统法律文化在认识路径与治理方法上的差异，总结如下的几点。①就法律体系而言，中国传统法律的特点是一元法，而西方传统法律的体系，特点是多元法。所谓“一元法”，就好像是一个金字塔，是与大一统的封建国家、大一统的思维方式相一致的。而西方的法律文化是多元的，这种多元在不同的世代、不同的国家都可以看得到。一言以蔽之，西方的法律文化特征在法律体系角度上是多元化的。②从法律所追求的终极价值角度看，中国传统法律文化比较追求实质正义、追求和谐价值，而西方法律文化相对来说则不太看重实质意义上的正义，而看重程序正义。③从中西方法律文化依归的角度分，中国传统法律文化认识论的基点和归宿是集体主义，而西方在很早就是个人主义、原子化的思维。第41页/共88页比如西方讲“人权高于主权”，而在中国的理论观点是“主权高于人权”。这样一种理论的对立，其实跟认知的依归差异有关系。与西方相比，中国的国家发展与治理的历史来源和轨迹是很不相同的。最近一些年，随着中国经济建设的飞速发展，国内外有很多人特别关心什么是“中国道路”，什么是“中国模式”，什么是“中国经验”。而站在法制的角度，30多年来，法治中国的建设走过了一条什么样的道路，在这条道路上有着什么样的“中国特色”“中国经验”，或者说宝贵的“窍门”？就这个问题，总结了8个方面，这8个方面都是对我们中国法治建设道路特征的概括。第42页/共88页①中国的法治，是共产党领导下各机关各部门分工负责的协商型法治。②是自上而下的权力主导型法治，或者说是党和政府推进型的法治。③是中国传统法律文化和西方现代法律文化、原苏联社会主义法律文化，还有在改革开放当中逐渐形成中的特色社会主义法律文化相结合的混合型法治。第43页/共88页④是一国两制、三法系四法域的开放型法治。（一国两制是大家都知道的，就是一个统一的国家里实行两种社会制度。那么三法系四法律就需要简单阐释一下了。在我们国家有4个重要的法域，内地实行主体的社会主义制度，香港特别行政区由于原是英国的殖民地，因此在香港主要实行的是英美法系的一套法律制度。澳门特别行政区过去是葡萄牙的殖民地，属于大陆法系的拉丁派。而在台湾，受到了大陆法系比较大的影响，第二次世界大战以后又受到了美国法律的影响。这样一来，我们中国就成了一个一国两制、3个法系4个法域的开放型法治的场域。第44页/共88页⑤是强调理性主义、目标规划的建构型法治。⑥是先易后难、“小步快跑”的渐进型法治。⑦是注重试验、不断总结经验的学习型法治。⑧是追求公平正义与社会和谐的社会主义法治。第45页/共88页毫无疑问，法治中国的建设具有明确而浓厚的意识形态属性，这是中国法治不同于西方资本主义法治、原苏联社会主义法治的核心特质。根据官方文件的叙述，中国的法治和依法治国是从中国的国情和实际出发、立足于社会主义初级阶段，具有中国风格、中国文化和中国特色的社会主义法治。第46页/共88页深入推进依法行政

加快建设法治政府

第47页/共88页《决定》当中指出，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”第48页/共88页这里面提到政府要“廉洁高效”地运作，一个很重要的意思就是要防止权力滥用和权力腐败。权力滥用和权力腐败是人类社会普遍存在的一种现象，早在18世纪，法国启蒙运动思想家孟德斯鸠就曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。那么，面对这样一个永恒的难题，如何有效地来加以制约加以防范？马克思提出，为了防止腐败，就要让权力掌握在人民的手中。而列宁则更进一步地提出了“要以权力制约权力”的思想。毛泽东同志早在延安时期，就提出了“必须实行人民监督”的思想，自新中国建立以来，历代的领导人其实都非常地重视权力运行制约和监督的问题。第49页/共88页在党的十八大报告当中明确要求，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。总的来说，当前我们国家、政府权力运行制约和监督的体系已经基本确立了，有立足于最广大人民根本利益，着眼于长远发展、决策效率高，能够集中力量办大事这样独特的优势；但也确实存在着不少的问题。第50页/共88页当前我们国家政府权力滥用和权力腐败所存在一些基本的问题有：①权力配置和结构不尽科学。②权力过分集中。③权力的边界不清晰。（政企不分、政事不分，存在既当“裁判员”又当“运动员”，还当规则制定者的现象。有的部门之间职责交叉，有好处就抢、有责任就推。还有的领导干部什么事儿都管，什么权都敢用，随意插手工程建设、人事招聘，甚至是司法审判，为自己或自己的亲属牟取私利。）第51页/共88页④权力缺乏法治的约束。⑤权力运行过程中，不够公开透明。⑥对权力的监督力度不够。⑦制度不够健全。以上这7类问题的存在，使得权力不能受到有力有效的制约和监督，以至于腐败现象时有发生。所以，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》当中，重点突出了要建立“廉洁高效”的政府，依法行政，而其中权力监督至关重要。第52页/共88页2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年的大会上指出，“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2013年1月，在十八届中央纪委第二次全会上进一步强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”第53页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”在这样一个整体的制度设计当中，非常醒目也非常重要的一点，就是“推行政府权力清单制度”。那什么是权力清单呢？权力清单，就是把各级政府和各个部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，明晰每个单位、每个职位的权责，给权力划定边界。第54页/共88页在2014年的2月，国务院决定要向社会公开其各部门目前保留的全部行政审批事项的清单，以锁定各部门行政审批项目的底数，接受社会公开的监督，并听取社会公众对进一步取消和下放行政审批事项的种种意见。这正是中央政府首次地“晒出”了权力清单，亮明了权力的“家底儿”，更是推动政府职能转变、深化行政审批制度改革的一个重大决策。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这样的规定或举措，是完全针对前一阶段重大行政决策未经科学评估、未经公众参与，最后带来重大风险责任无人承担也无法承担的情形，可以说，这样一个举措是正逢其时。建立健全重大决策的法律风险评估机制，其实是各级政府和领导干部运用法律思维和法治方式来化解矛盾、维护稳定的一个重要措施，早就该做了。但在实践当中执行的时候，还很是不尽如人意。

第55页/共88页法律风险评估机制在重大决策中的一些消极现状，主要表现在以下几个方面：①法律风险在政府风险综合评估中，没有得到应有的重视。②政府重大决策法律风险评估机制尚不够完备，缺乏可操作性，程序、步骤、方法上还不全面。③缺少专业、权威、独立的法律风险评估机构。第56页/共88页如果遵循十八届四中全会健全依法决策机制的总要求，那就应该：①明确把法律风险评估纳入政府出台重大决策和实施突发公共事件应急措施之前的必经程序。也就是说，法律风险评估应该成为重大决策的前置程序。②建立科学的政府重大决策法律风险评估规范体系。③成立政府重大决策的法律风险第三方评估机构。第57页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出，“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”就这个问题，想从以下几个方面分析一下。①政务公开的目的：使老百姓享有知情权、参与权、监督权。②政务公开的意义：保障人民群众的民主权利。③政务公开的原则：严格依法、全面真实、及时便民。④政务公开的责任主体：政府，或受行政机关委托的有关组织。

第58页/共88页有了这么多的政务公开的形式和途径，政务公开的责任主体就很是重要了。任何的行政机关、以及由行政机关委托的组织团体，都不能够以自己不是政务公开的“合格主体”为由拒绝人民的请求。在相关的法律法规当中，明确政务公开的责任主体是政府、或者由行政机关所委托的有关组织，这一点从责任设定和义务承担两方面，都非常的明确。第59页/共88页坚持依法执政，提高执政能力

第60页/共88页十八届四中全会确立了中国共产党依法执政、依宪执政的基本路线。但这又引发了有些人关于“法大还是党大”的质疑，好像党的领导和依法治国是相互排斥只能二选一式的。为了正本清源以正视听，在关于四中全会所做的《说明》当中，第一个进行说明的问题就是党的领导和依法治国的关系。第61页/共88页《决定》当中明确提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。实现这个总目标，必须坚持以下原则”：一是坚持中国共产党的领导。二是坚持人民主体地位。三是坚持法律面前人人平等。四是坚持依法治国和以德治国相结合。五是坚持从中国实际出发。第62页/共88页几大原则当中，第一个就是“坚持中国共产党的领导”，这既是回答，更是强调。党的领导是全面推进依法治国的应有之意，它和社会主义是一致的、不矛盾的。我们国家的《宪法》是党领导人民制定的，党又领导人民依照宪法的规定建设社会主义现代化国家，还领导人民群众当家做主依法治国，三者相互统一。第63页/共88页从理论上说，党的领导确保了依法治国方向的正确，为全面推进依法治国提供了坚强而有力的政治保证。从历史上看，任何国家法治的确立都不是在一盘散沙的状态下建立起来的，任何国家的法治成功也都不是自然而然地就来到的，必须要有一个坚定有力的领导核心来进行集中部署。我们中国近代以来最大的问题就是一盘散沙、群龙无首，甚至可以说，在革命和战乱当中是陷入一种四分五裂的状态。那个时候中国的法治要么是不健全的，要么就是像民国时那样，有其名而无其实。在我们这样一个如今拥有13亿人口、各种情况极其复杂的大国来进行法治建设，自然更需要有一个自上而下、坚强统一的领导，由其来统一部署、统筹协调，形成举国上下都崇尚法治的良好氛围，创造推进依法治国的必要条件。第64页/共88页在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经发布之后，更要进一步大张旗鼓地宣传党对依法治国的领导地位。党和法治的关系是法治建设的核心问题，只有明确了二者的统一关系，才能够确保法治建设有序地推进。《决定》强调党的领导地位，不只是给了党权力和自由，其实也确立了党要履行的义务、所要承担的崇高责任。一方面要把党的主张贯彻到依法治国的全过程和各方面，另一方面又要不断地提高党领导依法治国的能力和水平。第65页/共88页有一句古话说，“以律均清浊，以法定治乱。”要理解这句话，就是说需要党在领导立法的同时要保证执法、支持司法、带头守法，善于使党的主张通过法定的程序成为国家的意志，也要善于通过国家政权机关来实施党对国家和社会的领导。对这一点，今后要多加宣传，而且要会宣传，让干部群众都明白党的领导和法治建设的所以然，更要清楚二者关系的之所以然。故人以度审长短，以量受多少，以衡平轻重，以律均清浊，以名稽虚实，以法定治乱，以简治烦惑，以易御险难，以万事皆归於一，百度皆准於法。归一者，简之至；准法者，易之极。如此，顽、嚚、聋、瞽，可与察慧聪明，同其治矣。第66页/共88页其次，要实现党领导下的依法治国与依法执政的高度统一。党的领导决定依法治国的成败，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在具体推进的过程中，要把握好“三统一”：就是要把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来；把党总览全局、协调各方，同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能开展工作统一起来；把党领导人民制定和实施宪法、法律同党坚持在宪法、法律范围内活动统一起来。做到了这3个统一，我们在党领导下的法治进程、法治建设才会无往而不利。第67页/共88页需要十分明确的是，坚持党的领导，绝不是要党“越俎代庖”“以党代法”，而是要通过发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，来确保中国特色社会主义法治体系的制度属性和它的前进方向。这是依法治国的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，更是全面建成小康社会的必然要求。中国有一句著名的法律格言，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”要实现我们国家“两个100年”的奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，自然而然必须要有一个坚强的奉法者，中国共产党显然责无旁贷。第68页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”对这一要求有如下的理解。第69页/共88页各级领导干部带头遵守法律、带头依法办事。

这主要是针对现实生活中个别的领导干部“带头”让别人遵守法律、“带头”让别人依法办事，而自己却坐收渔利，甚至贪污受贿、大搞以权谋私的交易。这样的情况让群众寒心，没有人会跟随这样的领导去搞社会主义建设。第70页/共88页领导干部不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

在最近一个阶段揭示的一些“重大”官员的贪腐案件中，有身居高位的高官为获得自己的私利，以权压法、徇私枉法，以一己之私行全国之公或是全党之公，造成了严重的后果。就此这一规定是有针对性的。第71页/共88页根据不完全统计，党的十八大以来，接受调查的省部级以上官员已经达到100人，到2015年2月底，有将近6万余个党政官员被查处。除了“老虎”“苍蝇”一起打的严格与魄力，党更是将“从严治党”落实到了方方面面。在反“四风”的过程当中，有10余万人是主动上缴了“红包”或购物卡，涉及金额5.2亿元，还跟进查处了2000多人。在“吃空饷”专项整治当中，清理清退吃空饷人员16.2万多人。从禁止大操大办宴请聚会，到严格控制节庆期间的贺卡、月饼；从改善工作作风工作态度，到遏制铺张浪费，事无巨细党纪党规都进行了非常严格的要求和约束。这种严于律己从我做起的党纪约束，不仅保证了党的队伍的先进性和纯洁性，还获得了广大群众的交口称赞。第72页/共88页《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出，“健全党领导依法治国的制度和工作机制”。这个提法很重要，因为党的领导和依法治国二者怎么有机衔接，全靠一整套无缝衔接的制度和工作机制，如果制度不健全，则会给有些人钻了空子；如果工作机制不系统，在立法、司法和执法工作中怎么实现党的领导，是听领导个人的意见，还是领导集体的，集体领导又如何展现、如何保证，都将是问题。所以说健全这种制度和工作机制尤其重要。第73页/共88页《决定》同时指出，“加强党内法规制度建设”“完善党内法规制定体制机制”，“形成配套完备的党内法规制度体系”。对于这个问题，我的体会是，在过去很长一个阶段，国家的法律法规体系完善得相对较好，经过30多年努力，宪法、法律、行政法规、中央政府规章、地方各级立法逐渐就位越发充实，已经初步形成了体系完备、结构协调的中国特色法律体系。第74页/共88页相比之下，党内经过几十年的努力也形成了比较成体系的党内法规，具体的内容应该说是来自党的不同角度，有党中央制定的相关法规，有党中央办公厅、中宣部、中组部、统战部、中纪委，总之党内的一些不同的角度都在出台和颁布相关的规定、决定、文件。但这些文件决定各自的事项不同，在制定之时也没有经过系统的考量、完整的筹划。于是，对党内法规进行系统化、整体化的协调，应该是时所应当。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求，“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”第75页/共88页这样的规定一方面是要在党内法规当中，严格地规定党在宪法法律的范围内活动，从严治党，以高于国家法律法规的标准来要求每一个党员；同时，也要积极地促进和要求党员干部带头遵守国家法律法规，成为守法、用法、懂法的先锋队、生力军。

第76页/共88页中国有句古话，“善为国者，必先治其身。”历史上的无数经验都表明，党内法规的健全与否、党纪党规的实施与否，是能否依法治国的重要决定因素。如果没有懂法守法的法治体系的领导核心、建设者，法治中国的建成将只能是“空中楼阁”。党纪党规在党推动自身建设的同时，也是构建保障依法治国不断推进的有效机制。奏请大臣侍从游幸善为国者必先治其身，治其身者慎其所习。所习正则其身正，其身正则不令而行；所习不正则其身不正，其身不正则虽令不从。是故为人君者，所与游必择正人，所观览必察正象，放郑声而弗听，远佞人而弗近，然后邪心不生而正道可弘也。季末暗主，不知损益，斥远君子，引近小人，忠良疏远，便辟亵狎，乱生近匿，譬之社鼠，考其昏明，所积以然，故圣贤谆谆以为至虑。

第77页/共88页近10年来，我们党陆续颁布和修订了《党内监督条例》《纪律处分条例》《党员权利保障条例》《领导干部廉洁从政若干准则》等等一大批的党内规章，从政治生活的方方面面严格地约束党员领导干部，倡导法治精神，推动法治精神内化于心外化于形；构成了促使党员干部自觉推进法治建设的一种硬约束。第78页/共88页当前党纪党规不断加强完善的重要意义，还在于对党员领导干部提出了更高更多甚至更为严苛的、超越国家法律法规的要求。这对于巩固党的执政地位、提高党的执政能力，显然是必不可少的。只有力度严格于国法、标准高于国法，才能保证党的先进性，保证党的事业有不竭的力量，并且不断得以发展壮大。我们说，党纪党规的存在，就是要让每一位党员都铭记自己肩上的责任和特殊使命，正是有党纪党规对党员群体的严格要求，人