职业卫生监管的对策

职业卫生监管的对策目录一、职业卫生当前面临的主要问题二、分工协作，齐抓共管，细化监管责任三、完善法规政策四、职业卫生监管机构的建设五、用人单位的职业卫生的监督与建设六、建立一个长期的有效的职业卫生监管体系七、严格执法职业卫生监管的建议一、职业卫生当前面临的主要问题从2003年以来，我国的职业病防治工作呈现停滞或滑坡的趋势，甚至有不少地区的职业病防治工作处于无人过问、放任自流的状态。原因之一是职业病防治现场监督职能由卫生部门划给安监部门后，职能调整期间出现的监管空白、混乱，企业违法情况比较严重，特别是中小企业、内资企业；职业病发病和职业中毒居高不下、逐年上升，职业卫生相关数据失真、不清等等，不但极大地损害了劳动者的身心健康，也影响了建设和谐社会的进程。为迅速扭转当前的状况，相关部门和单位要树立以人为本的理念，落实科学发展观，使职防工作走上法治轨道。造成职业病防治执法不严、违法不究的原因多种多样。一是地方政府对工业企业的保护和宽纵。为创造宽松的投资环境，吸引外资和民资，发展地方经济，少数地方政府不惜降低门槛，简化各种法定手续，大量未经职业病危害评价的建设项目得以开工和投产，职业病危害前期预防措施得不到落实，职业病危害和建设摊子一样铺开。限制执法部门对工业企业的执法检查和行政处罚，设定“宁静生产日”，规定在此期间不得对工业企业进行执法检查；设立“处罚审批制”，要求对工业企业的处罚应先征得有关部门的同意等等。诸多的束缚使得执法部门执法时束头夹颈，一头是政府，一头是法律，进不是，退不是。二是少数卫生执法人员对职业卫生执法热情不高，卫生部门对用人单位进行检查时一般只能就企业落实健康监护的情况进行检查，内容单一，缺乏工作热情；加之近几年卫生部门接二连三的把放射卫生、食品卫生（流通领域、生产企业、农产品）、职业卫生（作业场所现场）监管职责相继被划出去，对卫生执法人员的心理也产生了不良影响，对前途悲观失望。执法机制不顺。2003年，中编办15号文将作业场所职业卫生现场监管职责划归安监部门，但《职业病防治法》规定的执法主体是卫生行政部门，法律和实际工作脱了节。卫生部门有法律支持，却无相应的职责，对于作业场所职业卫生现场监管，卫生部门不再过问。安监部门有这个方面的职责，却无法律的支持，属于违法行为，还有少人员、技术差、缺经验、差设备，外行领导内行，开展工作有心无力，几年过去了，基本上还停留在了解情况、制订规章的阶段。作业场所职业卫生执法何时才能真正起步，目前还是未知数。职业卫生监管职责的划分对卫生行政部门职业卫生监管人员工作的积极性和主动性影响巨大，对卫生部门多年辛苦建立的职业病防治机构体系是一次沉重打击。同时也让安监部门束手无策，安监部门本质工作就是安全生产，侧重在保护人民群众在生产工作中的生命安全，突然让他们这个外行来管理卫生部门长期管理的人民群众身心健康的预防工作，且不能从源头上进行管理，可以说是一头雾水。二、分工协作，齐抓共管，细化监管责任职业病防治工作是一项系统工程，融行政性特点和业务性特点于一体，既需要行政部门的执法监管，又需要业务单位的技术服务。执法监管由职业卫生监管部门负责实施，技术服务由各级疾控机构和职业卫生技术服务机构负责提供。一是建议各地安监局抓紧时间成立职业卫生监管处，同时把以前卫生监督部门负责职业卫生监管的人员全部划归到安监局职业卫生监管处。以弥补安监局人手缺乏，业务生疏的矛盾。二是充分疾控机构和职防院所的作用，而不应该舍近求远、另起炉灶。他们可以在以下几个方面发挥其作用：发生职业危害中毒事故时，进行流行病学调查，采集、分析样品；收集、分析、汇总职业卫生信息，进行职业病危害事故的预警预测和网络直报；组织对用人单位的健康教育和健康促进工作，提高劳动者的自我保健意识和防范处置事故的能力；接受执法部门或用人单位的委托，进行作业场所职业病危害因素的监测和对有毒有害作业劳动者进行职业健康检查。三、完善法规政策1、《中华人民共和国职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法规规定的执法主体应该全部变更为安全生产监督部门，同时安全生产监督管理部门应该尽快履行法律规定的职责。对于职业卫生安全许可证办理、职业卫生三同时审查、职业健康体检、职业卫生检测、职业病诊断与鉴定、职业病防护用品检测等收费性工作无统一的、合理的收费标准应和卫生监督部门、物价部门协商尽快进行制定出台。2、用人单位在履行《职业病防治法》等法律、法规部分内容时，无详细规定，例如：第十六条“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经卫生行政部门进行卫生审查，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可施工”，《建设项目职业病危害分类管理办法》第十八条“职业病危害严重的建设项目，在初步设计阶段，建设单位应当委托具有资质的设计单位对该项目编制职业病防护设施设计专篇”。但是却没有规定经委、发改委、建设局等项目立项部门、竣工验收部门要向职业卫生监管部门通报，没有经职业卫生监管部门验收的项目不准批准投入使用。同时没有一个编制《职业病防护设施设计专篇》的规范或导则第二十四条“用人单位应当按照国务院卫生行政部门的规定，定期（具体是多久？是1年还是半年，法律上没有详细的规定）对工作场所进行职业病危害因素检测、评价。检测、评价结果存入用人单位职业卫生档案，定期向所在地卫生行政部门报告（怎么报告，有没有具体的报告单或者规定？）并向劳动者公布（怎样公布，有没有具体公布标准？尸“第三十一条用人单位的负责人应当接受职业卫生培训（接受谁的培训？怎样才算培训？培训效果谁来考核？），遵守职业病防治法律、法规，依法组织本单位的职业病防治工作。用人单位应当对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训（怎样培训，定期是多久？有没有培训大纲或者培训考核要求？只是停留在口头上），普及职业卫生知识，督促劳动者遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，指导劳动者正确使用职业病防护设备和个人使用的职业病防护用品（到底那些是职业病防护设备？那些事职业病防护用品？职业病防护用品与一般劳动防护用品有什么区别？没有具体标准和规定）。”《建设项目职业病危害分类管理办法》第二十三条建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的职业病防护设施必须与主体工程同时投入试运行，在试运行期间应当对职业病防护设施运行情况和工作场所职业病危害因素进行监测（请问如何监测？监测的依据是什么？监测的结果如何评定？）《职业病诊断与鉴定管理办法》第十一条申请职业病诊断时应当提供（谁来提供？要明确）：（一）职业史、既往史；（二）职业健康监护档案复印件；（三）职业健康检查结果；（四）工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料；（五）诊断机构要求提供的其他必需的有关材料。用人单位和有关机构应当按照诊断机构的要求，如实提供必要的资料。以上法规都不清楚。卫生法规、标准与其他法规、标准交叉地方又不明确，强烈建议国务院尽快出台《职业病防治法实施条例》，同时安监总局应尽快出台或修订《职业卫生培训管理办法》、《职业卫生告知管理办法》、《职业卫生设施与防护用品管理办法》、《职业卫生检测管理办法》、《职业卫生安全许可证管理办法》、《建筑工程作业场所职业卫生监督管理办法》、《注册职业卫生师执业资格管理办法》、《职业危害事故应急处理和调查办法》；卫生部应尽快出台或修订《职业健康监护监督管理办法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》、《建设项目职业卫生评价管理办法》、《建设项目可研报告职业卫生专篇编制规范》、《建设项目初步设计职业病防护设施设计专篇编制规范》、《职业危害风险评估规范》；同时应联合人力部、卫生部、环保部、工会联合出台《职业健康促进管理办法》等配套规章，对职业病防治法进行细化、量化，使其具有可操作性，实用性。四、职业卫生监管机构的建设1、增加职业卫生监管人员的数量，把原卫生监督部门负责职业卫生监管的人员尽快划归到安监局职业卫生监管部门，以充实安监职业卫生执法力量。2、职业卫生监管经费保障，职业卫生监管机构在机构名称、规格、人员编制、行政级别、职能、业务范围、经费和装备都得不到保障。职业卫生监管部门应进一步积极争取国务院的支持，协调国家编制、人事、财政部门从源头上解决上述问题。3、各地卫生监督机构设置的机构名称、级别、内设部门、职权范围均需要统一和规范，明确将执法中执法检测任务归职业卫生监管机构负责。用人单位法定检测由疾控中心或者经省级卫生部门和安监部门批准的单位负责，检测仪器、设备由卫生部门和质检部门年审或定期审核，确保检测数据的有效性，安监部门对其进行备案。4、加强乡镇基层卫生监督队伍力量建设，实行县级职业卫生监管人员派驻制，把县级职业卫生人监督派驻相关乡、镇，人员定期轮换，作为绩效考核的一个重要内容，使每个镇都有安监职业卫生监管人员。5、加强职业卫生监管人员的业务素质建设，进入用人单位要穿戴符合职业卫生要求的执法工作服、工作帽等相关防护用品以及配备快速检测仪器、数码相机、摄像机、笔记本、录音笔等执法设备，每年对职业卫生监管人进行培训和考核，确保队伍业务水平，同时每年对用人单位职业卫生监管人员进行培训和资质考核，发放职业健康监督员资质证。6、联系卫生部门通过标准考核，对取得三级甲等资质的医院可以进行职业病的诊断工作，而不是只有疾控中心、职业病防治所等机构，形成一个良性的竞争环境，有利于执法监督。7、完善省级、市级、县级职业病防治监管办法和职业病防治责任，按照职业病防治法规的要求，根据本省、市、县的情况，建立《职业病防治法监管实施办法》和《用人单位职业病防治责任规定》对职业病防治监管进行细化、量化监管，使其能更好的服务和监督本省、市、县的用人单位，也有利于职业卫生监管机构开展工作。8、统一全国国家、省、市、县对安监职业卫生监管的投诉、意见和建议的电话、传真、邮箱、网站并建立公开的报告、投诉、意见受理机制，这样有利于公众的监督。9、县级安监职业卫生监管部门每年可以通过邮件、传真、文件、电话等方式告知和通知用人单位该做职业卫生教育、职业卫生安全许可证办理、职业健康体检、职业病危害因素检测评价告知、建设项目三同时审查等工作。10、明确发改委、经济委员会等建设项目立项部门，项目立项后必须向安监职业卫生监管部门通报，安监职业卫生监管部门督促和指导项目建设单位进行职业病危害预评价、职业病防护设施设计审查、上岗前职业健康体检、职业危害控制效果评价以及职业病防护设施竣工验收，简化办事流程、提高办事效率监督与服务并行。11、建立起与卫生、劳动、工会、工商、建设、质检、环保、发改委、经委、公安等部门的协同机制，从企业税收、贷款、利润中拿出一部分资金用于改善劳动者职业危害防护设施、职业病防护用品的配备和职业健康检查，从源头上管理用人单位。12、安监职业卫生执法监督人员在日常监督检查中不得接受卫生技术服务机构、用人单位的宴请，送礼。五、用人单位的职业卫生监管与建设1、在用人单位成立前必须建立职业卫生管理机构，落实具有健康管理、预防医学或者安全生产专业的人员来管理职业卫生，明确企业法人为本企业的职业卫生管理的第一责任人。企业建立起职业卫生机构后经县级安监职业卫生监管部门批准备案批复后，才能拿到正式的组织机构代码和工商营业执照。2、凡是从事有毒有害作业的用人单位，必须取得单位职业卫生现状评价批复后，才能拿到职业卫生安全许可证。新建、改建、扩建和技术改造的建设项目未取得职业病危害预评价和职业病防护设施设计批复，相关部门不得批准开工建设批复，未进行职业病危害控制效果评价和职业病防护设施竣工验收以及取得卫生批复，建设等相关竣工验收单位不得批准验收。3、用人单位必须每年组织本单位职业卫生管理人员到县级安监职业卫生执法监督机构、疾控机构、职业病防治所或者具有资质的职业卫生技术服务机构等单位进行职业病防治法规、职业病预防管理、职业卫生检测、职业健康监护、职业卫生三同时、职业病防护用品使用、职业卫生工程技术以及职业中毒的应急处置培训，拿到培训合格资质证书（职业健康监督员）后方可从事职业卫生监管管理工作，培训机构要定期更新培训教材。4、目前用人单位职业卫生监管人员大部分都不是公共卫生医师，预防医学中的公共卫生教材有关职业卫生知识相对滞后，且公共卫生医师主要在职业病防治院和疾控中心等卫生技术服务机构工作，现今公共卫生医师已经不能满足用人单位的实际需求，建议安监总局、卫生部和人力资源部设一个专门的国家职称，职业卫生师或者健康管理师，由县（区）级以上疾控中心、职业病防治院或具有甲级资质的职业卫生技术服务机构每年负责培训用人单位职业卫生管理人员。安监、卫生、人力资源等部门组织考试、资质鉴定和发放职称证书，提高用人单位职业卫生管理人员的实际业务水平。5、安监职业卫生监管机构根据不同行业、不同单位的实际情况，制定职业卫生管理计划和实施方案导则，用人单位每年年初将实施方案上报县级安监职业卫生监管部门备案。6、用人单位设置职业卫生管理专项经费，专项经费不低于全年总预算的1.8%。，专项经费接受安监、财务、审计和工会的监督。7、用人单位必须每年对本单位的职业病危害项目向安监职业卫生监管部门申报并向工会、人力资源部门备案，并取得申报批复和备案通知。8、用人单位必须每年对作业场所职业病危害因素进行法定检测，有剧毒物品作业单位必须每半年对作业场所进行法定检测，将检测结汇总表上报县级安监职业卫生监管部门，安监部门在10个工作日内反馈意见批复。9、对于冶金、化工、采矿、碎石、制鞋、纺织、建材、建筑、爆破等生产条件差、职业危害大、职业病发生率高又比较集中的用人单位进行强制性购买工伤保险，购买保险情况须在劳动合同中予以告知。10、用人单位每年必须组织从事职业病危害因素的作业人员到疾控中心，职业病防治院等职业健康检查机构进行职业健康体检，疾控中心和职业病防治院出具职业健康体检合格证书，只有体检合格的劳动者方能上岗作业。县级以上卫生部门依据《职业健康监护技术规范》的规定每年定期或不定期对所辖区域用人单位的健康监护监督检查。11、与员工签订离岗职业健康体检协议。员工在离岗时要到用人单位职业卫生监管门登记备案，用人单位向其发放离岗体检告知书，要求离岗员工进行离岗职业健康体检，离岗员工可以参加公司本年内组织的职业健康体检，也可以凭公司发放的离岗体检通知书在离岗后60天内到用人单位委托的疾控中心去体检，体检时间由离岗员工自主选择，体检报告一试三份，疾控中心、离岗员工、用人单位各一份。12、在项目建设之前进行的职业病危害预评价要将施工中的职业病危害因素进行评价，要督促建设单位在施工中落实各项职业病防护措施，特别是农民工、临时工的职业健康防护。13、在法律上明确规定要将用人单位的临时工、农民工纳入本单位的职业卫生监管人群。14、完善职业卫生档案：职业病危害因素检测结果汇总资料；职业健康监护汇总资料；职业病发病情况汇总资料；职业病人处理、安置情况汇总资料；职业卫生培训情况汇总资料；职业卫生检查整改汇总资料；职业病防护用品、设施汇总资料；劳动者死亡资料；职业卫生三同时汇总资料；职业病防治工作年度计划和总结。15、县级以上安监职业卫生监管部门每年要定期(1季度至少1次)或不定期对所辖区域用人单位职业管理情况情况进行常规监督检查。县级安监职业卫生监管部门每年联合卫生、工会、劳动部门每年对用人单位职业卫生管理情况、存在问题进行监督检查和建议，对职业病危害严重并且不重视的单位给予行政处罚或曝光处理。16、应当在《职业病诊断与鉴定管理办法》中规定在涉及到职业病诊断和鉴定上用人单位要拿出合法证据来证明自己采取了《职业病防治法》等相关法规规定的职业病防护措施和资料，而不是由劳动者提供，实行举证责任倒置原则，明确规定用人单位的举证责任，包括举证内容、时限(15天内)、假证和不举证的后果及法律责任等；明确规定用人单位未安排职业病人、疑似职业病病人进行诊治的法律责任。劳动者只需接受职业病诊断机构的健康检查。要保证职业病患者能够病有所医，必须建立一整套行之有效的职业病救助机制。设立职业病防治基金，重点解决职业病易发、高发和困难用人单位的职业病患者医疗救助和用于没有单位承担责任的、或责任单位没有履行义务能力的农民工职业病人的救助。同时，司法部门应做好法律援助工作，当好被职业病威胁的农民工的法律后盾。17、生产经营高毒物品的中型、大型用人单位应当建立职业病危害应急救援和检测队伍，完善人员、制度和装备。对生产经营高毒物品的小型用人单位和非高毒物品生产经营单位可以委托相关的医疗机构或者卫生技术服务机构作为本单位的职业病危害应急救援队伍和检测队伍。安监职业卫生监管部门应联合卫生部门当对于有救援能力和检测能力的用人单位给予资质认证，承认其检测数据，允许其在同行业内开展职业病危害因素检测，充分调动各单位工作的积极性。18、对于人员流动性大的用人单位，如建筑、采矿、制鞋等单位，县级人力资源部门应该建立起用工申报备案制度，要求用人单位定期（每季度）将本单位的用工情况向人力资源部门申报并向工会备案。用人单位在职业病防治工作中是需要卫生、人力、工会、安监、工商、建设、经委、发改委、公安、司法等部门支持的，行政部门在制订法律、法规、标准时要更多的考虑用人单位在执行法规标准时的可操作性，连续性和适用性，有很多职业病防治工作是需要行政部门、职业卫生服务机构和用人单位一同才能实现的，既要要求用人单位做什么，又要使用人单位知道该怎么做。希望法规、标准的制定者要更多的深入现场才能制订出更适合劳动者的法规，而不是一纸空文。六、建立一个长期的有效的职业卫生监管体系。1、理顺职业卫生监管体系建设，促进职业卫生监管体制建设健康发展。职业卫生监管执法属于国家行政行为，其体制建设理应纳入国家行政机构编制系列。2、明确职责特别是与卫生、工商、劳动、质检、公安、环保、建设、司法等部门交叉职责，一定要明确。明确安监部门是职业卫生监管执法主体部门；明确安监是职业卫生执法的牵头部门，是职业卫生监管的综合协调部门。负责作业场所职业卫生规章制定、职业卫生培训、职业卫生检测、职业卫生安全许可证审查、职业卫生申报、作业场所职业卫生检查、职业危害事故应急处理和调查；明确职业卫生标准制定、用人单位职业健康监护的监督管理、建设项目职业卫生三同时审查、职业卫生技术服务机构的资质审核、职业健康检查机构的资质审核、用人单位的职业病诊断与鉴定和职业病危害劳动者的救治等工作交由卫生部门监管；明确用人单位劳动者的劳动关系证明、职业危害告知、职业病工伤认定由人力部门进行监管；明确发改委、经委、建设局等项目立项审批部门项目建设中未经卫生审查的项目不得批准开工建设和投入生产；明确用人单位职业卫生设施、防护用品的质量检验由质检部门负责；明确建设、国土、工商、质检等发放资质许可的部门在向用人单位注册登记和发放相关资质许可证或营业执照时应当书面要求用人单位按照法律