公共服务标准化顶层设计的战略思考

/公共服务标准化顶层设计的战略思索卓越张世阳兰丽娟基金项目：教化部哲学社会科学探讨重大课题攻关项目“事业单位分类改革实施战略探讨”(编号：12JZD024);“厦门高校‘985工程’及‘211工程’公共管理重点学科建设项目成果”;国家社会科学基金重点项目“十二五时期公共服务标准化创新机制探讨”(编号：10AZD005)作者：卓越，厦门高校公共事务学院副院长、教授、博士生导师厦门361005;张世阳，厦门高校公共管理系博士生厦门361005;兰丽娟，重庆工商高校财政金融学院老师重庆400060[摘要]国外阅历显示，建立整体性管理框架是政府管理创新进入顶层设计的一种重要模式，顶层设计指导将来发展、把握整体方向，公共服务标准化进入顶层设计阶段，肯定要在把握服务业标准化无形性、生产和消费的同时性、不行储存性以及不确定性等一般特征的基础上，明确自身的特性特征。为了解决目前公共服务标准化界点勘探的困惑，必需在理念上解决导向上和过程中的公共性问题，解决政府主导性问题，并在规范上考虑因此而引发的经济影响因素、内在动力、协调成本等诸多操作性问题。[关键词]公共服务标准化;顶层设计;公共性;政府主导[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0034-05公共服务标准化在标准化建设、服务型政府建设和规范化建设的合力推动下大步走来。目前，公共服务标准化即将进入顶层设计的新阶段，我们要从战略的高度进行把握和推动。一、公共服务标准化即将进入顶层设计阶段严格意义上的公共服务标准化实践在我国已有4-5年的时间，目前，我国公共服务标准化发展到什么样的水平，须要有一个总体的相识和推断，以便为下一步发展进行路径设计。2010年10月，国家标准化管理委员会(以下简称“国标委”)发布了《公共服务标准化指南》(征求看法稿)，内容包括公共服务标准化的范围、类型、制定、实施以及评价和改进等。这份文献可以看成是在国家层面上为构建公共服务标准化整体性的通用框架做热身打算。公共服务标准化是一种管理创新工具。可以说，公共服务标准化进入到肯定的发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架也是一个国际惯例。从20世纪90年头起先，发达国家起先进行公共服务标准化的实践，1997年，美国的全国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”，出版了史上第一本政府服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》;英国政府推行公共服务承诺制，1997年确定了公共服务的9条原则，各地的公共服务机构针对各自的状况编制了相应的承诺服务标准;2004年，法国政府公布公共服务质量标准，要求各部门简化行政手续，提高服务质量，为国民供应刚好、高效、令人开心的公共服务。从这个角度进行谛视，可以认定公共服务标准化在我国也已经进入从地方政府的主动实践到中心层面的顶层设计阶段。从2012年起先，我国国家层面紧锣密鼓地推出相关政策，说明构建公共服务标准化整体性通用框架的热身打算进入高潮。在较为宏观的背景方面，国家出台了两份纲领性文件。2012年7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特殊强调要大力开展公共教化、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理和服务、公共文化、公共交通、公共平安以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化探讨，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。在重量上，这两份文件出台，说明白国家层面对公共服务标准化的高度重视;在时间节点上，也印证了我国公共服务标准化已经进入了须要进行顶层设计和总体规划的较为成熟的阶段。在详细操作层面，2012年8月和11月，国标委分别发布了《政府部门建立和实施质量管理体系指南》征求看法稿和《质量管理体系地方政府应用GB/T19001—2008指南》国家标准征求看法稿。前者运用管理单元的限制方法分解政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求，其基本内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤以及保持质量管理体系持续改进的措施等，目的就是为各级政府部门建立和实施质量管理体系供应一般模式。后者从公共服务领域动身，在阐述GB/T19000系列标准中的质量管理概念的基础上，主要探究如何将GB/T19001—2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。对近年来我国公共服务标准化的实践进行梳理，大体上可以分为整体性的政府组织标准化建设、窗口部门的行政服务中心标准化建设，基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等。其中，窗口部门的行政服务中心标准化建设进展最为快速，涉及大部分省市。这一领域的标准化建设也已经起先进入总体规划阶段。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求看法稿。2013年4月，六项标准顺当通过国标委专家组审定，将在我国全部行政服务中心执行。2013年1月，由全国服务标准化技术委员会归口的《政务服务中心网上服务规范》国家标准形成了征求看法稿。该标准主要规定了政务服务中心网上服务的基本原则、服务内容、供应要求、服务保障和服务改进等内容。这种单兵突进的举措也从一个侧面说明构建总体性框架箭在弦上。二、共识和困惑：公共服务标准化的界点在标准化建设的进程中，公共服务标准化由标准化、服务标准化一路发展而来。在标准化这个范畴内三者是同质的，作为一种管理工具，具有共同运用、重复运用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服务标准化和服务标准化又具有区分于产品标准化、技术标准化的基本特征，具有服务业的标准化共性特征。1.服务业标准化的一般特征质量管理通常依照结果进行判定，具有可见性、恒定性特征的工农业有形产品质量、技术质量最为典型。但是服务是“为了满足顾客须要，由供方凭借体力、智力和技能，借助肯定的工具、设施和手段，通过和顾客之间的接触的活动以及供方内部活动所产生的结果”[1]，具有无形性、生产和消费的同时性、不行储存性以及不确定性的特征。因此，服务业标准化最大的特点就是结果导向要和起点导向、过程导向相结合，这也就是一些学者归纳的延展性特征。因为结果本身是不完全确定的，通过起点阶段的资源供应，间接地为结果测定供应帮助，具有比较完善的资源供应机制，可以部分地依此推论将会有一个较为满足的结果。因为结果本身是不完全可以储存的，通过过程阶段的流程和痕迹描述，部分地为结果测定供应依据，具有比较明晰的流程和痕迹规范，可以部分地依此推论将获得较为牢靠的质量。服务标准化的这种共性特征对于公共服务标准化的详细实施有干脆的影响作用，在公共服务标准化的推动方面尤为明显。相对于有形产品的先生产后消费而言，服务是生产和消费同时进行的过程，服务的生产过程并不是封闭的，公民的满足特别重要。这也就是说，公共服务标准化在为公民干脆供应服务的领域，在有公民参和和公民互动的一线部门、窗口部门可以最先进行试行和推广，这也就是为什么各级地方政府的行政服务中心标准化、基层计生服务站标准化、就业服务站标准化等比较简单推行的缘由。标准化主要是对重复性工作的统一，因此，在重复性大、可变性小、较具流程性的行业更适合标准化，旅游业和快餐业就是服务标准化的典型行业。同样，在公共服务领域，那些重复性大、流程性强的行业，特殊是条条、垂管部门，诸如基层工商所、派出所等，可以最先进行试行和推广公共服务标准化。2.公共服务标准化应当有自身明确的界点同时，我们还要看到，公共服务标准化之所以能够从一般的服务标准化中剥离出来，成为一个相对独立的领域，在标准化建设的进程中成为一个相对独立的发展阶段，就是因为公共服务标准化具有不同于一般性的服务标准化的特性特征。公共服务标准化首先是可以辨识的，然后才是可执行的、可持续的和可扩散的。前些年的探究，由于缺乏国家层面公共服务标准化统一体系的指导，一些地方政府主要依据企业质量标准体系要求和GB/T24421.2服务业组织标准体系进行设计。如陕西省养老保险标准化试点中，依据企业标准化工作要求建立了“三横一纵”的养老保险经办服务标准化体系：“三横”即技术标准体系、服务管理标准体系和工作标准体系。北京东城区在国家级城市公共服务标准化示范区建设中，也是以GB/T24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南第2部分：标准体系》为依据开展了13个示范项目标准体系建设工作。ISO质量管理体系导入政府管理已有10多年，一度轰轰烈烈，最终成效较为一般。究其缘由，就有迁移过程中的适配性问题。ISO质量管理体系是从企业生产管理中提炼出来的质量管理标准，是为适应大型企业流水线式的、稳定的、精确的工作性质而制定的。将产品技术为对象的ISO质量管理体系导入行政服务机构，用企业精神改造政府，就有一个如何和政府的实际工作兼容的问题。前车可鉴，公共服务标准化推动的过程中，更要留意这个问题。应当说，热身中的相关政策文献已经意识到这个问题，并且也在一些地方主动地表现出来。不论是《政府部门建立和实施质量管理体系指南》(征求看法稿)还是《质量管理体系地方政府应用GB/T19001—2008指南》(征求看法稿)，都在强调要解决两个问题：一是“隔层皮”的问题。将GB/T19001—2008的技术语言“转化”为政府工作人员更为熟识的语言，为地方政府供应一个通用的质量管理模式，以便于通过沟通，提高整个地方政府社会管理的质量。二是“两层皮”的问题。把GB/T19001—2008中规定的质量管理体系要求和地方政府的详细实际工作深度融合，切实改进地方政府的工作，推动地方政府的管理水平向更高的层面提升。3.公共服务标准化界点勘探的困惑对《公共服务标准化指南》(征求看法稿)进行分析，目前还看不出设计的特性特征所在。从体系上看，整体框架基本沿用服务业组织标准体系。从基本构成要素来看，具有明显的对应性。大部分的要素只是在原有的服务字眼上，加上“公共”二字。如服务供应规范、服务评价和改进标准、平安和应急标准以及服务保障体系的信息标准等等。有些要素也只是做了个别字词的调整，无关大碍。如服务通用基础标准体系改为公共服务基础标准，服务保障标准体系的人力资源标准改为公共服务人员资格标准，服务质量限制规范改为公共服务质量标准，如此等等。事实上，即使是原有的框架体系，依据严格的格式规范要求，也须要进一步推敲。热身中的通用框架设计也没有对此进行完善。以《行政服务标准化工作指南第2部分：标准体系和编制规则》国家标准为例，行政服务供应标准体系的结构包括行政服务供应规范、行政服务过程限制规范、行政服务评价和改进标准。这里，存在种属概念重合的问题，作为一级标题的供应标准和作为二级标题的供应规范事实上是重复的，同语反复，逻辑不严密。一种较为可行的修正方式是在“行政服务供应规范”这一术语当中添加定语，进而缩小外延，使得标准体系结构更为严谨。三、理念和实务：顶层设计必需面对的挑战在高层即将推出公共服务标准化通用框架的前序阶段，设计过程要反复推敲、充分酝酿。笔者认为，至少要在理念上解决公共性和政府主导性这两个基本问题，在规范上要考虑因此而引发的诸多操作性问题。1.公共服务标准化的公共性问题政府代表社会履行公共职能，为社会供应公共产品。公共服务涉及到社会制度、经济发展、文化背景等综合因素，公共服务标准化区分于一般性的服务标准化，最重要的就是公共性问题。首先，在导向上，公共服务标准化更留意公允、正义等价值理性的因素。公允是一个相对的概念，作为公共服务领域的公允，应当是尽可能使得受益群体最大化，受益对象利益最大化。任何一个企业，都必需担当社会责任，必需讲究顾客回应。但企业本质上是一个盈利性组织，企业通过市场机制供应服务，是为了追求自身利润最大化。企业运用标准化的管理方法，干脆体现的是工具理性。企业通过标准化改进服务流程，统一服务标准，提高服务效率和质量，进行成本管控，提升盈利空间。为了实现盈利目标，为了满足日益多样化的顾客需求以及应对激烈的行业竞争，企业会将标准化和特性化相结合，细分市场，为顾客供应标准化的特性服务。企业会依据市场需求供应不同层次的标准水平，不仅满足一般的服务需求，而且为特定群体供应高层次需求。标准化本身属于技术范畴，但在公共服务领域，随着公共行政从现代性向后现代性的过渡，公共服务标准化必需同时兼顾工具理性和价值理性，要将价值理性作为公共服务的永恒主题，要体现对公允、责任和回应性等价值理性的关注。目前，在我国经济发展水平和政府服务实力还有待提高的状况下，公共服务标准化的领域必需侧重满足人们基本须要的基本公共服务领域，标准水平还比较低，具有基础性的特点。公共服务标准化建设应当以公共服务均等化作为基本目标，可以削减公共服务的地域、人群、性别等的安排差异。通过公共服务标准化建设促进实现社会公允正义。以绩效合同标准为例，随着社会分工的细化、核心竞争力的凸显和信息化的应用，服务外包已经成为现代服务业的一种新业态，“即企业将信息服务、应用管理和商业流程等业务外包给企业外第三方服务供应者，以降低成本、优化产业链、提升企业核心竞争力”。[2]在服务供应链管理环境下，服务企业主动和上游的功能型服务供应商、下游的客户亲密协作，而合同管理就是联系彼此的纽带。合同管理标准主要是指服务业组织将顾客需求形成文件或口头协议，达成一样并组织实施整个过程的相关标准，包括选购 合同、信贷合同、租赁合同、劳务输出合同和服务供应合同等。在公共服务领域，随着政府治理和改革浪潮的兴起，以传统的等级式官僚体制为组织载体的公共服务供应形式渐渐走向网络化治理，政府绩效合同也进入公共部门。“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和供应公共服务的目的。”[3]公共服务绩效合同管理和一般的企业合同管理的区分不仅在于主体不同，关键在于目标导向的不同。企业追求自身利益最大化，合同标准体现了对经济效率的追求。而公共服务绩效合同标准要遵从工具和价值的双导效应，不单关注经济、效率，更要在合同要素中渗透对公允、正义、效益等价值标准的追求。如政府和社区医疗机构签订医疗服务供应合同，合同框架要从公众所享受的福利角度动身，考虑到社区居民的就诊行为是否有所改善、是否享有公允就诊机会，社区医疗机构的技术及硬软件是否能满足当地社区居民的要求，从公允、服务、责任性等角度较为全面地反映合同的履行绩效。在这个框架下，详细制定医护人员看法、病人就诊满足度、社区居民就诊意愿百分比、医疗费用合理度等合同标准。其次，在过程中，公共服务标准化更加须要公开和参和。标准化的过程就是一个公开和参和的过程。标准的制定须要广泛征求主体和对象各方的看法，反复磋商、仔细探讨。在组织实施过程中，须要动员宣扬、理念导入和试点推行。比较而言，公共服务标准化比一般性服务标准化须要更加广泛的公开和参和。以信息化标准为例，依据《服务业组织标准化》和《公共服务标准化指南》信息标准分类，从信息化功能角度，可以将服务信息化标准分为信息应用标准化和信息管理标准。无论是计算机技术领域的标准化，还是信息采集、处理、运用和管理的标准化，信息公开肯定是核心内容。在服务群体上，服务企业信息公开的主要对象是其产品的消费者，具有群体性，信息公开的程度取决于企业对产品和企业形象的宣扬力度，因此，企业信息公开标准程度差异性大。在服务企业的信息管理标准上，主要是重视信息采集和发布标准，比较缺少信息互动的要求。而公共服务信息公开的主要对象是社会公众，其内容涉及到和公众生活各方面休戚相关的领域，是公众行使对公共部门履行职能知情权的表现。正如王锡锌指出，“在当代政府的行政过程中，政府具有极为广泛的管理和服务性职能，和这些职能相对应，政府通过运用行政权力和公共资源收集、处理、保有了大量的信息，这些信息本质上是‘公共财产’。假如政府垄断这些信息，就必定加剧政府和公众之间的‘信息不对称’，使公众失去有效参和行政过程的实力。在这个意义上，完全可以说，‘知情权’是公众‘参和权’的前提。”[4]公共服务信息公开是公共部门合法性和民主社会的必定要求，也是建设阳光政府和透亮政府的现实须要。因此，公共服务信息化标准更加重视信息公开、阳光政务，包括信息公开的时效性、真实性、权威性和全面性，以削减公共服务质量信息在供求双方的不对称，达到管理过程和结果的可控性和可测性。在参和方面，政府期望公众通过门户网站、互动热线、电子邮件等进行政策询问和政策参和，打造“开放政府”和“主动服务型政府”。再以平安和应急管理为例，我国正处于经济社会发展的转型变革期，社会环境中的不确定因素增加，使公共危机管理已成为政府的重要职能，公共危机的处理实力已经成为政府实力的重要指标。相对于企业危机管理，公共危机管理更具有多元参和的开放性。企业具有产品差异大、顾客群体细化和组织分散性的特点，企业危机的危害范围相对较小，具有区域性和行业性。而公共危机的作用对象是社会大众，波及面广，可以在短时间产生巨大危害。企业追求自身经济效益最大化，和其他企业更多的是竞争关系，在企业危机爆发时，除非面临收购和兼并，一般不太简单得到其他企业和社会公众的救济。因此，企业危机管理主要是自身的管理，其标准化涉及面也主要是企业内部进行危机处理的标准化，具有内部性。而公共危机面对社会公众，具有共同利益，当危机发生时，除了政府利用权威进行资源调配外，企业、非政府组织、海外人士、一般公民都将参和到公共危机的应对中。在参和的过程须要更多的公开，以便了解配置、协调利益。2.公共服务标准化的政府主导问题在服务标准化运行模式的分类上，有学者认为：“比较典型的是把技术标准化模式分为三类，即市场化模式、政府主导模式以及在此基础上形成的混合模式。”[5]一般性的服务标准化运行主要是在国家标准化管理机构的政策指导下进行，标准的详细组织实施大都由企业内部自身运作。和之相比，公共服务标准化的运行模式具有明显的政府主导特征，《公共服务标准化指南》(征求看法稿)明确指出“公共服务标准化工作应充分发挥政府主导作用，依据各级公共财政的现实以及公众需求，统一规划，分步实施”。有学者分析，这个特征主要和现阶段公共服务供应方式、供应水平有关。从理论上说，随着社会治理网络的形成，依据不同公共服务项目的性质和特点，可以采纳不同的供应模式，实现公共服务供应主体的多元化。在操作层面上，“供应组织主要可以有三个方面：对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放;对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争;对仍要依靠公共部门来供应的公共服务，如基础教化、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6]由于我国公共服务供应实力还比较低，主要集中在基本公共服务领域，是纯公共物品，存在着严峻的市场失灵，必需实行政府供应的模式，因此，从整体上说，我国的公共服务标准化实行的是以政府为主导的运行模式，带有剧烈的官方色调。在进一步的通用框架设计中，我们必需仔细思索政府主导的公共服务标准化可能的影响因素。首先，地区经济社会的发达程度干脆影响公共服务标准化的发展程度。企业服务标准化的资金来源主要是企业自身，摊入企业成本，而“政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家全部的各种资源和资金。假如一个社会生产过程有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务”。[7]也就是说，公共财政是公共服务标准化的财力保障，各地公共财政状况干脆影响到公共服务标准化的制定和组织实施。经济发达、财政充裕的地方，可以制定更高的公共服务标准;经济欠发达、财政贫乏的地方，公共服务标准化程度相应就低。其次，公共服务标准化存在内在动力不足的局限。如前所述，一般性的服务标准化领域大多数属于市场运作，企业面临优胜劣汰的竞争环境，具有管理变革的内在驱动力。企业实施服务标准化，可以提高服务质量，降低服务成本。“通过服务和管理的全面标准化，实现服务模式的复制和服务品牌的扩张，完成从价格竞争到以质量、品牌、规模为核心竞争的飞跃。”[8]通过人力资源标准化建设上，共享优秀员工的工作阅历，可以降低员工培训成本;通过过程服务标准化建设，精确描述服务流程和服务规格，可以提高服务质量的稳定性和服务效率;通过质量评估标准化建设，扩大“星级”“特许”等标准化外在标识，可以提高服务企业的市场认知度和品牌认可度，扩大市场份额。因此，通过起点、过程、结果的标准化建设，建立品牌、规范流程，降低成本、提高服务质量，可以给企业干脆带来盈利空间，企业有内在动力参和到标准化工作的研制和实践中。以肯德基为例，通过品牌标准化、服务标准化、质量限制标准化、运营管理标准化、员工培训标准化以及特许经营标准化，肯德基成为在中国发展最快的快餐品牌，短短二十几年就发展了3000多家门店，成为快餐行业的巨头。相对企业而言，公共部门具有对公共权力的垄断性掌控，缺少外部竞争者，先天缺乏管理变革的内部驱动力。在客观层面上，公共部门普遍存在职能交叉、职责不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等问题，同样是服务标准，相对于企业，公共服务标准化的效果比较难衡量。在主观层面上，鉴于公共部门的封闭性大、流淌性低等特征，机构人员提高服务效率和质量的动力不足。公共部门的工资福利和升迁涉及到各种困难因素，和公共服务标准化的过程和效果不具有干脆相关性。在现阶段，各地对公共服务标准化的相识大多还是停留在理念宣扬和探讨工作上，还没有进入实质性的操作阶段，总体上比较缺乏推动的动力机制。再次，实施公共服务标准化须要更大的协调成本。在标准化组织协调上，企业服务标准化属于内部管理的一部分，涉及部门比较单一，部门间权责关系比较清晰，协调成本较小。在公共服务领域，理论和现实的冲突，“三定”方案中各个部门、各个岗位的职能定位、明确分工和实际工作中各个领域、各个部门之间界限模糊、职能交叉的冲突始终存在。从管理的角度看，公共服务标准化通过岗位职能界定，工作流程梳理和质量结果监控等逐层绽开，事实上也就是一个职能转变、流程再造和绩效改进的过程，须要和理论上的“三定”方案、现实中工作状况进行比对，和各个部门、各个岗位进行沟通，须要大量的协调成本。从政治的角度看，这样一个绽开无缝隙对接过程，事实上涉及到部门权责的分割和利益的再安排，必定触遇到某些部门利益，会增加标准化的协调成本。正如李晓林所说，“依据服务事项构建标准体系只是志向的设计，实际操作中因标准体系的实施必需落实到详细管理权限的服务组织，假如体系跨越的组织机构过多，协调工作压力会很大，可操作性和实效会很差，这是按事项编制标准体系特殊须要关注的问题。”[9]就以公共服务信息化标准为例，企业的信息化涉及的部门主要是公司内部，职责划分比较明晰，跨部门的合作比较简单协调。我国的公共服务信息化建设主要由专项业务信息化和综合公共服务信息化两方面组成。推行信息化的标准建设，这两个层次都有协调成本的问题。前者可能出于部门利益，固守信息孤岛，不情愿信息共享和标准兼容;后者涉及到跨层级联动和跨部门合作，经常出现由政出多门、权责不清导致的信息混乱，一些地方行政服务中心建设就遇到类似问题。[参考文献][References][1]柳成洋.服务标准化导论[M].北京:中国标准出版社,2009.4.LiuChengyang.AnIntroductiontoServiceStandardization.Beijing:ChinaStandardsPress，2009.p4.[2]刘伟华.刘希龙.服务供应链管理[M].北京:中国物资出版社，2009.40.LiuWeihua,LiuXilong.ServiceSupplyChainManagement.Beijing:ChinaSuppliesPress,2009.p40.[3]卓越.政府绩效管理概论[M].北京:清华高校出版社，2007.151.ZhuoYue.IntroductiontoGovernmentPerformanceManagement.Beijing:Tsinghua[4]