公共危机管理的现状及展望

公共危机管理不但是一种社会管理更是一种政府管理，它也是衡量政府管理水平的重要标准。在市场经济条件下，危机事件是政府经常要面对的问题，有效的政府制度安排，危机管理体系的构建和政府危机公关的改进才是社会健康发展，公众安居乐业的根本。一、公共危机和公共危机管理相关概念。所谓公共危机就是指在社会中，一系列中止和平进程或瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，并持续增加着爆发暴力行为的危险，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常的水平，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应或生死抉择，采取控制或节行为，以维持系统的生存。而美国学者罗森塔尔则认为危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”我们生活中遇到的危机，有不可抗拒的自然灾害，如地震、洪水等，也有利益分配、权力分化等导致的社会危机，如恐怖活动、社会动荡等。这些对于政府来说都需要一一应对。在李经中《政府危机管理》一书中就着重讲了由战争、恐怖活动、骚乱、灾害造成的危机管理。不论是哪种危机，它们虽然不能完全消灭，但是都能够通过一定的预测、规划、决策、公关等实行管理，从而使危机造成的损失降到最低，或者减少危机发生的可能性。而通过这个系列的管理过程，社会的免疫力得到了提升，即应对危机的水平。所以我们能够说政府公共危机管理就是指政府在危机发生、发展、消失整个过程中，根据危机管理机制和制度安排作出的决策和采取的一系列措施来应对危机。这种公共危机管理是在科学的公共管理理念指导下来对危机实行预警和监控，从而控制公共危机，使公共危机造成的危害水准降到最低。在整个管理过程中，政府扮演着非常重要的角色，其危机管理水平直接决定着整个社会的稳定与发展。政府公共危机管理的重要性。政府公共危机管理是政府公共关系的一个重要组成部分。在这个高速发展的世界化时代，危机事件频繁发生，给人民的生命安全和财产安全造成巨大的威胁和损失，并且也引起了社会和政治的动荡不安，政府如何应对危机事件，如何科学管理危机事件，如何即时实行危机公关，则成为当今政府部门和广大学术界注重的问题。任何一个国家都是在基本稳定的环境下才能获得持续发展，但是这种稳定的环境必须是在树立内忧外患的意识前提下，政府必须具有危机预警和监控的水平。当危机爆发后，政府需要第一时间作出反应，调动力量，配置资源，使用各种手段和措施，尽最大努力挽回损失，保护人民，从而也树立起政府的形象。能否将危机转化为社会和国家成长的催化剂，最终要看政府公共危机管理的水平和有效水准。所以政府的公共危机管理就像一把双刃剑，如果有效则会促动整个社会乃至世界的进步，如果不够即时有效则会带来巨大的损失。二、我国政府公共危机管理的现状当前我国已经进入危机频发期，急需提升政府危机管理水平。从改革开放至今我国危机管理实践中，积累了一定的经验，也初步建立了危机管理体系，在出现洪涝灾害、地震、空难、SARS、禽流感、矿难等危机事件时起到了巨大的作用，但是同时也不难发现我国政府危机管理存有的问题。缺乏常设的专门公共危机管理部门。在现有的政府部门中设置中，公共危机管理机构或部门并不存有。一旦危机爆发，按照公共服务部门的垂直管理体系，就会造成部门相互间协调不够，沟通不畅。此外，各横向部门之间也会出现相互制约、事权不清、各自为政、缺乏协调的局面。专业机构的缺失就会导致专业人员的不足，临时工作小组根本无法应对。这种临时小组的缺点：（1）不具有连续性，危机处理后的经验不能够有效的保留；（2）危机处理需要政府各个机构的合作，临时小组每次都需要大量的时间与相关的机构实行协调；（3）临时小组事前没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一整套成熟、系统的危机处理操作方案。（4）传统的政府体制造成危机处理中“三足鼎立”的利益僵局。危机管理体制不健全。“我国的公共危机管理机制却十分的欠缺；缺乏有效的协调机制和组织保障；缺乏信息支持和信息沟通机制；缺乏系统化、制度化的教育与训练机制；法治和法制的缺失；缺乏财政资源支持”。因为专业部门的缺失，公共危机管理机制不全面，各项资源协调不到位，同时信息失真，信息缺乏，频繁出现，如一些部门报喜不报忧，或者夸大危机事件，谣言遍地等等。而且当前，我国的相关立法不够，制定了《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些与危机状态相关的相关法律。一些危机事件出现后，才紧急出台应急条例，也只能起到亡羊补牢的作用。政府的“缺位”和“错位”。当危机事件发生时，政府调配的资源不够，空间分配有限，采取措施不够即时，决策不准确，从而导致危机造成的损失增大，这就是政府“缺位”。当然政府“缺位”有一定的客观原因。所谓政府在危机管理中的“错位”就是危机发生时，政府各个部门协调机制不健全，专业素养不到位，该管的事情没有管好，权力乱用，使危机没有即时得到遏制。政府的“缺位”与“错位”现象在政府的垂直管理体系中普遍存有，本职工作定位不准。政府危机公关不足。在网络媒体发达的环境下，政府危机公关显得尤为重要，在危机爆发时，要利用好媒体新闻，与公众保持双向沟通，和平共处，坦诚相待。也许一个小小的事件会挖掘出整个事件的本子。我国政府的危机公关过程中，常是政府或新闻发言人的单方面对话，发言人素质不高，公关意识薄弱更加缺乏应对危机的勇气和信心。公共危机意识不足。危机管理重在危机预警，要花少量的代价去预防。我国政府官员公共危机管理意识淡薄，对危机管理理解不到位。当危机来临前，不知道预防，发生时，不知所措，使危机带来巨大的损失。另外，对于公众来说，公共危机意识薄弱表现在：第一，公众对于危机征兆的反应不敏锐，感受力较弱，即便感受到了也不能给予充足重视；第二，公众身边普遍缺乏应急设备；第三，公众普遍缺乏应对危机的常识与技能。三、国外先进公共危机管理机制20世纪60、70年代以来，一些国家发生了一系列的社会动荡，国际冲突，恐怖袭击包括自然灾害等突发性危机事件，给人民的生命和财产安全以及社会稳定带来了巨大的威胁，从而使这些国家不得不建立起本土化的危机管理体制，并且持续增强危机管理的研究，制定了很多有效的应对公共危机的措施和政策。据了解，国外有专门研究国民经济动员的专家，也有专门培养社会危机管理人才的专业。在欧美国家，一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究危机预警系统。美国经过长期的经验积累和研究,形成了较为完备的信息沟通系统。以美国公共卫生信息沟通系统为例,全国共有100多个，主要包括国家应急行动中心、全国医院传染病监控报告系统、世界新发传染病监测网等。韩国在全国设立了12个应急疾病监控信息中心，覆盖所有的行政区域,并充分使用有线、无线通信网，持续改善通信联络体系,保证疾病监控信息中心与各医院之间及参与应急医疗的主要人员之间的通信畅通，发现疫情爆发规模,分析疫情发展趋势，即时制定有效的预防措施,避免疫情扩散。同时世界各国为防范各种危机、突发性灾难制定了很多相关的法律。例如，美国在“911”事件后有意识地增强了应对极端突发事件的相关法制改革的力度，根据美国联邦政府的要求，法律与公共卫生中心于2002年初拟定出一套《紧急公共卫生权限法案范本》，以此作为各州实行公共卫生应急法律体系改革的依据。我们知道日本是地震频发地区，所以它的公共危机管理机制是比较完善的，而且具有一定的特点。例如，在大阪地震后制定了《灾害对策基本法》，其规定“作为国家紧急灾害对策本部部长的内阁总理大臣，在危机管理中有权直接指挥那些被指定为参与危机管理的行政机关以及对各指定行政机关的首长发出指示”。日本国民的忧患意识和危机感较强，这主要也第一与日本平时的防灾和危机意识教育比较到位。在日本，各个城市都设有“市民防灾中心”。在危机管理绩效评估方面，日本将公共危机管理的成绩作为政府各级负责人晋升和政绩考核的指标之一。总来说之发达国家的公共危机管理理论和实践经验是值得我们借鉴的，当然在应用的同时要根据本国的特点和优势加以筛选并且实行创新，这样才能构建适合我国的公共危机管理体系。四、公共危机管理的对策我国政府当务之急应该提升公共危机管理水平，坚持公众利益至上，以真诚坦率、居安思危、快速反应的原则为指导，构建完善的危机构建机制。1.组建国家级和地方级专业危机管理机构。当前我国危机管理机构过于散乱，一旦危机爆发，各个部门协调水平弱，资源整合水平有限，空间分配有限，究其原因就是我国当前缺少一个具有高素质，专业强的危机管理部门。这个部门要通过一定的选拔机制，挑选具有不同背景和文化知识的人员，这样就能够应对各种公共危机事件。他们分担不同的项目，扮演不同的角色，相互协调来应对突发事件。这种团队和机构应该分有国家级和地方级，当危机爆发，便可作出即时有效的回应，从而减少政府的缺位和错位。2.建立危机预防和应对机制。无论是政府还是公众都要树立危机预防的意识，居安思危，未雨绸缪，只有这样，当危机来临时，才不至于手足无措。危机能够分为常规性和突发性两种，对于常规性危机，政府要整合社会的力量作好组织准备、物质准备、设施准备和应对机制准备。而公众则要有思想准备和知识的储备，以便更好地保护自身。对于突发性的公共危机，政府在日常就要整理出常规性的一些措施和政策，能够应急使用，也要对突发性危机带来的情势作出最坏的打算。应对危机时，首先要增强各地区各部门以及各级政府之间的协调与合作，提升快速反应的水平；其次要增强政府之间和国家之间的合作，世界化要求国与国之间联系越来越紧密，这个地球是一个共振系统，任何一个国家的危机都有可能波及其他国家。所以国际间的合作非常重要；然后要有完备的信息支持。所谓完备就是指信息不但要全面，系统更要准备、即时。信息沟通是危机管理的核心，建立有效的信息传播系统，是处理危机的重要工作。信息的准确即时能够将危机描述的最大限度的完整，这样才能更好地作出决策采取措施。同时真实、透明的信息发布，也能够使公众得到安抚，使政府取得公众的信任和认可，避免造成恐慌和边际效应。当然还要有严格的公共危机管理体系，任何部门和个人都要遵守这个体系，准确定位自己的职责和角色，即时采取相对应的措施，以免错过危机处理的最佳时间。积极应用媒体公关。网络飞速发展的时代，媒体关系被称为政府对外最重要的关系，它很大水准上决定了政府在公众舆论中的认知。微信、微博、各大论坛等各个平台都成为公众接受信息反应问题的即时阵地，信息的传播不再是政府单方面的“一言堂”，更多是双方的互动和交流。危机的爆发，新闻发布会的即时举行，对于处在心里脆弱的公众来说就是希望的象征。例如在2014年3月8日马航MH370失联的事件中，马航和马来西亚官方召开的每一场新闻发布会，都牵动着每个家属和公众，每场新闻发布的充分性和准备性对于公众来说非常重要，也代表着官方的形象和诚信。所以，危机管理首先要做的工作便是建立和谐的媒体关系，打造不可替代的舆论影响力。针对政府在危机公关中的不足，杨振华先生提出了相对应的改进策略：第一，树立危机公关意识；第二，成立专门的政府公共和新闻发布部门；第三，积极拓宽政府内外沟通渠道。除了传统的报纸、广播、电话和新闻发