徐州市十一五耕地保护研究专题

目录TOC\o"1-2"\h\z\u一、“十五”期间徐州市农用地利用情况及存在问题 2（一）“十五”期间徐州市农用地利用现状分析 2（二）“十五”期间徐州市农用地利用情况分析 6二、“十一五”期间徐州市耕地保护和基本农田需求预测 8（一）“十一五”期间徐州市耕地预测 8（二）“十一五”期间徐州市基本农田预测 14（三）“十一五”期间徐州市耕地供需平衡分析 18三“十一五”期间徐州市农地利用与耕地保护的政策建议 21（一）农地利用管理与农地保护 21（二）耕地保护的技术与政策支撑 23一、“十五”期间徐州市农用地利用情况及存在问题（一）“十五”期间徐州市农用地利用现状分析截止2004年徐州市现有土地面积16713490.2亩，其中农用地12490696.4亩，占土地总面积的74.73%；建设用地3102551亩，占土地总面积的18.56%；未利用地面积1120242.8亩，占土地总面积的6.7%，具体结构情况见图1所示。1.徐州市农用地内部结构分析2004年徐州市农用地为12490696.4亩，其中耕地、园地、牧草地、林地以及其他农用地所占比例分别为72.07%、8.94%、0.01%、5.05%和13.93%。徐州市农用地以耕地为主，其次是其他农用地、园地、林地。牧草地只占0.01%。从徐州市目前农业用地结构及资源特点比较，可以看出：耕地是徐州市的主要农地资源，传统种植业仍占较大的比例。1.1耕地截止2004年徐州市耕地面积9002120.1亩，占农用地面积的72.07%。其中，灌浇水田和旱地占耕地面积的84.9%，水浇地和菜地仅占耕地面积的15.1%，没有望天田（图2）。全市人均耕地面积0.99亩，高于人均耕地警戒线（0.0533公顷），耕地资源形势较乐观。1.2园地徐州市有园地1117072.3亩，占农用地总面积的8.94%。在二级地类中，以果园面积最大、分布最广，占全市园地面积的67.1%，其次为桑园占21.9%，。1.3牧草地徐州市有牧草地1169.9亩，仅占农用地总面积的0.01%。牧草地构成中以人工牧草地为主，占牧草地总量的87%，天然牧草地面积较少。1.4林地徐州市有林地面积630780.5亩，占农用地总面积的5.05%。其中有林地占林地面积的85.1%；未成林造林地5082.01亩，占林地面积的6.1%。1.5其他农用地表1徐州市其他农用地面积构成表（2003）其他农用地构成面积（亩）比例（%）畜禽饲养地5095.90.30%设施农用地1965.10.10%农村道路421351.124.10%坑塘水面297831.617.10%养殖水面55755.93.20%农田水利用地841822.848.20%田坎4044.40.30%晒谷场用地117571.86.70%合计1745438.6100%注：由于2004年土地详查数据暂时没有，在此使用2003年数据全市现有其他农用地1745438.6亩，其中农田水利用地841822.8亩，占其他农用地面积的48.2%，占农用地总面积的6.7%；农村道路用地421351.1亩，占其他农用地面积的24.1%。2.“十五”期间徐州市农用地动态变化分析2.1“十五”期间农用地数量变化“十五”期间徐州市各类农业用地面积数量变化如表2和图3-6所示，有以下几个特点：1.耕地面积持续减少，耕地保护的压力依然很大。据详查数据资料表明，2000-2003年四年间，耕地净减少209313.6亩，平均每年减少耕地面积69771.2亩。2003年，耕地面积共减少106425亩。2.园地的面积有较大增长，这主要是为了满足城市居民对农副产品的不断增长；3.林地的面积变化不大，由于徐州市地处黄淮海平原的东南缘，平原面积约占全市总面积的90%，林地资源本来就不很丰富。徐州市林业资源以实有林业为主，森林覆盖率低于全省和全国的水平，林地分布上也存在严重不平衡。改革开放初期，由于不重视森林资源的保护，乱砍滥伐，毁林采石、采矿，从而导致森林大面积减少，九十年代中期以来，保护环境的意识加强，森林面积和森林覆盖率有较大增长。“十一五”期间林地面积会有较大增加。4.徐州市牧草地面积变化较大，截止2003年末牧草地总面积是2000年的64.8倍，这是由于徐州市2000年牧草地拥有基数较少（97亩），新增牧草地中人工牧草地占87%。表2“十五”期间徐州市各类农用地的面积数量变化单位：亩数量变化耕地园地林地牧草地其他农用地200191729941067421585281.45695.11636675200291266081103836587261.957031635555200390105301173307594472.36384.6174543920049002120.11117072.31169.9630780.51739553.62001－2004年增减量-170873.949651.3-584111.5625085.4102878.6增减率（%）-0.020.05-1.00109.760.06(数据来源：2001-2004年详查数据)2.2“十五”期间农用地结构变化近几年来，随着城市化、工业化进程的推进，人口与土地的矛盾日益突出。徐州市农用地结构变化基本表现为：农用地有一定幅度减少，其中主要是耕地面积的减少。以2004年为例，徐州市耕地面积年内净减少8410亩。在耕地资源去向中，耕地转变为建设用地22178.7亩，占总耕地面积减少的49.04%；煤矿塌陷地灾毁耕地19299.3亩，占42.67%；农业结构调整减少3748.8亩耕地，占8.3%，其中耕地转变为园地619.7亩，调整为林地1320.3亩，调整为其他农用地1808.8亩。因此建设占用成为徐州市近年来耕地乃至农用地减少的主导因素，其次是煤矿塌陷地灾毁耕地，农业结构调整中耕地挖塘、改园地及生态退耕还林的影响也使耕地面积有所减少。3.“十五”期间徐州市农用地开发利用程度分析农地开发利用程度反映农地利用现状的深度和广度，常用指标有土地农业利用率和森林覆盖率。现将徐州市2001年与2004年的农用地开发利用指标进行比较，具体数据见表3（注：根据详查数据计算）。表3“十五”期间徐州市农用地开发程度相关指标比较200120042003年比2000年增减土地农业利用率（%）74.6074.73+0.13注：土地农业利用率＝农业用地面积/土地总面积×100%从表1-5可以看出，2003年徐州市农地开发利用程度与2000年的各项指标相比变化不大，这主要是由于“十五”期间，虽然园地、林地、牧草地和其他农用地有大幅增加，但是徐州市耕地面积减少较多造成的。4.徐州市耕地利用与土地利用总体规划目标的差距徐州市2004年有耕地面积9002120亩，比规划耕地保有量目标低235469.9亩，其中市区耕地保有量高于规划29158.7亩，这主要是因为区划调整造成的；6个县（市）耕地保有量都低于规划控制目标，其中耕地保有量缺口最大的分别是邳州市、铜山县、丰县和新沂。表4徐州市耕地保有量目标实施情况分析单位：亩单位名称2010年规划耕地保有量目标2004年耕地保有量实际保有量差额市区604500633658.729158.7丰县11610001141449.5-19550.5沛县11640001155628.8-8371.2睢宁15075001501265.3-6234.7铜山17655001691432.2-74067.8邳州18450001705531.4-139468.6新沂11970001181564.2-15435.8徐州市合计92460009010530.1-235469.9说明：市区包括鼓楼区、云龙区、九里区、贾汪区、城南区、泉山区2001-2004年徐州市平均每年耕地减少速度为42718亩，远远大于上一轮土地利用总体规划控制的年均减少量，这是由于城市和经济的发展，对耕地的需求量增加的缘故。（二）“十五”期间徐州市农用地利用情况分析1.农地利用方式符合自然条件徐州市地处黄淮海平原，境内丘陵、岗地、高滩呈点状或条带状分布，平原广阔，地势平坦，土层深厚，有利于种植业生产和大面积机械化作业，以及大规模工业布局。山丘岗地多似岛状突出在平原之上，山低坡缓，地势起伏不大，适宜于林果业及油料作物。因此，徐州市土地资源的自然属性好，土地类型全面，多宜性强，发展农业生产的条件十分优越。“十五”期间，徐州市不断优化土地利用结构，各类土地几经调整变化，土地利用结构与布局基本合理，与地貌类型及水资源特点基本吻合。2.煤矿塌陷地灾毁耕地由于徐州市处于矿区，多年来形成大面积的煤矿塌陷地，涉及九里区、沛县、铜山县和贾汪区。经2003年经详查核准徐州市有完全塌陷无法耕种的塌陷地有19299.3亩，其中沛县12274.9亩、铜山县3001.9亩、贾汪区4022.5亩。仅2004年徐州市因煤矿塌陷地灾毁耕地19299.3亩，预计“十一五”期间，将会有更多的煤矿塌陷地。3.耕地利用充分，生产水平较高，但人地矛盾越来越突出徐州市素有精耕细作的优良传统，特别建国以来，耕作制度几经调整改革，扩大了间作套种，农作物的复种指数由原来的140%左右提高到现在的160%左右。“十五”期间，又逐步加大对农业，特别是水利工程、农业机械和农业科技的投入，全市农业生产水平有了很大提高，已成为江苏省重要的粮、棉、油、菜等多种农业产品的重要商品基地。但随着经济的逐步发展，耕地急剧减少，人口不断增长，人地矛盾急剧尖锐。据统计，2000-2003年，全市累计减少耕地20.93136万亩，而同期人口却增加了12.22万人，致使人均耕地面积急剧下降，虽然可以通过开发复垦补充部分耕地，但随着人口的增长和城镇占地规模的扩大，人地矛盾在今后相当长的一段时期内仍将十分尖锐。4.林果生产迅猛发展，园地、林地面积增幅较大解放前夕，徐州市林果面积很小，且多为零星小片栽植，建国后林果生产得到迅速发展，在黄河故道及大沙河沿线滩地相继建成了大沙河，邓楼，苏塘等十余个国营果园和集体果园，在山丘岗地上成功地营造了大面积的侧柏纯林，小片的刺槐林、干、杂果林；在农田沟渠、路旁、村庄空闲地内营建了防护用材林、速生丰产林林网，逐步形成了点、片、网相结合的平原绿化综合防护体系。“十五”期间徐州市园地、林地面积稳定增长，今年林果生产规模将继续扩大，预计“十一五”林果面积总趋势是稳定增加。5.建设用地扩张与农地保护仍存在矛盾随着社会经济的发展和城市化进程的加快，土地利用结构必然会随之发生相应的变化。“十五”期间，徐州市土地利用结构变化的基本表现为：农业用地不断减少，非农建设用地不断增加。在农业用地中，主要表现是耕地面积的减少。下表显示了“十五”期间徐州市建设用地增加和耕地面积减少的相互关系。表7“十五”期间徐州市建设用地面积和耕地面积对比年份建设用地面积（亩）耕地面积（亩）建设用地转为耕地面积（亩）耕地转为建设用地面积（亩）年内耕地向建设用地的转化的相对值（亩）2000469005692198441114.650493934.4200149946939172994141.235801.535660.32002502604391266084928.113552.98624.82003305967390105308797.916681.77883.8说明：以上数据为详查数据“十五”期间建设用地和耕地的矛盾主要体现为建设用地占用大量耕地，仅2004年徐州市建设占用耕地面积22178.7亩。从用地审批情况看，本变更调查年度以前批准本年实际变更的占用地耕地面积为8150.1亩，其中主要为村庄和独立工矿用地；属本变更调查年度批准的实际占用耕地面积2234.2亩，仍主要为城市外延扩大占用耕地及独立工矿占用耕地；属未批先建的项目占用耕地11794.4亩，主要为零散小城镇建设用地及零散的农民宅基地用地和借农业产业结构调整，发展养植业建永久建筑物占用耕地。二、“十一五”期间徐州市耕地保护和基本农田需求预测（一）“十一五”期间徐州市耕地预测农用地结构是耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面用地、副业用地各类别在农用地总量中所占比重和相互关系，是各类用地按照一定构成方式的结合。根据系统理论的观点，结构决定功能，只有结构合理，才能保持土地利用系统的良性循环，取得土地利用的最大效率。农用地结构调整就是要在农用地总量不变甚至略有减少的情况下，实现各类农用地的供需平衡，保证农用地利用效率的最大化。1.“十一五”期间徐州市耕地预测的主要依据1.1政策法律依据《土地管理法》、《基本农田保护法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）。1.2计划规划依据《徐州市国民经济与社会发展“十五”计划及2010年远景目标纲要》、《徐州市土地利用总体规划（1997-2010年）》、《徐州市基本农田保护区规划（1997-2010年）》及专题研究成果。1.3土地供需依据通过农用地需求结构的研究，寻求各类用地的特点和规律，作为拟定调整方案的主要依据。需求结构预测可以反映一定区域内农地需求趋势，同时也要贯彻以供给制约需求的原则，以保证农地资源的永续利用和集约利用。2.耕地数量变化驱动力分析：耕地数量的变化受到经济、人口、科技进步、粮食安全和政策的影响，因此我们在确定耕地变化驱动因素指标时选择地区生产总值、人口、固定资产投资、第三产业产值、城市化水平、粮食单产、耕地保护政策来综合反映徐州是耕地数量变化的影响情况。2.1耕地数量变化的因素指标值确定耕地面积（Y）数据1995年以前来源于《徐州市统计年鉴》，1995年以后来源于地籍变更调查数据。地区生产总值（X1）、人口数量（X2）、固定资产投资（X3）、第三产业产值（X4）、指标值均可从《徐州市统计年鉴》中直接获取。根据《徐州市城市总体规划（2003－2020）》，城市化率（X5）＝城镇人口/总人口，城镇人口主要包括如下三部分：城镇户籍非农业人口、城镇户籍农业人口、外来常住人口，其中城镇户籍农业人口、外来常住人口按照城镇户籍非农业人口的一定比例记入城镇人口各阶段比例，各阶段比例关系如表3-1。表8城镇户籍农业人口和外来常住人口占城镇户籍非农业人口比例城镇户籍非农业人口城镇户籍农业人口和外来常住人口合计城镇人口城镇户籍农业人口和外来常住人口占城镇户籍非农业人口比例1985101.914115.913.74％1995168.6216.08184.79.5％2002250.3170.19320.528.04％资料来源：《徐州市城市总体规划（2003－2020）》各阶段由于户籍管理制度、统计口径、城市经济发展态势等因素影响，这一比例有所不同，在计算时1987年—1992年取13.74%，1993年—1997年取9.5%，1998年—2003年取28.04%。城镇户籍非农业人口和总人口资料来源于《徐州市统计年鉴》。粮食单产（X6）通过粮食产量除以粮食播种面积可以求得。耕地保护政策（X7）用数字表示不同时期耕地保护的政策强度，以最严厉耕地资源保护状态为“10”。经综合评价1987～1994年定义为“3”（这一时期开始实施《土地管理法》，定义为较强的耕地保护状态），1995～1996年定义为“5”（开始实施基本农田保护制度，定义为强耕地资源保护状态），1997年以后定义为“8”（从1997年开始实施土地用途管制制度，因此定义为严格的耕地保护状态）。表9徐州市1987年—2003年耕地面积与相关指标值年份Y（万亩）X1（万元）X2（万人）X3（万元）X4（万元）X5（%）X6（吨/公顷）X71987938.00719853725.8822352315039417.174.6131988934.70846322743.7820370417929518.654.3831989932.85992598761.8121125524251219.684.6631990929.3711284068071424409229240819.454.6931991926.601300510820.1730016736263420.024.7931992920.661621503826.7444808945056920.594.9431993916.732218900833.9451389161988920.485.0331994912.183183994843.2177214589542520.814.9331995906.954107390851.151036880124063121.685.4751996925.625000445859.431365558158001222.455.6951997924.095150180867.161521073168925923.005.7981998927.395551461875.781882611188472127.535.1881999926.056000327877.532202118208189028.176.1082000921.986444961896.442521865231911833.035.4482001917.307157099901.862878503262094834.195.7682002912.667914376904.443231237290080335.475.8182003901.059057900908.663830289329970040.086.048说明：其中，2003年的粮食单产通过统计年鉴求得为2.96，作为异常数据进行剔除，2003年粮食单产数据通过预测得到。2.2耕地变化驱动因子分析：本研究采用主成分分析法评价以上影响耕地面积变化的因子在对耕地变化指标的驱动过程中的权重，即相对重要性。通过相关的数据标准化处理和矩阵计算，我们得到了耕地变化驱动力变量相关关系表。表9耕地变化驱动力变量相关系数变量X1X2X3X4X5X6X7X11.00000.90400.98150.99750.93560.90790.9205X20.90401.00000.85280.89240.82140.86520.8161X30.98150.85281.00000.99190.98070.85400.9030X40.99750.89240.99191.00000.95560.89310.9232X50.93560.82140.98070.95561.00000.76530.8462X60.90790.86520.85400.89310.76531.00000.8521X70.92050.81610.90300.92320.84620.85211.0000从表9中可以看出，影响耕地面积变化的各因子之间存在不同程度的相关，地区生产总值和第三产业产值、固定资产投资和第三产业产值之间具有较大相关性，相关系数分别为0.9975和0.9919，说明它们之间存在因果必然性，也说明了主成分分析的必要性。在进行主成分分析时，提取三个主成分，从表10可以看出第一第二和第三主成分的累计贡献率达到98.05%，完全符合分析要求（一般要求达到85%）。由此进一步得出主成分载荷矩阵（表11）。主成分载荷是主成分与变量之间的相关系数。从表11可以看出，第一主成分与X1，X3，X4存在正相关；第二主成分与X6存在很大负相关；第三主成分与X7存在很大正相关。因为进行分析的数据是标准化后的评价指标，所以主成分载荷矩阵中的系数大小比较是有意义的。表10特征值及主成分贡献率序号特征值及其方差贡献率(%)所有特征值方差贡献累积贡献提取特征值方差贡献累积贡献16.3956091.3791.376.3956091.3791.3720.291944.1795.540.291944.1795.5430.177692.5498.070.177692.5498.0740.109251.5699.64——————50.024130.3499.98——————60.001190.02100.00——————70.000200.00100.00——————表11主成分载荷矩阵变量主成分第一主成分第二主成分第三主成分X10.393140.02609-0.00363X20.36328-0.42278-0.66427X30.388440.31989-0.00164X40.393590.124930.00636X50.373240.55734-0.23147X60.36243-0.625340.20937X70.37014-0.031030.67918耕地变化驱动力分析：（1）经济发展驱动地区生产总值、固定资产投资和第三产业产值是构成第一主成分的两个主要因子。自改革开放以来，徐州市经济增长较快，地区生产总值从1991年的1300510万元增长到2003年的9057900万元,经济处于增长时期，基本设施建设正处于不断发展和完善阶段。按照土地利用总体规划规划的面积，1997-2010年在扣除村庄整理为农用地面积外，规划期内，全市居民点及工矿用地将净增加9.87万亩。此外，徐州市交通条件十分优越，交通运输业较发达。近十几年来，交通用地增长较快，全市交通用地20.68万亩。根据城市交通建设规划，交通用地还将有所增加，规划期内，全市将兴建多条公路，2010年交通用地将净增5.55万亩。（2）科技进步驱动粮食单产在第二主成分中居主导作用。从我国农业发展的历程看，粮食单产提高是科技进步的重要参数。徐州市素有精耕细作的优良传统，特别建国以来，耕作制度几经调整改革，扩大了间作套种，农作物的复种指数由原来的140%左右提高到现在的160%左右。近年来，又逐步加大对农业，特别是水利工程、农业机械和农业科技的投入，全市农业生产水平有了很大提高，已成为江苏省重要的粮、棉、油、菜等多种农业产品的重要商品基地。到2002年底，粮食单产达5.81吨/公顷，是1991年的1.21倍。（3）人口驱动人口和耕地保护政策是构成第三主成分主要因子。耕地的快速减少，除经济发展驱动外，人口增长也是不可忽视的驱动力之一。人类是最具活力的土地利用与土地覆盖变化的驱动力之一，人口密度与土地利用变化速率成正相关关系，人口增长速度越快，土地利用变化越快，因而人口对耕地数量变化起着重要的作用。徐州市1991年总人口为820.17万人，2003年增加到908.66万人。随着经济的增长，人们生活水平的提高，对物质文明和精神文明的要求越来越高，再加上人口的不断增长，这些刺激了社会上出现各种各样的服务性行业，扩大了第三产业用地，而且随着人口的进一步增加，耕地还将继续减少，这种逆向发展使人地矛盾更加尖锐，耕地的负荷越来越重。（4）耕地保护政策驱动随着人地矛盾的加剧，耕地保护的重要性也在不断增加。耕地是人类生存和发展的重要物质基础，其数量变化也深受国家或市政府宏观政策的影响和制约。从前文分析中可以看出1987年至今我国的耕地保护政策变化，耕地保护的政策强度在不断加强，它同耕地面积呈正相关关系，随着耕地保护政策的严厉化，耕地面积锐减的势头得到有效的遏制。2.3耕地数量变化驱动力模型：采用回归分析法来研究各变量同耕地面积的关系。回归预测法是分析变量之间具有相关关系的一种数理统计方法。耕地面积的变化总是与其它事物相关联的，而且影响其变化的因素是多方面的，它与各影响因素之间的关系可以是线性的，也可以是非线性的。对线性关系的，可以建立线性回归模型，对非线性关系的，则可建立非线性回归模型，一般地，非线性回归模型可以通过变量变换将其转化为线性回归模型来处理。根据徐州市1987—2003年的耕地面积资料作散点图以及得到回归模型，用最小二乘法确定回归直线方程的系数，当方程经过显著性检验，就可以得到耕地面积与各变量间的函数关系。2.3.1模型建立及检验：选择耕地面积为因变量Y，地区生产总值（X1），人口（X2），固定资产投资（X3），第三产业产值（X4），城市化水平（X5），粮食单产（X6），耕地保护政策（X7）为自变量。作出回归模型：对以上模型进行检验和分析，模型中自变量X2，X4，X6回归系数没有通过参数显著性检验，但是模型拟和优度较高，说明模型存在多重共线性问题，也就是选择变量中存在相关的共同趋势。要求对模型进行修正，选用逐步回归法对模型进行修正，得到新回归模型如下：①拟合优度检验：其中SST总平方和，SSE为解释平方和、回归平方和，SSR为残差平方和。模型R2=0.958，说明模型拟和优度比较高，自变量对变量的解释比例达到95.8％，模型较精确，回归效果显著。②参数显著性检验：检验的零假设为，H0：i=0，1，2…，k检验统计量，i=1，2…，k它在零假设下服从了自由度为n－k－1的t分布，当小于临界值时，未通过检验，大于临界值则通过检验。查表得＝2.201模型各参数t检验值均大2.201，说明模型通过置信度5％的t检验，在5％的水平上拒绝H0，模型中每一个自变量都是显著的。③方程显著性检验：检验的零假设为，H0：检验统计量，它在零假设下服从自由度为（k，n-k-1）的F分布。若F大于临界值，则拒绝零假设，认为在显著性水平下，因变量对自变量有显著的线性关系，回归方程是显著的；反之则不能拒绝原假设，认为回归方程不显著。查表得=5.67模型F检验值为68.87，大于5.67，在0.01的水平上拒绝H0，方程总体回归显著。2.3.2运行结果分析：从运行结果来看，回归系数相差很大是由于不同自变量单位的不统一，不能说明自变量对变量的贡献度大小。在修正后的模型中，人口、第三产业产值、粮食单产没有通过t检验而被删除，这是由于一方面变量数据可能本身存在信息不准确的问题，另一方面可能是模型变量本身存在多重共线性问题，但是并不认为这三个因素不对耕地数量变化构成影响。总体来说人口、第三产业产值、粮食单产同耕地面积呈负相关关系，随着人口、第三产业产值、粮食单产的增加，加速耕地面积的减少。地区生产总值与城市化水平同耕地面积呈负相关关系，回归系数分别是和。所以在城市化水平、人口、固定资产投资、第三产业产业产值等因素不变的情况下，地区生产总值每增加1万元，耕地面积就减少万亩；同理在其他因素不变的情况下，在城市化水平每增加1％，耕地面积就减少万亩。固定资产投资和耕地保护政策与耕地面积呈正相关关系，回归系数分别是和，所以在其他因素不变动的情况下，固定资产投资每增加1万元，耕地面积就增加万亩；耕地保护政策越严厉，赋值就越高，赋值每增加1个单位，耕地面积就增加万亩。（二）“十一五”期间徐州市基本农田预测1.基本农田保护区划定范围基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，是“吃饭田”、“保命田”，划定的基本农田的面积应当达耕地总量的80%以上。基本农田一经划定，任何建设不得占用；确需占用的要经国务院批准，并对占用的基本农田予以补划。基本农田的划定范围包括：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。根据以上政策，徐州市基本农田划定应满足规划年全地区人口基本粮食需要和完成国家粮食定购任务等所需的面积，油料、棉花、蔬菜等产品生产基地，以及部分中低产田地。2.主要指标预测2.1人口预测：根据《“十一五”徐州市建设用地需求报告》，通过采用综合增长率法和回归分析预测法两种方法来预测徐州市未来规划期内的总人口数，然后与《徐州市城市总体规划（2003－2020）》的人口预测综合分析，最后确定徐州市总人口预测结果为2010年955万人；徐州市域非农业人口2010年市为345万；徐州2010年市域城镇人口为431万。2.2粮食、棉花、油料单产预测根据徐州市1980—2002年粮食、棉花单产采用回归预测方法可以计算出2010单产。回归预测方法在本专题中已经多处用到，在此就不对该方法进行详细介绍，只给出预测模型和结果。粮食单产预测模型为：y1=-200.24+0.103t其中y1表示粮食单产，t表示年份。模型检验的R2=0.855，参数k，a，b的T检验也完全通过，估计的错误概率几乎为零。检验结果见表12。表12参数估计与检验结果CoefficientStd.Errort-StatisticProb.c-200.2432-200.2432-10.855290.0000t0.1030140.10301411.118680.0000然后，根据上式预测徐州市未来规划期粮食单产，结果为2010年粮食单产将达到6.81吨/公顷。同理，对徐州市棉花单产进行预测，在进行棉花单产水平预测时，考虑到棉花单产受自然因素影响较大，因此要对统计数据进行调整，剔除异常数据，才能得到理想的模型：y2=-33.57+0.017372t其中y1表示棉花单产，t表示年份。模型检验的R2=0.98，参数k，a，b的T检验也完全通过，估计的错误概率几乎为零。检验结果见表13。CoefficientStd.Errort-StatisticProb.c-33.570221.051726-31.919170.0000t0.0173720.00052832.885880.0000表13参数估计与检验结果然后，根据上式预测徐州市未来规划期棉花单产，结果为2010年棉花单产将达到1.35吨/公顷。2.3人均粮食、棉花、油料需求量预测粮食的需求量主要包括口粮、饲料粮、种子用粮、食品加工与工业用粮等。预计规划期内，每年人均粮食需要量可以确定为460公斤，具体包括达到小康水平生活需要量口粮420公斤/人，种子用粮25公斤/人和工业用粮15公斤/人。徐州市油料作物主要包括花生和油菜，近年来油料作物的播种面积呈上升趋势。预计到2010年人均植物油消费量将达到10公斤。那么2010年徐州市消费植物油总量将达到9.55万吨，折合油料总量为25.8万吨。3.规划年内徐州市基本农田预测：3.1粮食作物的耕地需求量预测粮食作物占用耕地需求量可按以下公式计算：S粮食=G/(T×F)公式（1）式中:S粮食为粮食作物占用耕地的面积；G为粮食总需求量=目标年总人口×人均需求量；Ｔ为粮食作物播种面积单产；Ｆ为粮食作物的复种指数。根据前文预测结果，徐州市2010年总人口将达到为955万人，规划期内人均粮食需求量确定为460公斤/人，可以计算出2010年徐州市粮食总需求量为439.3万吨。根据《徐州市国民经济和社会发展十五规划》，2005年徐州市粮食总产量维持在400万吨，这说明预测结果比较接近徐州市客观经济发展要求。距前文预测，2010年粮食单产将达到6.81吨/公顷；粮食复种指数按照195%计算，根据公式（1）求得徐州市2010年粮食作物耕地需求量预测值是330.8千公顷（496.2159万亩）。3.2油料作物的耕地需求量预测油料作物占用耕地面积可按下式计算S油=油料作物需求量/(油料作物单产×油料作物复种指数)。根据前文预测，徐州市预计到2010年需要油料总量为25.8万吨。按照油料作物单产水平为3.5吨/公顷，复种指数200%计算，2010年油料作物占用耕地面积将达到36.857千公顷（55.2857万亩）。根据《徐州市国民经济和社会发展十五规划》，2005年徐州市油料总产量25万吨，油料总面积达到100万亩，折合耕地面积50万亩，这说明预测结果比较接近徐州市客观经济发展要求。3.3棉花占用耕地面积需求量预测根据《徐州市国民经济和社会发展十五规划》，2005年棉花总产量要维持到5万吨，棉花产业发展重点是以提高棉花品种和效益为中心，以农民增收、企业增效为目标，适度恢复面积，实行区域种植，加强产销联结，加大纺织企业技改力度，全面推进棉花产业化快速发展。结合徐州市历年来棉花产量变化情况，预计到2010年棉花总产量要达到6万吨。前文预测徐州市未来规划期内棉花单产，2010年将达到1.35吨/公顷。按照棉花复种指数200%计算，2010年徐州市棉花总面积22.22千公顷（33.33万亩）。3.4蔬菜用地需求量预测考察徐州地方经济发展状况，徐州市蔬菜种植目标和指导思想是以产品结构调整为主线，以提质增效为重点，实施绿色战略和名牌战略，大力发展绿色蔬菜、设施蔬菜、创汇蔬菜，搞活蔬菜营销，深化加工增值，提高产业化水平。“九五”期间徐州市蔬菜生产成倍增长，已成为徐州市仅次于粮食作物的第二大作物。2000年，蔬菜复种面积439万亩，2003年复种面积达到507万亩（其中出口蔬菜200万亩）。因此，徐州市蔬菜生产不仅仅是满足本市人口的需求，已经成为对外贸易、增加经济收入的主要产业。近年来徐州市不断加快产业结构调整，经济作物面积进一步扩大，蔬菜种植，面积不断增加。蔬菜已经成为徐州市重点培育的优势主导产业。九五以来，徐州市以做大做强蔬菜产业为主线，不断加大品种更新和科技创新力度，初步实现了由蔬菜生产大市向蔬菜生产强市的跨越。蔬菜产业被列为全国“五大”菜篮子基地，成为全国和江苏省蔬菜重点产区和蔬菜产销大市。预计到2010年全市蔬菜复种面积将达到580万亩，按照蔬菜复种指数280%计算，2010年徐州市蔬菜生产占用耕地面积将达到138千公顷（207万亩）。3.5其他经济作物占用耕地需求预测这部分经济作物是指除了上述经济作物以外的其他经济作物占用耕地需求量预测。扣除徐州市经济作物中棉花、蔬菜、油料作物所占耕地面积，就是其他经济作物占用耕地面积，包括麻类、糖料、烟叶和药材等，根据近年来统计其他经济作物占用耕地面积比例，以及发展计划中要进一步扩大经济作物面积的指导思想，确定2010年其他经济作物占用耕地面积为20.12千公顷（30.18万亩）。3.6贸易调整占用耕地面积预测徐州市是农业大市，是国家重要的商品粮、商品油、商品棉生产基地和国家5大“菜篮子”生产基地。因此在确定徐州市基本农田面积时，不能仅仅依据满足本市人口需要，还要适当增加耕地面积以满足贸易出口的需要，在这里2010年增加耕地24千公顷（36万亩）。4徐州市规划年内基本农田面积计算根据上文各业用地占用耕地面积预测，进行汇总得到2010徐州市基本农田面积是572千公顷（858万亩），具体汇总数据如下表所示：表14徐州市2004—2010年基本农田面积预测表（单位：千公顷）各产业占用耕地面积预测2004年—2010年粮食作物占用耕地面积预测330.80油料作物占用耕地面积预测36.86棉花占用耕地面积预测22.22蔬菜作物占用耕地面积预测138.00其他经济作物占用耕地面积预测20.12贸易调整增加耕地面积预测24.00合计基本农田面积572（三）“十一五”期间徐州市耕地供需平衡分析1.耕地供给量预测1.1土地开发整理复垦潜力分析：徐州市是江苏省后备土地资源相对丰富的地区之一，主要类型有待整理的耕地资源及农村居民点、待复垦的煤矿塌陷土地资源、砖瓦窑厂取土坑、高速公路取土坑等、待开发的沿湖、沿河滩地资源和岗岭荒地资源等。根据《徐州市土地开发整理规划文本》，得到下表：从表16中可以看出，全市长远新增耕地面积潜力达到66664公顷，通过耕地整理新增耕地面积最大，达到21583公顷；其次是农村居民点整理可以新增耕地面积16751公顷。从耕地整理增加耕地面积来看丰县潜力最大，达到7572公顷；从农村居民点增加耕地面积来看邳州市潜力最大，达到4800公顷；从土地复垦新增耕地面积来看铜山县潜力最大，达到2893公顷；从土地开发新增耕地面积来看睢宁县潜力最大，达到5000公顷。1.2土地开发整理复垦潜力目标根据上述分析，结合规划期内徐州市土地资源需求状况，确定徐州市土地开发整理复垦新增耕地目标：表16徐州市土地开发整理长远潜力预测表单位：公顷县（市、区）耕地整理农村居民点整理土地复垦土地开发其他整理待整理区面积增加耕地面积待整理区面积增加耕地面积待复垦区面积增加耕地面积待开发区面积增加耕地面积待整理区面积增加耕地面积市区867533丰县7572675722014080518515831403841县沛180002520753333904179250736252537600187铜山县22325267910308412341082893402835005571312邳州市8000640060004800115084215001200200120睢宁县100010018050220017007000500014015新沂市3560017805101255183076625021571贾汪区477753221501032371719971624698960528全市合计1654282158351412167511890211821216821534774711162填表说明：各县相应表格数据汇总规划期内土地开发整理复垦新增耕地总目标为20450公顷。“十一五”期间将新增耕地面积13930公顷。根据土地开发整理潜力分析结果与实际情况，如投入资金大小、开发复垦整理的难易程度、开发整理新增耕地的质量、开发整理与复垦的迫切程度等，近期与远期开发、复垦、整理新增耕地指标如表17。表17徐州市土地开发整理新增耕地指标表单位：公顷土地开发土地整理土地复垦合计滩地开发岗岭开发其他耕地整理村庄整理其他塌陷地复垦其他“十一五”13851183441610593050285098613930资料来源：徐州市土地开发整理规划文本规划期内土地开发整理复垦重点仍是通过对铜山、贾汪、沛县、九里等县进行矿山废弃土地复垦，这些地区人均耕地面积已经很小，迫切需要开展复垦、补充耕地工作，该地区工作重点是采取充填和非充填相结合、耕地恢复与环境综合整治相结合。其次要做好耕地和居民点整理工作，从表17中可以看出，徐州市通过耕地整理和农村居民点整理新增耕地潜力很大，这部分整理区主要分布在公路沿线与村镇周围，该区土地整理的重点是改善土地生产条件，调整合并地块，使之适应现代化、规模化农业生产的要求，为提高农民的收益创造条件。2.耕地需求量预测2.1灾毁占用耕地需求量预测根据土地利用总体规划以及历年来耕地变化情况确定2010年灾毁减少耕地面积为100公顷（1500亩）。2.2农业结构调整占用耕地需求量预测园、林地及水产养殖、牧草地占用耕地预测，包括退耕还林，退耕还草的占用耕地量。近些年来徐州市加快农业结构调整的步伐，耕地改园地面积逐年加大，由2002年的46517.7亩增加到2003年的128124.8亩，成为2003年耕地面积减少的主要流向。徐州市日照充足、热量丰富、雨热同季，发展果树具有得天独厚的气候和地理优势，将建成大的果品生产基地。对于不破坏耕作层的农业结构调整，只要加以保护可以保持现状，不作为耕地面积减少。因此只要合理用地、结构调整时不破坏耕作层，预计2010年农业结构调整不造成耕地面积大幅度减少，根据徐州市农林牧渔发展概况，预计2010年农业结构调整占用耕地面积为2654公顷（3.98万亩）。2.3建设用地占用耕地预测结合《徐州市土地供给与建设用地需求预测》专题研究，根据徐州市经济发展需要，以2004年为基期，预测徐州市2005-2010年间建设用地需求量，如表18所示。表182005-2010期间徐州市新增建设用地规模预测表（单位：公顷）新增用地面积占用耕地面积省级以下建设用地6484.264214.77省级以上重点工程建设用地6857.635144.78合计13341.899359.553.耕地供需平衡分析“十一五”期间徐州市耕地供给量S2010=13930（公顷）“十一五”期间徐州市耕地需求量S2010=100+2654+9359355=12113.55公顷从耕地供需情况来看，2010年耕地总供给量大于需求量，耕地的供给量能够满足规划期间社会经济发展需要。4.耕地总量动态平衡从表19中可以看出，预计“十一五”期间耕地减少的去向主要是建设用地占用和农业结构调整，建设用地中交通用地面积所占比例最大，居民点及工矿用地扩张主要通过内涵挖潜形式，因此占用耕地面积不大。耕地增加的来源主要是土地整理和复垦，徐州市大面积的煤矿塌陷地是重要的后备资源可以加以利用和复垦，“十一五”期间通过开发整理复垦新增耕地面积为10000公顷，建设占用等减少耕地面积为12502公顷，“十一五”期间净减少耕地面积2502公顷，实现了耕地总量动态平衡，至2010年徐州市耕地面积总量可以达到598200公顷。表19徐州市市耕地总量动态平衡规划表单位：公顷一、2004年10.316001412005—2010年二、2005—2010年耕地减少量12113.55其中1.建设用地占用9359.55a.省级以下建设用地4214.77b.省级以上重点工程建设用地5144.782.农业结构调整26543.灾毁及其他100三、2005—2010年耕地补充耕地量13930其中土地开发2982土地复垦7085土地整理10921四、2005—2010年耕地净增加量1816.45五、2010.10.31耕地总量601957.45三“十一五”期间徐州市农地利用与耕地保护的政策建议（一）农地利用管理与农地保护农用地利用就是对耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地的利用。对农地利用的管理集中体现在农用地用途管制上。1.农用地管制规则农用地管制可以分为农地农用管制和农地非农化管制两个方面。1.1农地农用管制是指使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的农用地用途使用土地；农用地内部地类变更也必须依据土地利用总体规划，经依法批准后进行。在进行农用地内部变更时，应遵循的规则有：第一，基本农田保护区内的耕地转为其他农用地。基本农田保护区内的耕地是严格保护对象，对其转为园地、鱼塘等其他类型的农用地要加以控制，因为这是由耕地转为建设用地的中转站。许多耕地正是通过转为园地、鱼塘等非耕地后，再转为建设用地的。第二，严禁陡坡开荒。坡度超过25度的坡地，要严禁开垦为耕地，应保持原有地类，该退耕的应安排退耕还草、还林。第三，限制或禁止围湖造田。大面积围湖造田，破坏了湖泊生态，降低蓄洪灌溉能力和水产养殖能力，是形成洪涝，干旱灾难的重要原因之一，应加以禁止或限制。对已经非法占有湖泊的要进行退耕还湖。第四，禁止滥垦草地。滥垦草地的后果是严重的，它会造成草地生态环境的恶化，引起土地退化，破坏草地的生产能力。因此要禁止大面积连片开垦草地。1.2农地非农化管制在于限制农地转为非农用地，特别是限制耕地转为非农用地。在农地非农化管制方面，我国实行农用地转用审批制度，及涉及农用地转为建设用地的，要办理农用地转用审批手续。并对原来的“分级限额审批”制度进行了改革，将征地审批权集中在国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级。县级以上地方人民政府只有征地执行权，即依法批准的征地方案予以公告，并组织实施。2.促进农用地保护的政策建议2.1适当补贴基本农田，提高农民保护农地的积极性农地保护是基于社会可持续发展而形成的人类行为，目的是保护人类赖以生存的农地资源，维护公众健康与生态平衡，保障整个社会的粮食安全和子孙后代的生存之本。然而目前农地保护的成本不是由社会所有受益群体共同负担，而是由保护区的农地所有者牺牲农地发展开发的利益来换取粮食的安全和生态平衡，却得不到任何补偿，这对保护区内的农地所有者无疑是有失公平的。我们认为，可以尝试设立“基本农田保护补贴专项基金”，每年从中拨出一定资金补偿保护区内农民为农地保护遭受的损失。补偿金可以从以下途径获得：一是提高耕地占用税，按一定比例划拨给基金会。先行耕地占用税实行差别定额税率，从量计征计税中没有考虑占用耕地的质量等级也没有考虑物价水平的变动，耕地占用税应体现不同等级，不同时期税率的差别，从而有效抑制耕地流失，又能获得相应补偿金；二是农地保护区的耕地开发受到限制招致较高的机会成本，还应由社会作出补偿，即地方政府每年从财政收入中提取一定数量的基金，专款专用。也可以采用延长土地租赁期，减免水费，国家投资农田水利建设等方式间接予以补偿。2.2加强土地利用规划的法制地位，严格土地用途管制1998年8月29日修订公布的《土地管理法》规定：“使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，加强了土地利用规划的法律地位，但是仍没有对违反规划的土地开发作出明细的处罚规定。与此配套，应实行的严格的土地用途管制制度，任何土地的开发使用都必须符合总体规划和用途管制确定的用途。此外，还要有一系列有效的监督管理措施，配合上述制度，及时发现土地利用过程中出现的违法用地行为，予以更正。2.3明确界定基本农田，科学评估农地价值基本农田保护制度的原则和思路是比较清晰的，但是在基本农田的划定上尚缺乏一套行之有效的理论与方法。地方政府应对所有辖区内的农地，特别是城市边缘区的农地做详细的土壤质地调查，根据实际，从土壤质地、面积、耕作条件等耕作适宜性方面明确界定基本农田保护区划定标准。合理的界定基本农田标准，离不开科学的农地评估。首先，地方政府对区域内的农地开展耕地适宜性评价，对土壤质量、光温条件、机械化程度等耕作条件综合评分，划分若干质量等级，级别较高、质地优良的耕地应毫无保留的划入基本农田保护区；其次，统一农地估价标准，完善农地估价方法，建立科学的农地价格体系。2.4“疏”“堵”结合，正确引导城市发展占用农地当前控制农地的非农化流转主要是采取强硬性政策，面对城市化进程的加快，仅是“堵”难以解决城市建设发展与农地保护的矛盾，只有抓住农地城市流转的关键环节，适当“疏通”引导，堵疏结合，才能收到较好成效。应根据城市规模和经济发展状况，找出主导因素，通过科学的模型预测，确定满足既城市建设有不威胁农地保有量的农地流转数量，并采取各种措施，引导城市的扩展方向，做好流转农地的合理分布，防止农地尤其是优质农地的无序流转。2.5加强忧患意思，树立土地集约利用，持续利用的思想不失时宜地宣传土地尤其是农地地稀缺与重要性，改变粗放的土地利用方式，城市建设鼓励盘活存量建设用地，提高土地利用率。土地利用应注重利用与保护的结合，在利用中保护，在保护中利用。（二）耕地保护的技术与政策支撑1.耕地保护的目标21世纪初是徐州市进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，同时也是建设用地持续增长的旺盛时期。在这个时期，经济建设对土地的需求将长期存在，耕地保护工作将面临更大的压力和挑战。耕地保护是一个实现粮食安全、社会稳定和经济、社会、生态环境可持续发展所构成的目标体系。因此，耕地保护的目标是指通过一系列行政、经济、法律的措施，保证徐州市现有耕地的面积在一定时间内只能增加，不能减少，并逐步提高耕地质量。科学确定耕地保护目标是开展耕地保护工作的基本前提。从理论上看，耕地保护的目标在通常包括以下几个方面：①对耕地数量和面积的保护，即根据区域社会和经济发展需要必须维持农田数量的动态稳定及供需平衡。实践上是根据一定发展时期满足对耕地利用产品的需要，把必须的耕地面积划入永久保护的基本农田保护区，保持耕地面积的稳定，实现耕地总量动态平衡。同时还要根据需要，开发可垦为耕地的废弃地、荒地等，加强土地整理、土地复垦等工作增加耕地面积，适当扩大耕地面积；②对耕地质量的保护。耕地保护实际上保护区域耕地的生产力，不仅仅是表面上的面积数量的动态平衡，而且根据城市经济和环境形势的发展，要重视耕地质量保护。从某种程度上来说，质量保护比数量保护更应受到重视。耕地的质量保护，不但包括提高耕地的物质生产能力，提高土壤肥力，还应包括改善附着在耕地上的设施状况，诸如改善水利设施、耕作条件、防护林设施、田间道路等。在实践工作中，是指在耕地的开发利用过程中，避免耕地水土流失、沙化等土地退化的问题，维持耕地的物质生产力水平，同时要加大耕地地力的建设力度，特别是当前的中低产耕地改造为高中产耕地，提高耕地的物质生产力水平；③耕地环境条件的保护。耕地环境条件的保护包含以下工作：一方面要对已污染的耕地进行治理，另一方面应对耕地环境进行监测与评价，同时在利用耕地进行农业生产活动的过程中，为减少对耕地环境的污染，应加强对向耕地投入的肥料、农用水、地膜等生产资料的用量及使用方法的管理，严格控制工业废渣、废气、废水、有机废物向耕地环境的排放，预防耕地环境的污染，以满足城市经济、社会可持续发展对良好耕地环境的需要。④耕地的时空保护。耕地是用于种植农作物的土地，它经常处于土地－耕地－非农业建设用地的动态变化中。耕地的动态保护，除了上述数量、质量的动态保护，还应注重空间和时间的保护。耕地空间保护是指耕地保护工作除了应注重粮食安全和生活需要的第一原则以外，还应结合城市特色，处理好地区或城市各区耕地保护的空间协调关系，发挥耕地资源在经济建设中的优势和作用，达到地尽其力，物尽其用的目的和作用。徐州市主城区耕地利用类型主要是以菜地为主，郊区县以灌溉水田、旱地为主，菜地只有较小的比例。在主城区耕地用于种植蔬菜、花卉有较高的产出价值，因此可采取互利的原则在利用类型上与郊区适当互补。此外，耕地保护工作的首要目的在于确保人民的粮食需求，粮食需求量的大小是随人口、生活水平和消费观念变化的时期指标，因此耕地保护还要注重不同时期的需求，具有时间性。为了便于操作和实施，在实际工作中我们通常把目标量化。2.徐州市耕地保护的政策与措施耕地的基本情况是徐州市经济建设和社会发展中所面临的现实，也是我们制定耕地保护政策措施的前提和立足点。针对前述徐州市耕地利用存在的问题，制定以下政策措施：1．在思想观念上，提高认识，创新理念，进一步强化政府和市民的耕地保护意识保护耕地就是保护人类的生命线。耕地资源涉及国家粮食安全、社会稳定、经济安全和生态安全，对这一紧缺资源要从地区经济社会发展和社会稳定的战略高度充分认识其重要意义。要从可持续发展战略出发，树立资源忧患意识，认清耕地资源的严峻形势，坚持实行最严格的土地管制制度不动摇，切实改变重视经济发展、忽视耕地保护的片面认识，处理好保护与发展的关系。要继续坚持中央关于加强土地管理切实保护耕地的一系列大政方针，坚决落实中央关于耕地保护“必须严而又严”的总要求，坚持在保护中开发、在开发中保护的总原则，坚持资源开发和节约并举、把节约放在首位的总方针。需加大土地国情、国策和国法的宣传教育力度，深入宣传耕地保护在我市经济社会发展中的重大战略意义，形成珍惜土地、保护耕地的良好社会氛围。（1）发挥政府部门在耕地保护中的主导作用，改变传统的惯性思维，着重建设好耕地保护的空间环境。政府部门在耕地保护工作中，要改变“以耕地论耕地保护”的惯性思维，注重于为民众参与耕地保护工作创造空间环境，发挥群众保护耕地的热情与主观能动性。综观和借鉴国外发达国家耕地保护经验发现，如果仅在有限的耕地资源里打圈圈，任何保护机制都无法应付人地矛盾的日益尖锐化和使社会避免掉入“马尔萨斯陷阱”。换句话说，如果我们不能切实提高农民的收入水平，增加耕地的产出价值，使耕地保护工作无论是从生态价值还是经济利益方面都能够具有正的效应，耕地保护就无从谈起。西方发达国家在耕地保护中取得了成绩，关键在于他们不断寻找新的产业资源：耕地资源严重稀缺后，用工业资源来替代；工业资源稀缺，又用信息资源来替代。因此，政府应着重建设好耕地保护机制创新的环境，而不是创新本身，要重视劳动密集型产业对吸纳农村剩余劳动力的作用，只有在农村剩余劳动力大部分被非农产业吸纳后，耕地保护运营机制才有向更有效率的形式迈进的可能。其次，政府自身应该带头保护好农民对耕地的合法权益，不应为了短期利益，任意侵犯农民的农地产权，而牺牲农民对耕地的长期财产认同感。（2）继续强化领导全社会保护耕地的紧迫感和责任感，建立目标责任制。建立严格的耕地保护目标责任制，由政府一把手签订耕地保护责任书，根据土地变更调查和土地利用动态监测结果，对达不到规定耕地保有量的地方，像计划生育一样实行硬指标考核，对主要领导实行一票否决制，使各级领导增强对耕地保护的危机感和责任感。（3）鼓励公众参与耕地保护，充分调动民众参与耕地保护工作的热情，发挥民众的主观能动性。农民是耕地保护的主体，是耕地保护的直接受益者，对于耕地他们有着血脉相联的情深，群众的力量是耕地保护的主力。通过各种宣传媒体，增加公众的环境意识、资源危机意识及社会福利意识，形成全民保护耕地的良好氛围。（4）适应形势发展，创新耕地保护理念。耕地保护是一个动态的概念，依据不同时期人地矛盾尖锐程度、人们对耕地产出的需求、经济建设发展的需要来确定耕地保护程度、保护内容。因此，我们需要在思想观念上适应形势发展的需要，创新耕地保护理念。在我国，上个世纪九十年代初期之前以解决人民的“温饱”为主，相对而言这一时期耕地保护的内容主要是为了解决人民的吃饭问题、温饱问题，以保护粮食用地为主。当前全社会已进入全面建设小康社会阶段，人们的生活水平正逐步向“小康”水平和“高层次小康”水平迈进，这时候“温饱”时期的耕地保护理念已经不适应发展的需要了。随着人们生活水平的提高，人们膳食结构已经发生了较大的变化，谷物在膳食结构中的比重不断在减小，水果、牛奶、蔬菜、鱼、畜禽类产品需求增大。因此，在当前一些非耕地的农业用地也具有难以忽视的作用，耕地保护理念应拓宽，尤其是城市耕地保护的范围更应拓展到农用地的范畴。2．在政策上，加强规划实施管理与控制，完善建设用地总量控制，重点实施耕地的保护政策（1）加强土地利用规划实施管理，强化土地利用的宏观调控力度，建立健全城市规划体系。①完善土地利用规划体系，合理划分土地利用功能分区，合理调整配置建设用地与农用地需求，提高土地利用率。要抓紧制定并逐步完善各区的城镇化发展规划，确保与城市土地利用总体规划相协调。②强化土地利用总体规划的前瞻性和权威性。一方面要加强城市规划与土地利用总体规划的衔接，做到两个规划在编制的指导思想、规划期限、基础数据、应用图件上相协调，城市规划的建设用地、规模、发展范围及发展时序，要与土地利用总体规划确定的对城市建设用地供应量和城市合理规模控制区等用途分区相衔接，城市规划要与基本农田保护规划相衔接，做到既有效地保护耕地，又为建设提供用地保障。另一方面，要严格依据土地利用总体规划审核城市规划的建设用地规模，并对土地利用总体规划的实施情况进行专项检查，加大执法力度，对违反规划用地、破坏耕地、乱占滥用土地的行为，要依法严肃处理。③加强土地利用规划实施管理是处理经济建设与保护耕地关系的重要基础。土地利用总体规划的实施应着重放在落实土地利用分区和土地用途管制上，进一步发挥规划和用地计划指标的控制作用。④正确处理积极推进城市化与保护耕地之间的关系。各区政府可以对城镇化进行远期规划，但要从城乡一体化发展的角度综合规划，将城镇规划和土地利用总体规划协调一致。城乡建设必须要依据规划合理用地，保护耕地。要使土地利用规划能够实现，必须要科学安排城市化用地。（2）完善城市建设用地总量控制制度。①执行土地利用总体规划，科学确定城市建设用地规模，城市规划必须与土地利用总体规划相衔接，严格控制农用地转化为建设用地。运用年度土地利用计划和用途管制手段，严格限制新增建设用地供应总量，并采用经济手段和政策调控措施，提高新增建设用地取得成本，鼓励用地者利用城市存量建设用地。②加强建设项目用地预审工作，确保耕地“占补”平衡资金列入工程总投资。耕地“占补”平衡工作是否能够落到实处，有没有耕地开垦所需的费用是一个关键性的问题。必须在建设项目可行性论证阶段把好关，搞好建设项目用地预审工作，认真贯彻落实国务院[2004]28号文件精神和《土地管理法》的规定，争取有关部门的理解和支持，确保工程建设总投资中列支补充耕地所需费用。按照目前执行的预审权限，由哪一级批准建设项目立项，就由哪一级土地管理部门对建设项目用地进行预审。进行预审的一级土地部门应严格把好预审关，并承担相应的责任：对在工程可行性研究报告中没有列支补充耕地所需费用的，不应出具建设项目用地预审意见；对在可行性研究报告中没有考虑耕地“占补”平衡问题或者是要将耕地“占补”平衡任务转嫁给地方政府的，不应出具建设项目用地预审意见；在建设用地审批环节，对通过缴纳耕地开垦费补充耕地的，要查验缴纳耕地开垦费的有关凭据，不能出具有关凭据的不予受理建设项目用地申请。（3）完善基本农田保护制度，加强基本农田保护区的规划建设。基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。对基本农田实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。（4）加大对耕地的投入和建设。农业是既有自然风险又有市场风险的弱质产业，保护农业是国民经济发展中面临的共同难题，在国民经济快速发展时期尤为重要。在耕地面积增长有困难的条件下，达到农业增产的惟一途径就是要增加对农业的投入，优先安排农业投资，建设重点的水利工程，改造中低产田，改善农业生产条件，增强耕地抵抗自然灾害的能力，防治耕地污染，提高耕地质量及提高单位面积产量等。3．在技术上，划定优质农地，计算耕地需求总量，加速土地资源信息化建设，实现耕地保护技术创新，建立和完善耕地保护的技术支