从选举法的修改看统筹城乡中农民权益的保护精

从选举法的修改看统筹城乡中农民政治权益的保护法学教研部赵红艳“中国的问题,大多出于农村,农村乱则天下乱,农村治则天下治。”农业、农村、农民问题,关系社会的和谐、国家的长治久安。加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础——这是2010年中央“一号文件”的主题。统筹城乡发展,需要观念、机制和体制的诸多变革,是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。统筹城乡发展的内涵不仅仅指经济范畴,它包括城乡经济与社会发展中的物质文明、政治文明和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。《选举法》是规定广大人民群众选举代表参政议政的法律,制定于1953年,1979年重新修订,其后经过1982年、1986年、1995年和2004年4次修改,2009年制定了《选举法（修正案》草案。并于2010年3月15日,在十一届全国人大三次会议上表决通过。《选举法》修改的初衷就是为了贯彻党的十七大报告中提出的建议:逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的重要要求。这一修改,对统筹城乡中农民权益,特别是农民政治权益的保护具有划时代的意义,对经济社会发展中物质文明、政治文明和精神文明三个方面都实现城乡统筹将发挥不可替代的作用。一、《选举法》修改前,我国统筹城乡中农民政治权益保护存在的问题农民权益是农民作为社会成员所应享有的各种权利和获得的利益的总称,主要包括政治权益、经济权益和社会权益等。农民经济权益应当是其他权益的根本和基础,而政治权益则是前提。农民的政治权益得不到保护,经济权益和社会权益也会受到损害。中国共产党领导的新民主主义革命,使中国农民真正走向了翻身解放的道路。但在新中国成立几十年后,中国农民的处境仍不容乐观,农民的政治地位、社会经济生活条件及社会保障条件在当代中国社会各阶层中依然属于弱势群体,当代中国农民的各种权利很难得到有效保障和落实,甚至各种伤农、害农事件时有发生。近几年,农业、农村发展都遇到瓶颈,中央越来越重视农民权益保护问题,要想实现城乡统筹协调发展就必须解决农民权益保护问题。从某种意义上来说,城市化进程越快,农民权益越容易被侵犯。《选举法》修改前,我国统筹城乡中农民权益,特别是政治权益保护存在如下问题:（一城乡居民政治参与权的制度设计上体现了不平等人民代表大会制度是我国的根本政治制度,保障城乡居民享有平等的选举权,这是民主政治制度的要求。我国现行宪法虽明文规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利”,但作为国家社会成员主体的农民,行使其权力的主要途径即参与各级人民代表大会的活动,却被《选举法》所限制。从制度层面上看,根据原《选举法》第12条的规定,人大代表是“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”;操作层面上,在人大代表的选举中真正的农民代表也很少甚至几乎没有,这种制度安排剥夺了农民平等参与国家政治生活的权利,直接导致在涉及农村、农民的立法等重大政治事件时缺乏农民代表的声音。同样的制度性安排在党代表和政协委员的选举中均有类似的规定。以至于当前,我国农民在人民代表大会制度中的权力行使受到严重制约,农民的利益诉求很难顺畅反映到决策层,致使法律、政策制定中农民的权益得不到保护,直接导致农民经济权益流失、社会权益受损。农民无法参与国家涉及农业法规的立法工作,尤其是关于农民赋税方面的立法,加之我国宪法并没有赋予农民土地所有权,农民纳税不合理,农民以各种形式向国家、集体、社会无偿提供货币、实物和劳务,农民负担沉重。同时,农民的社会权益也得不到保障。在城乡二元户籍制度制约下,农民的劳动就业权益受到限制,农民只能在很小程度上享受到城市居民享受的养老、医疗、失业等保险,农民及其子女接受教育的权利也受到损害,等等。（二农民权益尤其是政治权益缺乏系统的法律保护体系综观我国的法律体系,几乎没有专门立法保护农民权益的做法,而针对农民政治权益的保护更是少之又少。1993年通过的《农业法》,没有对农民权益保护问题做出规定。2003年修订实施的《农业法》在第九章专章对“农民权益保护”进行了规定,可以说是开了农民权益保护专门立法的先例。但是,时过境迁,农村、农业、农民问题都出现了很多新的变化与情况,现行法律的规定有的过于陈旧,对于新的具有典型性的侵害农民权益的行为,不具有针对性和普适性。诸如《城乡规划法》、《土地管理法》、《就业保障法》、《农村土地承包法》、《村委会组织法》等现有法律法规已不适应统筹城乡背景下对农民权益的保护,随着社会形式的变化急需做出相应的修改。而有关户籍管理的法律制度,包含农民医疗、住房、教育、养老等内容在内的社会保障法律制度都亟待提上立法议程,以填补目前立法在这些方面的真空状态。尤其值得研究的是,在统筹城乡发展越来越受到高度重视的情况下,缺乏一部专门保护农民权益的《农民法》或叫《农民权益保护法》,已显得太不合时宜。（三农民的民主政治权利,尤其是选举权和被选举权得不到有效保障统筹城乡发展的目标在于打破城乡分治的格局,破解城乡二元结构矛盾的命题,促进城乡共同发展,共同富裕。从一般意义上讲,城乡统筹发展的过程也是一场乡村城市化的过程,而从法学意义上来说,城市化则是一场权利平等的运动,即从仅由部分城市居民享有的“市民权利”向惠及包括农村居民的“公民权利”转化的过程。保障农民的民主政治权益,充分行使选举权,选出农民信任,能为农民利益鼓与呼的代表,历来都是广大农民群众的愿望和理想。而从实际情况来看,仅就我国通过的法律案来说,某些法律案中会出现对农民不利的条款,而这些法案最后能通过,其中一个原因就是没有足够的农民选出的代表为农民说话。不仅如此,在一定程度上,农民利益在政策制定过程中被漠视,还有一些法律和政策存在城乡两元化的特点,只管城市、不管农村。从根本上说,这些现象都是农民政治权益中的选举权和被选举权无法落到实处导致的恶果。选举权和被选举权是保障村民自治的基础,在推行村级直选以后,农民的选举权和被选举权往往受到一种无形的侵犯,乡村强权势力通过各种途径变相剥夺村民的选举权和被选举权。更为严重的是,一些地方农村基层选举中出现妨碍选民和代表自由行使选举权的情况,甚至屡屡发生以暴力、威胁、贿赂等手段破坏选举的行为。以上诸多问题表明,修改《选举法》,破除城乡二元立法体制,在法律制度上实现统筹城乡发展,促进物质文明、政治文明和精神文明三个方面全面发展,是广大农民群众的殷切期盼,是时代发展的必然要求,是党执政兴国的重要任务,是和谐社会的应有之意,顺民心、合民意。二、《选举法》关于城乡人大代表比例的相关规定和实施状况1953年制定第一部选举法时,我国的城镇人口比重较低,根据当年人口普查统计,只有13.26%。考虑到我国当时工人阶级主要集中在城市的具体情况,为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向,选举法对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。比如,规定全国人大代表的选举,各省按每80万人选代表1人,直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。1979年修订选举法时,当时的城镇人口比重也才达到18.96%,因此基本上延续了1953年的规定,对选举人大代表的城乡不同人口比例未做大的修改,但对不同层级规定得更加明确:全国为8:1,省、自治区为5:1,自治州、县、自治县为4:1。改革开放后,我国经济社会快速发展,城镇化不断推进,城乡人口结构比例发生较大变化,全国人大常委会根据新形势、新情况,适时完善选举制度,逐步对城乡按不同人口比例选举人大代表的规定进行修改完善。1982年修改选举法,增加规定:县、自治县境内,镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的,经省、自治区、直辖市人大常委会决定,农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4:1直至1:1。1995年修改选举法,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,与自治州、县一样,统一修改为4:1。与上述选举立法相适应,在历届全国人大代表中,农民代表所占的比例和实际人数偏低,第一届有农民63人、占5.14%,第二届67人、占5.46%,第三届209人、占6.87%,第四届662人、占22.9%,第五届720人、占20.59%,第六届348人、占11.7%,第七届与工人代表合占23%,第八届280人、占9.4%,第九届240人、占8%,第十届全国人大2985名代表中实有农民代表251人、占11.89%。可喜的是十一届全国人大高度重视选举来自一线的工人和农民代表,其中,一线工人代表比上届增加了一倍以上,基层农民代表比上届增加了70%以上。在地方选举中,农民代表所占比例和实际人数过低的情况更为严重。这种严重剥夺农民参政议政、管理国家社会事务、管理经济文化事业和管理自身事务权力的违宪性实践,直接导致农民在各级国家权力机关中没有足够的代表来表达他们的利益诉求。仔细研究我国选举制度的发展不难看出,1995年以来,我国的工业化、城镇化进一步加速,农村经济文化水平大幅提高,社会结构发生深刻变化。我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%。与此同时,我国各级人大经历了数次换届选举,积累了丰富的经验,社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就,党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。自1953年选举法以来长期形成的城乡按照不同人口比例选举人大代表的选举制度已经不能很好地适应城乡一体化和我国现阶段社会阶层发生根本性结构变化的要求。因此,以城乡二元对立的方式来实现间接选举人大代表中的“形式平等”与“实质平等”有机统一的选举目标明显落后于时代,缺少必要的社会和经济基础,所以,及时废止城乡按照不同人口比例选举人大代表的代表名额分配制度,重新确立以“人人平等”、“地区平等”与“民族平等”三个平等有机统一的原则为基础的间接选举中代表名额分配方法,相对于过去的仅仅以城乡按照不同人口比例选举人大代表的方式来确定间接选举中代表名额分配方法来说,更具有科学性,更符合现代社会的要求,更加能够体现社会主义民主政治的特点。所以说,此次选举法修改将城乡按照不同人口比例选举人大代表变更为城乡按照相同人口比例选举人大代表,并且将人口数仅仅作为确定间接选举中代表名额分配方法的一个因素而不是唯一因素,这充分说明此次选举法修改所确立的代表名额分配办法相比以往来说更科学、更合理,更符合当今社会城乡统筹发展和社会主义民主政治自我完善的要求。三、《选举法》的修改对统筹城乡中农民政治权益保护的作用（一选举法修改的主要内容如前所述,自1953年以来,我国农村和城市每一名全国人大代表所代表的人口数比例经历了从8比1到4比1。有人将此形象地称为“四个农民等于一个城里人”。此次选举法修改最大的亮点就是实行城乡按相同人口比例选举人大代表,删除了农民在选举权上的“四分之一”条款,一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。同时贯彻了这样三个原则——人人平等:实行城乡按相同人口比例选举代表,保障公民都享有平等的选举权;地区平等:各行政区域不论人口多少,都应有相同的基本名额数,都能选举一定数量的代表,保障各地方在国家权力机关有平等的参与权;民族平等:人口再少的民族,也要有一名代表,体现民族平等。“三个平等”中同比例选举最受公众瞩目,民族平等是再次重申,而地区平等,可以说是首次明确。（二选举法修改的重要作用统筹城乡发展,改变城乡二元结构要通过多方面的改革来推动,包括户籍制度改革、社会保障制度改革等,实行城乡同比例选举,就是在政治上改变城乡二元结构的一个重要举措,迈出了城乡统筹在政治上的关键一步。只有政治上改善了,农民和农村在代表大会上才有更大的发言权,进而推动农村经济的发展,并逐渐打破城乡二元结构。同比例选举不仅能够调动农村选民参与选举的积极性,增强农民的主人翁意识和责任感,而且农民的话语权也会有所增强,这样就可以把来自农村的呼声更充分地反映到决策中去,在农村整体得到发展的同时,农民的个人利益也会得到更好地保障。所有这些变化保证了人民群众有平等的选举权、参与权、决策权、国家管理权,它是民主范围的一次实质上的扩大,因此它对中国特色社会主义民主政治制度的推进和发展有着里程碑式的意义。选举法的修改将在中国民主政治领域发挥多方面的贡献,具体到对统筹城乡中农民政治权益的保护,更是具有重大的、历史性的作用。1、基础作用选举法的修改将使中国民主政治的基础更加牢靠，更加扎实，更加深厚，有利于更充分地实现农民当家作主。这一修改的时代意义在于第一次从制度层面明确取消城乡差别，使公民的政治权利更加平等。除保障人人平等外，新修改的选举法还强调地区平等和民族平等，以保障各地方、各民族的利益在国家权力机关中得到体现。这三者是相互密切联系的统一体，要综合地分析，不能相互割裂开来。在人大立法、政府政策制定层面，农民将掌握更多话语权。包括农民医疗、教育、住房改革、新农村建设等在内的民生问题将会得到更多的关注。这次修改选举法从制度上保证一线的工人、农民的代表比例，其目的就是扩大人民代表大会制度的民主基础，强化人大的监督权，扩大群众参与国家政治生活的途径，同样是对人大制度发展的新探索。这样规定有利于在国家、地方和基层重大事务决策过程中，更充分地听取来自基层的意见和要求，更好地反映基层群众的利益诉求。这一修改顺应了我国社会城镇化进程的现实，反映了经济社会的发展变迁。通过修改选举法，使得城乡居民选举的实质平等和形式平等更加统一，这样更有利于调动人民群众参与国家政治生活的积极性，促进城乡选举权逐步迈向更高层次的平等，这既是我国城市化进程、城乡统筹的现实需要，更是发展社会主义民主政治的必然要求。2、教育作用选举法的修改将使农民通过更加平等的参与选举来学习和实践民主，在民主选举投票中学会更充分、更主动地行使民主权利，有利于推动中国最广泛的公民参与和民主互动。提升农民的参政能力，在政治层面上回应农民的民主权利诉求，有利于广大农民代表在国家权力机关中充分表达农民的意志和诉求，维护农民的合法权益，调动农民有序参与政治的积极性，从根本上维护和保障经济和社会层面的诸多惠农措施的长期性和稳定性，在更深层次上加快基层民主政治建设的步伐，保证人民群众充分行使当家作主的权力，调动全国各族人民，特别是广大农民全面建设小康社会的积极性、主动性、创造性；逐步消除城乡二元结构，有效解决“三农”问题，缩小城乡差别，加快社会主义新农村的建设步伐，落实科学发展观、统筹城乡发展，促进城乡经济社会协调发展，实现和谐社会的伟大战略目标。3、监督作用农村选民平等参与到中国民主政治生活当中，依法行使对人大代表和人大任免的其他官员的监督罢免权，监督政府官员按照宪法和法律的要求履行自己的职责，有利于加大对公权力的监督。新修改的选举法规定：“选举委员会根据选民的要求，应当6组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。此”前，对代表候选人的介绍主要是个人简历、政治面貌、学历等基本情况，选民对候选人缺乏深入了解，投票积极性受到影响。同时，新修改的选举法规定：接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的，选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。这些修改，有助于进一步扩大选民的知情权，使选民与候选人的见面形式具有一定实效性，提高透明度，发挥选民的监督作用。此外，新修改的选举法增加规定：“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人。”选举工作中监票人、计票人实行回避，有利于保障选举结果的公正可信。这些关于增加选举公开性和透明性的新规定，不仅是农村选民，也是参与我国民主政治制度的所有选民发挥监督作用的重要途径。4、保障作用选举的同票同权不仅完善了民主起点上的各个环节，也保证了人民当家作主的各个层次。农民人大代表数量的增加将更好地体现和反映当代中国人口比例结构，有利于在纵向民主的起点上夯实中国民主政治的社会基础。保护农民权益，最根本的是要改变农民在政治上的弱势地位，积极创造条件以确立与提高农民在公共政策中的主体地位，为完善与创新农民权益保护机制提供公平、公正的社会基础。这一切都必须建立在实行城乡人大代表选举相同比例的基础之上。只有在人大代表中实行城乡人口相同比例，赋予农民平等选举权，才能使城乡居民的民主权利完全平等，使农民在决定自己命运的时候获得与城镇人口相同的话语权、决策权、监督权、参与权，使党和国家制定的各项有关农业、农村、农民的法律、政策更加切实可行，使广大农民能够更加充分的维护自己的权利。只有实行城乡人大代表选举相同比例，给农民以平等的合法的政治参与渠道和途径，才能使农民的政治愿