劳动社会保障事业发展状况分析

2002年劳动社会保障事业发展状况分析目 录一、2002年劳动和社会保障事业发展的主要特点二、2002年劳动和社会保障事业发展状况三、完善城镇社会保障体系试点情况四、我国劳动保障事业展望（一）2003年劳动保障事业展望（二）政策建议1）应亟早制定《社会保障法》2）把弥补市场缺陷、维护社会安全作为政府的重要职能3）建立反贫困的公共援助制度4）养老保险基金运行中的权责关系应当明晰20世纪90年代中期以来，我国积极探索并大力推进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的，资金来源多渠道、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系已初步形成。一、2002年劳动和社会保障事业发展的主要特点2002年以来，我国社会保障事业的发展呈现诸多新的特点：——对社会保障内涵有了更为科学、准确的把握。国务院新闻办公室于2002年4月29日发表的《〈中国的劳动和社会保障状况〉白皮书》指出：“劳动和社会保障权利是公民的基本权利，关系广大公民的切身利益。”这标志着我国政府对社会保障内涵的理解已经深入到公民权利这一本质属性,意味着维护“公民的社会保障权利”将成为我国社会保障立法和社会政策决策的根本出发点和归宿。这一基于宪法意义上的理论表述，将对我国社会保障体系的法制化、规范化发展产生深刻的影响。——劳动和社会保障立法建设进一步发展。在2002年，全国人大常委会批准了国际劳工大会《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》，《中华人民共和国职业病防治法》开始施行，《中华人民共和国安全生产法》和国务院《使用有毒物质作业场所劳动保护条例》、《禁止使用童工的规定》等法律法规相继颁布，一批有关劳动就业、社会保险、社会保障基金监管以及职业卫生管理、职业病防治等行政规章颁布施行，《社会保险法》已起草完毕。劳动和社会保障法律制度的发展完善，将推动我国社会保障制度的规范化发展。——社会保险发展过程中实际存在的行业、地区分割和经济成份、社会身份区隔的格局已经或正在发生改变，覆盖广泛的保障体系开始形成。全国统一的、保障险种基本完备的城镇职工社会保险制度已经建立；社会保险的基金统筹层次和共济水平逐步提高；尤为引人瞩目的趋势是，部分城市开始将自营业者、非正规就业者和从农村转移到城市的就业者纳入参保范围，部分农村地区开始探索建立以“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则的个人账户积累模式的养老、医疗保险。——社会保障政策向特殊社会群体倾斜。在2002年，“两个确保”及与之相衔接的“三条保障线”政策得到更为有力、深入的落实，城市居民最低生活保障工作确立了“应保尽保”的目标。为维护企业下岗职工、离退休人员、城市贫困居民的合法权益和社会稳定发挥了重大作用。——社会保障筹资和基金管理的新机制基本建立。政府调整财政支出结构、增加社会保障转移支付的力度增强；社会保障基金监管职能趋于规范化、制度化。——社会保障管理服务社会化工作进一步推进。部分地区的社会化服务向社区延伸，并在实践中创造出依托社区整合各种正式和非正式社会福利资源、承载社会保障服务的新鲜经验，以社区为基础的现代社会工作网络雏型初露端倪，预示出我国社会工作发展的广阔前景。——继续探索完善社会保障体系的新方式。2001年启动了以辽宁省为重点的城镇社会保障体系试点工作，在2002年有了实质性的进展，在做实个人账户、实行下岗职工基本生活保障向失业保险并轨等方面进行探索试验。——开放的、规范的、多元化的劳动力市场正在形成。 2002年9月召开的全国再就业工作会议，把广开就业门路、促进下岗失业人员就业提上重要议事日程。——2002年劳动和社会保险事业主要发展目标基本实现。截止到9月底，城镇职工参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险人数分别为10,769万人、8,337万人、10,089万人，已实现全年目标的98.7%、98.1%和91.5%；9月底全国城镇登记失业率为3.9%，全年控制在4.5%以内的目标有望实现。二、2002年劳动和社会保障事业发展状况⑴（一）养老保险2002年，养老保险工作的重点任务是：继续确保企业离退休人员养老金按时足额发放，防止发生新的拖欠，巩固和全面推进养老金的社会化发放工作。1～3季度，各项工作稳步推进，取得了明显的进展，总体趋势向好的方面转变，具体体现是：——养老金按时足额发放的目标基本实现。 一季度全国应发企业离退休人员基本养老金559.43亿元，实发559.一八亿元，给付兑现率为99.96%；二季度应发591.76亿元，实发590.86亿元，兑现率为99.85%。三季度应发594.03亿元，实发593.71亿元，兑现率为99.95%。1～9月，全国累计应发企业离退休人员基本养老金1,745.22亿元，实发1,743.75亿元，给付缺口 1.45亿元，比2001年同期减少2.34亿元；给付兑现率为 99.92%，同比提高0.17个百分点，基本做到养老金按时足额发放，⑵并补发了 1997年以前历史拖欠2一五亿元。⑶是 1998年以来的最好时期之一。——退休人员养老金水平适当调高。 按照国务院关于调整企业退休人员养老金水平，并向退休早、养老金偏低的老干部、老工人适当倾斜的政策，各地区和各有关部门自8月开始着手养老金调整工作，中央财政对24个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团专门下拨了37亿元补助资金。截止10月底，已有23个省市的调整工作基本完成，占全国企业退休人数的70%以上；吉林、新疆、西藏等8省区和新疆生产建设兵团的调整工作可望在年内落实。此次调整方案总体掌握在当地企业在岗职工平均工资增长率的 50%左右，月人均增长37元，其中退休早、养老金偏低的老干部、老工人月人均增加 70元左右。调整工作总体平稳，社会反响较好。这是继2001年下半年调整企业退休人员基本养老金之后的再度调整，适当缓和了企业与机关事业单位退休人员待遇差距过大的矛盾。——基本实现了基本养老金社会化发放。3月底，全国企业养老金社会化发放人数达3,202.99万人，比上年底增加81.09万人，社会化发放率达到99.1%。到6月底，社会化发放人数达3,241.24万人，比上年底增加119.35万人，社会化发放率达99.24%，比上年底增加1.27个百分点。截止9月底，社会化发放人数达3,287.4万人，比上年底增加165.5万人。社会化发放率达99.3%，比上年底增加1.3个百分点；社会化发放率100%的地区达到一五个，比上年增加了5个。年初提出的养老金社会化发放率达到99%的目标已经实现。——部分地区养老保险开始突破受雇式就业关联模式和身份限定模式的局限，将城镇个体经营者（自雇者）、自由职业者、非正规就业者和从农村转移到城市的就业者纳入参保范围。——养老保险基金征收保持较快增长。1—3月，企业当期征缴收入432亿元，比去年同期增加58.9亿元,增幅为一五.8%；1—6月，征缴收入达984亿元，同比增收一三4亿元，增幅为一五.8%；7—9月，征缴收入达551亿元，同比增收87亿元，增幅为一八.7%，为近年来同比增长之最。前三个季度，企业基本养老基金征缴收入累计达1,542亿元，同比增收226亿元，增幅为17.2%。在加强基金征缴同时，各级养老保险经办机构积极开展清欠工作，向各地分解下达了108亿元的清欠任务。1—9月,全国清理收回企业欠费91亿元，完成全年任务的84.3%(108亿元)。截止6月底，年初被曝光的欠费千万元以上的33家企业中，已有14家欠费降至千万元以下，其中有4家企业已补清全部欠费。——农村养老保险在整顿规范中有所发展。1991年以来，部分农村地区开始进行以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式养老保险制度试点，1998年进入整顿规范阶段。到2001年底，⑷全国各省、自治区、直辖市（不含台港澳）已有283个地区（市）、2,045个县、30,057个乡镇、100,960个乡镇企业开展了农保工作，分别占全国总数的85.2%、99.6%、75.7%和0.5%；参保人数5,995万人，约占全国乡村劳动人口的12.8%。⑸自1998年起，农保机构职能由民政部划入劳动保障部门。2002年，各省、区、市劳动社会保障部门中，单独设农保处的有一三个，行政职能合并到养老保险处或社会保险处的有

11个，职能已从民政部门划出、劳动保障部门还未接机构和人员的有

4个，职能机构和人员留在民政部门的有 3个。⑹全国地（市）、县（市）、乡镇设立的农保经办机构数分别为 248个、2,031个和17,608个。截止到2001年底，全国农保基金积累总额 216.07亿元（人均360元），基金增长17.49亿元，增幅11%。当年有108.14万人领取养老金，支出保费7.93亿元，人均733元。基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占一三%。基金投资收益5.84亿元，收益率为2.94%，略高于2.5%的个人账户计息标准。资产状况看，责任金占基金总额的96%，调剂金占4%，基金总量大于责任金总量，有较强的偿付能力。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%；收回本息有困难的占基金总额的6.39%；已确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。但是，多年来困扰养老保险事业发展的 问题依然存在，某些方面的问题呈现加重趋势。主要表现是：——个别地区因养老金统筹层次、社会化发放程度或基金征缴率偏低等体制或机制方面的原因，未能达到“及时足额发放”的目标。1—9月，全国共发生养老金净拖欠1.45亿元。其中,海南省农垦系统补发第一季度2,611万元拖欠款后,仍拖欠近1.43亿元；少数地区集体所有制企业的养老金给付也处于困难境地；吉林省部分城市集体企业养老保险实行封闭运行，基金无法调剂，养老金常常难以足额发放。又如，因为征缴率低、资金周转困难等原因，河北省邯郸市、黑龙江省绥化地区，分别于3、5、6月份出现养老金不能按时给付的问题。——基本养老保险参保和缴费人数下滑。 2001年以来，养老保险呈现参保人数徘徊不前、缴费人数下滑的趋势。这一趋势在2002年一、二季度继续走低，三季度虽有所回升，但仍低于上年底的水平。据统计，（1）企业参保职工人数在3月底为9,082万人，比上年底减少116万人，降幅1.26%；6月底比一季度末减少49万人、降幅0.54%，比上年底减少165万人、降幅1.79%；9月底比二季度末增加23万人、增加0.25%，比上年底减少142万人、降幅1.54%。（2）企业实际缴费人数在3月底为8,003万人，比上年末减少168万人，降幅2.05%；6月底比上季度末减少84万人、降幅1.05%，比上年底减少252万人、降幅3.07%；9月底比二季度末增加39万人、增幅0.49%，比上年底减少2一三万人、降幅2.60%。（3）一、二、三季度企业缴费人数占参保职工人数比例分别为 88.45%、88.00%、88.21%，分别比上年底下降 0.71、1.16和0.95个百分点。参保人数和缴费人数下降幅度大、涉及面广，在全国 31个省、自治区、直辖市中（未含台、港、澳），企业参保人数下降涉及 20个省区市及新疆生产建设兵团，其中下降较多的省份有：吉林、河南、辽宁、山东；缴费人数下降的有 23个地区及新疆生产建设兵团，其中下降较多的是辽宁、广东和黑龙江。下降幅度较大、矛盾突出的，主要是中西部地区和老工业基地重点分布地区。——基本养老保险基金收不抵支的矛盾突出。 预计全年企业基本养老保险基金征缴收入可达 2,043亿元，基金支出2,391亿元（含下半年用于退休人员调整养老金标准的支出， 约53亿元），总体上收不抵支348亿元。——农村养老保险面临较大的困难和问题。一是由于有关方面认识不一致，致使农保工作长期停滞，部分地区退保，参保人数呈逐年下降趋势，下降较严重的主要是中西部地区。二是各地基金管理工作不平衡，少数地区基金存在较大风险。三是管理体制不顺、队伍不稳定。大多数地、县农保职能和机构没有理顺，乡镇一级农保管理工作普遍出现断档，农保队伍骨干流失严重。四是经费困难、基金流失等问题长期得不到解决。近五年来，基层农保经办机构因缺少经费来源而难以为继，原存入被关闭金融机构的农保基金债务清偿问题长期悬而未决。随着农村人口结构、家庭结构和经济社会结构的变动，传统的家庭赡养、土地保障功能逐渐弱化，农村居民社会保障问题日益突显。原先关于农村养老保险转商业保险的方案，受到私人部门保险机构的成本-收益精算和逆向选择机制的制约而难以实现，公共部门的介入将不可避免。主要问题分析。影响基本养老保险参保和缴费人数下降的主要原因。除职工正常离退休外，导致参保和缴费人数下降的直接原因主要是：受下岗失业率上升、就业或再就业结构变动以及部分企业经营状况恶化等因素的影响，原参保企业职工中断养老保险关系或中断缴费。一是国有和集体企业减员后，许多人没有继续参保或中断缴费。2002年第一、二、三季度，全国国有单位职工人数分别比上年同期下降5.75%、5.72%和5.59%，集体单位职工人数分别下降一三.33%、12.73%和12.02%。⑺对部分地区抽样调查表明，在全部中断缴费人员中，企业“关停并转”过程中职工被一次性安置后中断缴费的约占的30%，下岗职工出中心后未能接续养老保险关系的约占一五%，因“两不找”等原因而中断缴费的占一五%左右。二是停产半停产等经营困难企业无力缴费，这种情况占中断缴费人员的40%左右。在一些老工业基地，困难企业占到全部企业的1/3左右，无力缴费的情况尤为突出。据辽宁省调查分析，2002年上半年该省缴费人数下降的因素依次为：半年以上未发工资，被确认为无缴费能力而中断缴费的约占57%，下岗职工生活保障向失业保险并轨后未缴费的约占26%，个体从业人员实行趸缴暂未缴费的约占10%，因企业生产经营困难不能正常缴费的约占6%，因出国、参军及劳教等而中断缴费的占1%左右。参保和缴费人数下降带来一系列问题。从近期看，导致基金收入减少，缺口加大。从长远看，部分职工、个体工商户和灵活就业人员未参保或参保后中断缴费，其社会保障权利将得不到保障，给社会稳定留下隐患。导致养老保险基金收入增长趋缓的主要因素。基金平衡受到融资总水平和给付总水平双重因素的制约。当前影响养老金融资水平的主要瓶颈是实际缴费人数大幅下降导致基金收入增长趋缓。2002年上半年缴费人数比上年底减少252万人，基金减收约25亿元。此外，一些地区为了减轻企业负担而调低企业费率，以及基金利息收入减少，也影响到基金收入的增长。另一方面，养老金给付总水平因离退休人数持续增长和待遇水平提高而呈现较快增长。1998年到2001年，企业离退休人数呈直线上升，从2,727万人增至3,190万人，增加了463万人，年平均增长率达到5%。离退休人员的基本养老金也从1998年月人均4一三元，提高到2001年的556元，增加了143元，增长了34.6%。随着人数的增加和待遇水平的提高，基金支出也相应增长。1998年的基金支出为1,501亿元，2001年为2,117亿元，年平均增长率12.1%。2001年与2000年相比，养老金支出增加147亿元，其中离退休人数同比增加一五4万人，基金支出相应增加100亿元。（二）医疗保险2002年，全国医疗保险制度改革稳步推进。据上半年统计，全国344个地级以上统筹地区、1,500多个县（市）已经启动了医疗保险制度改革，基本医疗保险覆盖率和基金收入持续增长，基金收支平衡、略有结余。医疗保险新机制开始发挥作用。基本医疗保险制度改革进展情况。在2002年前三个季度，基本医疗保险参保人数持续增长，一季度为7,688万人，比上年底略有增长，增幅0.76%；二季度增长加速，环比净增232万人，增幅3.02%，相当于上季度增长额的4倍；三季度环比净增417万人、增幅为5.27%，比上年末增加707万人、增长率为9.27%。基金收入保持较快增长,一季度收入112亿元,二、三季度环比增长率分别为一三7.50%和58.65%，前三个季度累计收入422亿元，比上年末增长 38.4亿元、增幅10%；其中统筹基金收入在各季度收入额中的平均比重是 54.6%。基金支出情况是，一季度73.8亿元、二季度 96.4亿元、三季度 74.8亿元，其中统筹基金分别占50.95%、51.76%、61.22%。基金运行状况良好，各季度收支比分别为1︰0.66、1︰0.63、1︰0.48，其中统筹基金收支比分别为1︰0.63、1︰0.59、1︰0.68；2002年前三个季度当期结余177亿元（其中统筹基金结余86亿元），滚存结余额431亿元（其中统筹基金结余214亿元）、比上年末增长70.4%（71.1%）。随着基本医疗保险改革的进展，医疗保险新机制开始发挥作用：稳定的筹资机制保证了医疗保障社会共济目标的实现，既保障了参保人员的基本医疗需求，又解决了过去长期存在的拖欠职工医疗费和医院医疗费的问题；费用分担机制增强了参保人员的费用约束意识，促进了医疗消费行为合理化，遏制了医疗费用的过度支出。部分地区开始突破就业（雇佣）关联模式和身份限定模式的局限，把基本医疗保险作为基本养老保险的附加险，将城市个体经者（自雇者）、自由职业者、非正规就业者和从农村转移到城市的就业者纳入参保范围。为保障参保职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长，我国政府加强了对医疗服务的管理，制定了基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准，对提供基本医疗保险服务的医疗机构、药店进行资格认定并允许参保职工进行选择。为配合基本医疗保险制度改革，国家同时推动医疗机构和药品生产流通体制的改革。通过建立医疗机构之间的竞争机制和药品生产流通的市场运行机制，努力实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的目标。当前，基本医疗保险制度改革存在的突出问题是：——改革进展不平衡。首先是覆盖面欠广泛。2002年上半年，全国地级以上地区的医疗保险改革启动面达到98%，但参保人群覆盖面窄，只占应参保人群的40%左右。其次是参保单位和人群结构不平衡，目前参保的多为有缴费能力的机关、事业和企业单位，一些缴费困难的事业单位、多数无缴费能力的企业单位，以及个体经营者和其他非正规就业者则没有纳入医疗保险。第三是扩面工作在地区间发展不平衡，特别是在一些财政困难地区、经营困难企业比重大的地区及资源枯竭的工矿城市，进一步扩面的难度很大。——困难企业职工参保存在资金障碍和制度障碍。一是处于停产、半停产或经营严重亏损状态的企业无力缴纳或无力全额缴纳医疗保险费，二是破产、关闭和改制企业的原退休人员参保资金来源中断，三是部分再就业人员、离岗后从事个体经营或非正规职业人员、就业岗位转换人员医疗保险关系中断，这些情况在经济落后地区和老工业基地尤为突出。虽然一些地方政府采取降低筹资比例、先行建立统筹基金等办法，或者规定破产企业退休人员医疗保险费应在资产清算时优先予以清偿，以期解决职工和退休人员参保问题。然而事先设计的政策由于种种原因（比如破产企业资产状况大多不佳、现有资产难以变现或变现价值较低等）而难以奏效，无法有效解决困难企业职工和退休人员参保问题。由此导致这一群体无资格享受医疗保障待遇，无力治病、因病致贫的情况较为常见，成为影响社会稳定的突出问题之一。——部分参保者个人医疗费负担过重。一是各地区门诊给付“门槛”设定普遍偏高，大多超过当地社会月平均工资水平。二是慢性病患者门诊费用的个人负担过重。个人账户金额与门诊实际发生费用之间差距较大，尤其是退休人员因个人账户积累少，门诊费用基本上靠个人支付。三是重症、恶性疾病患者须自付的医疗费数额巨大。四是一些门诊治疗费用较高的特殊疾病和慢性疾病病种未纳入统筹基金支付范围，患者往往不堪重负。目前全国的个人医疗费平均负担水平约为30％，个别地区高达50％。⑻个人自付比例的明显增加，虽然在一定程度上起到了遏制医疗服务过度消费的作用，但也给部分患者带来难以承受的经济负担。近年来，在国民健康水平和卫生福利没有明显改善的情况下，全国医院总治疗人次呈现下降趋势，就是个人负担加重所产生的负面效应的反映。生病往院已成为公众最为关注和担心的首要问题之一。——医疗服务管理方面的主要问题有：（1）医疗服务行为不规范问题突出。随着改革的深入发展，医疗保险管理与医疗机构利益之间的矛盾会在各个层面上表现出来，这将加大管理的复杂性和难度。（2）定点范围窄且结构不合理，大型综合医院多，社区、民营、企事业单位医疗机构少。（3）一些地方未按照医疗保险政策和管理要求细化定点准入条件与管理协议，医疗保险管理目标与管理措施脱节，或者偏重结算管理而忽视了对医疗服务和医疗行为的管理。（4）一些地方在定点协议中未订立具体考核指标，对定点医疗机构缺乏监督检查措施；有的地区虽有措施，但疏忽监管、执行不力。主要问题分析。从上述存在的问题，可以透视出我国医疗保障制度结构或功能单一、制度设计偏重于经济因素而忽略社会因素，因而无法与经济结构和社会结构变动相适应的状况。首先，我国医疗保险制度主要是针对正规就业群体设计的，属于就业关联式的缴费性福利。劳动者获得受保人资格的前提条件是，必须被一个企业（雇主）雇佣并且依赖于这个企业的集体参保行为。当企业拒绝参保，或者因陷入经营困境而无能力继续缴费，或者因破产、解散、分立、合并而终止缴费时，雇员便无法取得或者保持受保人资格。其次，在单一制度体制下，形成了制度内群体与制度外群体的二元分隔，前者是享有权利的正规就业者，后者则是无权利的失业者、半失业者、非就业者和非正规就业者。在社会分层化加剧的情势下，亟待解决无权利群体的保障权利问题，或者将他们纳入主流保险体系，或者为他们建立社会援助体系。第三，现行医疗保险制度关于个人医疗费用分担机制的设计，较多地关注于经济成本和经济目标，而对社会成本和社会目标问题认识不足或有所忽略，由此产生了一定的负面社会效应。一般而言，社会目标在社会政策决策过程中应居于首要地位，经济目标则服从和服务于社会目标。医疗保险制度改革中的社会成本问题如果得不到有效解决，最终将转换为经济成本，并酿成更大的社会成本。第四，近几年全国医保基金运行情况良好，具备了适当降低个人负担水平的财政基础。1998—2001年，各年度基金收支比分别为1︰0.88、1︰0.76、1︰0.73和1︰0.63，支出占收入的比重持续下降；基金收入增长率持续高于基金支出增长率；基金当期结存额和滚存额以年均1倍以上的速度增长（见下表）。上文对2002年前三个季度医保基金状况的分析与此趋势亦相吻合。因此，尽管各统筹地区的情况不尽相同，但从总体上看，适当降低参保人医疗费负担是可行的。如果能够适当提高统筹层次或者扩大共济区域，使大数定理发挥效用的条件得到充分满足，或许还可以取消统筹基金给付的最高限额。实际上，一些地方在已经开始降低门诊给付的起付标准、降低个人自负比例、提高统筹基金给付比例，将某些重大、恶性疾病纳入统筹支付范围，甚至取消了住院给付的封顶线。第五，当前医保管理和医患关系中存在的问题及矛盾，乃是医疗服务市场化改革的外部不经济效应的表现。随着市场机制被普遍引入医疗服务领域，医疗机构由原先的公共福利服务性机构转变为自负盈亏的市场主体，与患者形成了直接的利益交换关系，其成本约束机制和利益驱动机制日益硬化，经济人法则在医疗服务供给中开始发挥作用。然而，医疗服务（尤其是满足社会公共需求的医疗服务）固有的公共物品特征并未因此而改变。于是，经济人行为与医疗机构社会属性之间的矛盾、与政府目标以及与患者期望之间的矛盾便突显出来。这些矛盾涉及医疗卫生事业的社会作用，医疗机构的社会功能、外部经济性以及医疗机构成本-收益的均衡条件等诸多深层次的复杂问题，其核心问题在于医疗服务的供给与消费不可能完全按照市场化方式组织和运行。医疗机构的经济人行为是特定制度供给的相应结果，如果不对制度本身进行调整，仅从道德约束层面寻求解决方案将于事无补。（三）失业保险和再就业2002年，我国失业保险发展的主要特点是：随着就业形势日趋严峻，保障功能日益彰显；随着失业保险制度的完善，国有企业下岗职工基本生活保障制度正逐步并入失业保险。失业保险状况。2002年失业保险的动态特征是：（1）参保人数下降，但趋势渐缓：3月底参保人数为10,142万人，比上年底减少2.06%；6月底为10,094.5万人，比上季度减少0.47%；9月底为10,067.5万人，比上季度减少0.27%。截止三季度末，参保人员总数比上年末下降2.78%。10月末，全国参保人数止跌回升，比上月增加21.4万人，但仍比上年末下降 2.6%；预计第四季度参保人数还将有所回升。 （2）失业保险基金收、支、余额平稳增长：一季度收入为41.4亿元，二、三季度分别比一季度增长24.2%和26.6%，累计收入145.2亿元；一季度支出36亿元，二、三季度分别比一季度增长一三.1%和26.7%，累计支出122.3亿元；当期结存22.9亿元，滚存结余248.4亿元、比上年末增长9.8%。1—10月，全国失业保险基金当期累计收入161.6亿元，同比增长一三.8%；累计支出一三6.3亿元，同比增长一八.1%；滚存结余251亿元。预计全年基金收入可达210亿元，支出190亿元，滚存结余约270亿元，总体上收大于支。（3）领取失业金人数呈增长趋势：一季度为382.6万人，二、三季度分别比一季度增长23.2%和一八.5%，前三个季度累计有558.5万人领取失业金、比上年末增长19.21%。另据劳动和社会保障部《2002年第三季度劳动和社会保障工作情况》分析，1—9月，全国月平均领取失业金人数为362万人，比上年同期月均人数增加129万人，月均增幅55.4%。⑼国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作平稳推进。2002年3月底，全国国有企业下岗职工为489.9万人，其中有430.8万人进入再就业服务中心（进中心比例为87.9%）、有424.8万人签订了基本生活保障和再就业协议；⑽6月底，下岗职工实有人数比上季度末减少25.9万人，留在再就业服务中心的比例为 89%；到9月底，下岗职工人数比上季度末又减少 25万人，留在再就业服务中心的比例降为86%。1—9月，全国国有企业共有 49万下岗职工出中心，其中25万人与原企业解除或终止了劳动关系，占出中心人员总数的52.3%。⑾截至10月末，全国留在中心的下岗职工有362.7万人，比上月末减少一三.3万人，比上年同期减少 144.1万人、降幅28.4%；领取失业金人数占领取下岗生活费和失业金总人数的53%（比上年同期增加了17个百分点），上海、福建、浙江、北京、广东、江苏、辽宁等7个东部省市的这一比例关系均在90%以上、并轨工作基本完成，山东、天津、内蒙古、安徽等地区的这一比例关系也超过 60%。在这些地区，失业保险已成为并轨人员基本生活保障的主要方式。国有企业下岗失业人员再就业概况。随着下岗失业人数的增长，再就业工作任务日益繁重。 2002年一季度，全国共有22.2万名下岗职工实现再就业，再就业率仅为4.3%。⑿二季度以来，劳动保障部门加强了对企业减员和关闭破产职工安置工作的组织领导，积极落实发展第三产业、多种所有制经济、中小企业、社区服务业和劳动密集型产业等项扩大就业的政策，指导和鼓励有条件的企业通过主辅分离、开发多种经营等渠道安置分流人员，对就业困难群体给予特殊的就业援助，通过开发公益性岗位和扶持社区就业实行托底安置，发展灵活多样的就业形式，并开展有针对性的再就业培训帮助下岗失业人员实现再就业。据统计， 1—9月共有77.3万国有企业下岗职工实现了再就业，再就业率为一五%，同比下降3.8个百分点。9月底，全国共有城镇登记失业人员752万人，城镇登记失业率为3.9%。⒀近年来，受下岗职工年龄、技能水平以及总体就业环境、再就业优惠（尤其是行政性收费）落实难等诸多因素的影响，下岗职工再就业人数与再就业率持续下降，下岗职工实现再就业的难度加大，就业与再就业形势十分严峻。主要问题分析。上述失业保险运行的经验数据大致反映着以下状况：其一，导致参保人数下降的原因，主要是自然减员（如退休）人员失业保险关系终止，失业人员（含并轨人员）、部分离岗或就业岗位转换人员失业保险关系中断，以及新增就业人员未能参保。其二，由于社会保险经办机构采取规范缴费工资基数、实行税务征缴等措施强化基金征缴力度，因而在参保人员减少的趋势下实现了失业保险基金收入平稳增长。其三，当期基金收入大于支出，且当期支出额在当期滚存额中的比重为49.2%、比上年末下降20个百分点，表明失业保险基金应对失业风险的能力进一步增强。再有，随着经济结构调整和国有企业改革的深化，企业兼并、改组、破产的力度加大，有较多的劳动力从国有企业释放出来并进入失业金领取者行列，递增速度保持在20%左右。预计年底失业人员总量可能还会有所增加，但随着再就业工作力度的进一步加大，经过努力有望实现城镇登记失业率控制在4.5%左右的目标。⒁2002年9月，中央召开了全国再就业工作会议，把切实做好下岗失业人员再就业工作列为我国当前社会 政治经济生活中的一件大事，要求各级党委、政府把再就业工作作为一项严肃的 政治任务切实抓紧抓好。这一重大决策必将对我国就业与再就业局面产生深刻影响。在经济和社会结构发生深刻变动的情况下，如何改变我国失业保险制度事后救助的单一功能，使之向具有扩大就业机会、改善就业结构、增强和改善劳动者能力素质、增进劳动者福利和实施失业救助等多重功能的就业保险制度转变，以及使就业保障制度或政策从主要关注国有经济系统向覆盖全体劳动者转变，从而在促进就业、充分利用人力资源、推动经济发展方面发挥积极的、主动的作用，是社会政策选择面临的重大而迫切的课题。（四）“两个确保”和城市居民最低生活保障1998年以来，中央针对伴随经济体结构调整和社会结构变动而出现的突出问题，提出了“两个确保”以及与之相连接的“三条保障线”政策，为维护下岗职工、离退休人员的合法权益和社会稳定发挥了重大作用。2002年9月中旬，遵照国务院部署，劳动和社会保障部等四部委和全国总工会组织了8个联合检查组，对内蒙古、山西等中、西部16个省区社会保障政策落实情况进行了抽查。抽查的重点是“三条保障线”落实情况，以及各项社会保障资金的筹集、管理和使用情况。据了解，这次抽查所涉及的国有企业离退休人员、滞留“再就业服务中心”的下岗职工、失业保险金领取者和城市最低生活保障金领取者，分别占全国同类人员的55%、85%、43%和75%，涉及面之广泛，不啻对我国社会保障实际效果的全面检讨。抽查结果表明：社会保障政策在总体上得到落实，对于促进经济结构调整、维护社会稳定发挥了重大作用。——企业退休人员和下岗职工基本生活得到保障。 养老金基本做到按时足额发放，待遇水平有所提高，社会化发放比率达到99.3%，确保了企业退休人员的基本生活（有关情况另有叙述，此略）。2002年3月底，全国国有企业下岗职工为489.9万人，其中有430.8万人进入再就业服务中心（进中心比例为87.9%）、424.8万人签订了基本生活保障和再就业协议。⒂9月底，全国共有国有企业下岗职工439万人，其中376万人进入再就业服务中心，进中心下岗职工基本做到按时足额发放基本生活费并为其代缴社会保险费。⒃针对部分下岗职工未进中心保生活和部分农垦企业存在拖欠养老金问题，劳动保障部门采取措施，及时解决存在的问题、清除工作死角、确保不发生新的拖欠；督促地方进一步加大调整财政支出结构的力度，建立地方财政补助资金与中央财政补助资金的配套机制；研究确定中央财政补助资金按季拨付的具体办法，同时研究建立严格的监控机制，使中央补助资金切实做到专款专用；抓紧研究出台解决农垦企业养老保险问题的办法，彻底解决农垦企业退休人员养老金按时足额发放问题。——下岗生活保障资金的“三方筹资”的原则得到贯彻，下岗职工生活费基本做到按时足额发放。1998年至2002年6月底，各地根据中央关于财政承担、企业自筹、社会筹集的原则，共筹集基本生活保障资金934亿元，其中企业自筹占23.3%，社会筹集占19.3%（失业保险基金调剂17.2%，其它2.1%），财政安排占57.4%。一些经济欠发达地区的政府（如吉林辽源市和广西柳州市）在地方财政十分困难的情况下，积极设法加大资金投入，对困难企业实行财政兜底。滞留在再就业服务中心的下岗人员中，有99%的人能够按时足额领到基本生活费，并由中心代缴了社会保险费。——城市居民最低生活保障制度全面建立， 基本实现“应保尽保”，低保管理工作水平不断提高。截止到 2002年7月，全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到1,930.8万人，占全国非农人口比例的5.8％，初步实现了应保尽保的目标。从低保对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中特困职工 981万人，占50.8%；失业人员299.3万人，占一五.5％；特困职工及失业人员家属554万人，占28.7%；“三无”人员96.5万人，占5%。低保对象主要分布在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区（如辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人数都在100—一五0万人左右；河北、山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省，低保人数都在50—100万人左右）。各级财政普遍加大了低保资金的投入力度，全国用于低保的财政预算资金已经达到105.3亿元，其中中央财政46亿元，地方各级财政预算安排59.3亿元，地方财政比2001年多安排28.3亿元，增加了91%，有效缓解了低保资金的供需矛盾。由于低保对象的人数总在不断变化之中，2002年底可能达到2,000万人，巩固现有成果、完善规范化管理是当务之急。⒄2002年10月,我国低保收入核实政策又做调整。以往的政策是,贫困家庭申请低保时，申请者未领到或未足额领到的工资、下岗生活费、失业金或养老金等“应得收入”亦计算为家庭收入，致使一些生活十分困难的家庭无缘享受低保待遇。为了体现低保制度的人文关怀，使真正困难的家庭切实得到保障，民政部根据国务院的要求对低保收入核实政策做出调整：对连续6个月以上没有领到或者没能足额领到工资、下岗生活费、失业金、养老金的人员,经劳动保障部门或经贸部门认定并且以后不可能再予补发的,申请低保时其家庭收入不再按“应得收入”计算，一律按照实际领取的数额计算。在检查过程中，发现存在政策不落实、工作不规范、制度不完善的问题。——在养老保险方面，拖欠养老金给付的问题尚未杜绝，企业与机关事业单位退休人员待遇差距过大，未参保企业的退休人员生活困难；企业参保缴费人数下降、欠缴保费问题突出，企业缴费率不统一、缴费负担畸轻畸重，社会保险扩面和基金征缴工作受到制约，基金缺口加大。——在下岗职工生活保障方面，困难企业拖欠基本生活费、“中心”欠缴社会保险费的情况较为普遍。在一些处于亏损或停产状态的企业，由于无力向下岗人员支付解除劳动关系经济补偿金、偿还拖欠债务（主要是集资款、医疗费、取暖费等），致使下岗职工出中心难的问题日益突出，相当一部分下岗人员因滞留“中心”而无法享受失业保险待遇，原企业又停发其基本生活费，家庭生活陷于贫困，由此产生了新的生活保障问题。——在城市居民最低生活保障方面， 低保工作尚未达到“应保尽保”目标，低保救助金不能按时足额发放的现象较为普遍。保障项目单一、部分地区救助水平偏低，贫困者抵御生存风险和重建自立的能力十分脆弱。目前，全国有10个省份尚未出台与《城市居民最低生活保障条例》相配套的省级管理法规和实施细则。个别地方的一些做法不规范，如从低保金中开支困难群众的节日慰问金，按资金数额确定补差标准和发放金额。个别地区低保金发放存在死角，未按时足额发放低保金。低保资金缺口大，尤其市县级预算列支困难，有的难以保证到位，这一问题在经济欠发达省份尤为突出。主要问题分析。种种问题和矛盾，既反映着政策落实中的偏误和实际困难，也体现了政策和制度设计中的缺陷。譬如，一些地区的最低生活保障金不能按时足额发放、甚至仍然停留在节庆日“送温暖”的形式上，其中既有工作方法和工作作风上的原因，也透射出这些地区贫困人口规模较大、地方财政羸弱以及中央财政转移支付不足等现实问题。又如，下岗职工基本生活保障的“三三制”筹资原则的设计与实际情况相去甚远：1998年至2002年上半年，在各地筹集资金累计总额中，实际平均筹资水平为企业自筹23.3%、社会筹集19.3%、财政转移支付57.4%；在这次抽查的中、西部省区，同期平均筹资水平依次为企业19.4%、社会16.1%、财政64.5%（其中地方财政一三.5%，中央财政补助51.0%）；从贫困地区个案上看，甘肃省定西地区的同期筹资结构为企业4.9%、社会27.8%、财政67.3%（地方4.0%，中央63.3%）。由于筹资原则设计过于理想化，导致对建立企业再就业服务中心所需资金的缺口和资金来源的可靠性估计不足， 不仅使“中心”的实际功能和效果与预想目标相比大打折扣， 也为日后“下岗”向“失业”并轨埋下隐忧。再譬如，近几年出现的参保率下降问题，与当初制度设计时的社会分层化思维和规避政府直接融资责任的模式不无关联， 从而形成了企业缴费负担偏重和体制内外区隔的局面， 强化了参保主体的“搏奕”动机；而中央财政自 1998年至今以非制度化的方式累计支出的1,777亿元补助资金，实际上是社会保障需求对政府责任的强制性复归。(五)社会保障管理服务社会化社会保障管理服务社会化，是建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系、规范社会保障管理服务体制、促进劳动和社会保障职能向社区延伸的重要举措。按照国务院部署，劳动和社会保障部首先推进企业离退休人员基本养老金社会化发放，在此基础上进一步实现退休人员社会化管理。企业离退休人员基本养老金由社会保险经办机构委托银行、邮局等社会机构发放，社会化发放率从1998年的35%提高到2002年9月底的99.3%。实行这项改革，不仅确保了养老金按时足额发放、减轻了企业负担，而且便利离退休人员就近、便捷地领取养老金。在实现企业离退休人员基本养老金社会化发放的基础上，退休人员社会化管理开始启动。经过一年的试运行，劳动和社会保障部正式确定以全国100个城市作为社会化管理服务重点联系城市，实行企业退休人员社会化管理服务试点。2002年，全国企业退休人员中实行社会化管理的比重持续增长，前三个季度的季末统计数字分别为22.9%、24.9%和34.6%。截止9月底，全国已有1,109.9万名企业退休人员纳入了社会化管理服务。在社会化管理服务机构建设和人员配备方面，到6月底，全国各城市共设立街道、社区退休人员管理机构3,619个，配备专职或兼职工作人员7,358人；社会保险经办机构设立退休人员管理机构1,8一八个，配备工作人员8,027人。随着社会保障管理服务向社区延伸， 我国城市社区的社会功能开始发生明显变化，从以往的“居民自我管理、自我 教育、自我服务的基层群众性自治组织”，逐步向与社会结构变动和政府职能转换相适应的、承载社会福利服务功能的基层社会管理组织转变。 在一些城市，社区服务建设的实践呈现出这样一种趋势，即：一个具有整合各种正式和非正式社会福利资源功能的， 以老年人服务、贫困家庭帮助、残疾人服务、青少年辅导、就业扶助、医疗卫生、家庭服务等社会福利服务为内容的，以改善处境困难的个人或群体的景况、 缓解和预防社会问题为目标的，从而实现社会公平和经济公正、 最大可能地促进人的自我实现的社会工作基础 网络正在形成。当前，社会化管理服务工作中存在的主要问题是：（1）地区之间进展不平衡。比如，上海市211.2万企业退休人员已全部实现了社会化管理服务、覆盖率达到100%，在全国31个省、自治区、直辖市（不含台港澳）及新疆生产建设兵团中，覆盖率在50—60%之间的占9.4%，40—50%之间的占6.2%，30—40%之间的占25.0%（含兵团），20—30%之间的占一八.8%,10—20%之间的占21.9%，10%以下的占一五.6%(其中海南、西藏为 0)。（2）直接进入社区管理的比例较低，只占覆盖范围的 37%，由社保机构管理、依托企业管理和其他办法管理（由工会或经贸委管理）的占到 63%。（3）个别地区追求进度而忽视工作质量。（ 4）有关部门之间职责不清，机构、人员和经费不落实，阻碍了社会化工作的推进。按照劳动保障部门的规划，企业退休人员将在今后两年内全部实现社会化管理。（六）法制建设与执法监督2002年，我国劳动保障法制建设进一步加强。各级劳动保障部门全面加强劳动合同和社会保险关系管理，依法规范劳动关系、加大执法监察力度、强化劳动争议仲裁，依法严厉查处侵害劳动者权利等违反劳动保障法律、法规的行为。劳动保障立法取得新的进展。2002年以来，全国人大常委会批准了国际劳工大会《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》，《中华人民共和国职业病防治法》开始施行；《中华人民共和国安全生产法》和国务院《使用有毒物质作业场所劳动保护条例》、《禁止使用童工的规定》等法律法规相继颁布，一批有关劳动就业、社会保险、社会保障基金监管以及职业卫生管理、职业病防治等政府法令、行政规章陆续颁布施行；《社会保险法》起草完毕，新的《工伤保险条例》即将颁布。保障劳动者权利、维护劳动者权利的法律体系日趋完善。以保护民工权利为重点，加强劳动监察执法，维护劳动者权利。2002年我国政府加大了维护劳动者权利的工作力度，并将工作的重点放在进城务工农民——这一最易受到歧视和损害的群体上。春节期间，各地劳动保障部门组织开展了民工工资支付情况的专项检查活动，对拖欠农民工工资案件进行查处。 据对广东、福建、浙江、黑龙江、北京、天津、贵州、青岛、深圳等 10个外来人员较多地区统计，劳动保障监察执法机构在春节期间共为29.2万名外来务工人员追缴欠薪2.82亿元，⒅维护了民工的权利和社会稳定。为做好经常性的维护劳工权利工作，各地劳动保障监察机构还加强了日常巡查和专项监察，对侵害职工权利问题突出的地区、行业和企业实行重点监察；建立和完善举报制度，对违反劳动保障法律法规的行为，依法依纪严肃处理。4—5月间，劳动和社会保障部在全国组织开展了一次民工权益保护专项检查活动。检查的 内容包括：办理用工手续情况、非法使用童工情况、签订劳动合同情况、缴纳社会保险费情况、工资支付情况、遵守劳动时间规定情况，女职工、未成年工保护情况等。检查的范围包括各类用人单位，重点是社区、乡镇小商品集散地及周边劳动密集型的私营企业、个体工商户和无照经营的作坊， 特别是涉及有毒有害作业的企业和作坊，同时也包括各类职业中介机构。各地劳动保障部门共检查用人单位 16.4 万户（其中涉及有毒有害作业的 2,009户），涉及民工448.1 万人；查处违法案件6万多件，责令用人单位向民工支付克扣或无故拖欠工资 1.02亿元、经济赔偿金或补偿金 812.3 万元、缴纳社会保险费 1.41亿元。对无视法律法规、严重侵害民工权利的单位，依法予以警告处罚4,556件，罚款1,660件，涉及金额共计1,173.4万元；提请工商管理部门取缔无照经营811件、吊销营业执照72件，提请公安部门予以治安管理处罚61件，提请司法机关追究刑事责任12件，提请有关部门给予劳动安全卫生行政处罚438件。各级劳动保障部门将加大执法力度，在做好日常巡视监察、举报专查和劳动保障年检工作的同时，继续抓好重点地区、重点行业的专项执法检查活动，坚决打击侵害民工权利的违法行为。主要问题分析。检查的结果表明，一些私营企业、个体工商户和无照经营作坊普遍存在拒签劳动合同、拒缴社会保险费、劳动条件恶劣、超时加班加点、蓄意克扣拖欠工资和使用童工等违法行为，严重侵害了民工经济权利和人身权利。这些不法行为之所以能够长期大量存在，一是由于雇主法律意识淡薄、无视雇工权利，恣意凭借资本在劳动力市场中的强势地位侵害劳动者的权利；二是民工群体在城镇经济系统中长期处于边缘境地，缺乏维护自身权利、进行自我保护的组织意识和能力。三是有关法律制度不完备，劳动保障监察执法力度不够。由于缺乏法律依据，劳动监察执法机构在诸如劳动合同、工资支付、社会保险等方面的行政处罚力度和实际效果十分有限（比如由于违法收益大于处罚成本，一些雇主往往宁愿接受处罚而拒不纠正违法行为），使劳动保障监察执法难以有效制止和预防侵害民工权利行为。“农民工”群体是我国二元化社会形态带来的特殊社会现象。由于历史的原因，我国居民被严格区分为农业人口和非农人口两大社会群落。经过长期演变，这种区分由食物及生活必须品配给管理的初始意义，逐渐僵化为具有社会身份隔离意义的，体现着城乡居民在政治、经济、社会中权利义务不平等关系社会管理制度。除非经过政府的正式安排（以获得非农户口为准绳），不论农村户籍人口的居住特征和从业特征发生了何种改变，其身份称谓总是被冠以“农”字，以维系两大类公民群体在承担义务和享受权利上的严格区分。这种二元化社会隔离的现实，深刻影响着经济、社会制度安排和人们的观念。由农村自发转移到城市的就业群体，不仅为市民社会所排斥，而且长期未被包容到劳动保障体系内。现有的社会保障体系实际上是城市户籍劳动者享有的特权，而处在城市劳动力市场体系底层结构中的外来民工，其基本生存权利和劳动权益因不受正式制度的保护而最易受到歧视和损害。长期以来，农民工在城市经济社会系统中属于非主流化群体，他们不仅受到资本的盘剥，而且受到城市管理体制和市民社会的歧视，在城市社会中处于无助的边缘地位，他们的生存状况和权利保护问题一直是主流社会视野的盲区。然而不容忽视的是，这一庞大的社会群体已经构成我国工人阶级和劳动力市场的重要成份，成为影响经济和社会发展的重要因素。2002年以来，政府在保护民工权利方面采取的若干措施，是我国劳动保障政策突破二元化社会观念的区隔，向着更具包容性的、“保无差等”的普遍主义模式发展的重要标志和开端。（七）社会保障基金的监管2002年，社会保障基金监管制度建设、基金监督程序、资金投资运营监管等进一步规范和加强。——社会保障基金监管制度建设进一步发展。2002年以来，劳动和社会保障部制定或修订了若干规范社会保障基金管理运营的规范性文件：由劳动和社会保障部与财政部、信息产业部等7部门联合下发了《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》，确定了“加强社会保障基金管理，确保基金安全，维护社会稳定”为目标的基金监管原则，在各部门合作机制基础上加强了劳动保障部门的监管主体地位；与财政部和中央社保基金理事会协同确定了全国社会保障基金年度报告程序，会同财政部拟定了《全国社会保障基金财务管理办法》。此外，还以部门规章的形式下发了《关于进一步规范管理社会保险审计检查证的通知》、《关于清理回收挤占挪用社会保险基金有关问题的通知》，拟定或修订《社会保障基金现场检查规则》和《社会保障基金非现场监督指导意见》、《基本养老保险个人账户基金监督管理暂行规定》及投资管理指引和有关合同，修改了《企业年金基金管理暂行办法》和《企业年金账户管理机构资格认定办法》，研究并草拟了《企业年金账户管理机构管理规则》的基本框架。——基金监管新体制基本建立。随着社会保障制度改革的深化，社会保险基金已由社保经办机构的单一管理，逐步变为财政、税务、银行以及社区组织等部门和机构参与管理的格局。2002年，劳动和社会保障部确立了基金监督工作要逐步改变工作方式，“从对社保机构的监督向对所有参与管理机构的监督转变，从单一环节监督向全部过程监督转变，从事后监督向事前和事中监督转变”的工作思路。构建了“行政监督、专门监督、社会监督、管理机构内部监督”四位一体的监督体系的框架。9月底，劳动和社会保障部确定了基金监管重点联系城市，启动了贯彻落实《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》的试点工作。——管理工作逐步规范，监督初步形成。全国各项社会保障基金全部实行“收支两条线”管理，分账核算，专款专用。各级财政还建立了社会保障资金财政补助专户，对中央财政专项转移支付实行专户管理。各地普遍建立了社保基金行政监督工作机构。目前除西藏以外的30个省、自治区、直辖市和428个地县设立基金监督管理机构，其中一三个省市、一五个地市建立了社会保障监督委员会；28个省区市、468个地县开设了监督举报电话并向社会公布。——继续开展清理回收专项检查工作，查处挤占挪用行为。对于历史遗留问题，继续督促各地回收；对新发生问题，本着“原因查不清不放过，基金收不回不放过，责任人没受到处理不放过”的原则严肃处理；对挤占挪用行为发现一起严肃查处一起，并全部了回收了被挤占挪用的基金，有效遏制了违规行为，保证了社会保障基金的安全完整。存在的主要问题。一是挤占挪用问题仍未杜绝；二是社会保障基金财务制度未得到严格执行，少数地区仍违反规定在非国有银行开户、在不同险种之间相互串户；三是发放养老金的银行手续费和异地邮寄费没有列支渠道；四是部分地区财政专项补助资金拨付和对账不及时。三、完善城镇社会保障体系试点情况辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作自2001年7月启动实施以来，已取得明显的阶段性进展。——养老保险统筹基金与个人账户实行分别管理，做实个人账户；调整养老金给付办法。分离统筹基金与个人账户的联系。企业缴费全部纳入社会统筹基金，不再划入个人账户，个人账户规模从11%降为8%；统筹基金不再占用个人账户资金。同时，职工个人缴费比例由基数工资的5%调为8%；个人账户予以做实。截止2002年9月末，全省已累计做实个人账户基金35.74亿元，因做实个人账户而新增的基本养老基金缺口全部由财政填补，其中中央财政占75%、地方财政占25%。①调整基础养老金计发办法。职工达到法定退休年龄且个人缴费年限满一五年的，基础养老金月标准为职工退休时全省上年度职工月平均工资的20%，缴费年限超过一五年的，每超过一年增发全省上年度职工月平均工资的0.6%，总体水平控制在30%左右。将过渡养老金的系数调整为1.2%。对于未参加基本养老保险统筹、已经没有生产经营能力且无力缴纳基本养老保险费的城镇集体企业，不再纳入统筹范围，其退休人员按企业所在地的城市居民最低生活保障标准领取生活费；截止9月底，此项政策已在三个市实施，有1.2万名此类集体企业退休人员按月领取了生活费。——医疗保险覆盖面扩大。全省14个市都建立的城镇职工基本医疗保险制度，58个实行县级统筹地区中，有39个启动了医疗保险制度改革。对困难县区和困难企业，采取适当降低单位缴费比例、暂不建立个人账户的办法，先行建立统筹基金以解决职工住院医疗保障问题。2002年9月末与2000年末比较，全省参保人数增加311.9万人，增长率为296.8%；覆盖面由12.2%提高到51.2%。——国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作取得重大进展。截止2002年10月底，共有100.9万名国有企业下岗职工实现了向失业保险并轨，其中协议期满出中心的占25.6%、出中心尚未解除与企业的劳动关系的占12.4%、应解除劳动关系的其他离岗人员占37.9%、新减员者占24.1%，完成计划并轨任务的77.4%。支付并轨人员经济补偿金总额为82.3亿元，其中企业筹集资金占38%、中央财政补助占38%、地方财政承担占24%。已实现并轨人员中，由企业承担全部经济补偿金的占一三.2%，由财政资金予以补助的占86.8%；人均领取经济补偿金8一五7元，实现了低成本并轨。到2002年9月底，全省享受失业保险待遇人数为54.2万人，国有企业的再就业服务中心由2000年底的4081个减少到目前的960个，减少了80%。其中沈阳、大连、鞍山、辽阳、盘锦和葫芦岛等

6个市全部关闭了企业再就业服务中心。对于与企业解除劳动关系的并轨人员，及时为他们接续养老保险关系、办理失业登记；对符合享受失业保险待遇条件的人员，按规定发放失业保险金；对符合低保条件的及时纳入低保范围。目前已有80%以上的并轨人员办理了养老保险接续手续。——推动企业解决拖欠并轨人员 历史债务问题。企业拖欠下岗职工集资款、工资、医疗费、采暖费等债务问题，是困扰并轨工作的重要因素。辽宁省的作法是，在甄别和认定企业债务、明确企业偿债责任的前提下，由政府督促企业做好拖欠债务的偿还工作。 省政府下发了偿还拖欠债务工作的文件， 并成立了专门工作机构，指导和推动偿债工作。要求凡有能力一次偿还的企业必须一次性偿清； 一次性偿还确有困难的，企业与职工在平等协商的基础上签订偿还协议， 由政府监督实施。对困难企业，政府通过统筹组织资产变现等方式，拓宽筹资渠道，帮助落实资金来源。诸如，企业通过抵押、出让土地使用权，或者转让国有股权等多种渠道来筹措资金； 企业土地使用权出让一时有难度的，市土地储备中心采取先行收购待机转售的特殊方式，先行垫付资金。2002年力争偿还拖欠债务的50%，②到9月底已偿还了25.2%。——促进下岗、失业人员再就业。在并轨试点过程中，各级政府采取了四项促进再就业扶持措施： 一是政策扶持，制定了促进再就业的优惠政策；二是基金扶持， 2001年全省共筹集就业扶持基金1.2亿元，为并轨人员再就业提供补助；三是技能培训支持， 2001年免费培训下岗失业人员44.3万人，培训就业率达到60%以上；四是就业辅导扶持，截止2001年底，全省已建立职业介绍机构一三81个，当年求职登记人数110万人，成交率达51%。对就业困难群体，动员全社会的力量开展再就业援助和困难救助活动， 2001年全省共帮助3.6万名就业特困人员实现了再就业。——城市居民最低生活保障基本实现了“应保尽保”。 截止2002年9月，享受城镇居民最低生活保障的人数为一五4.3万人，比2000年底增加1一五.8%，占全省非农业人口总数的8%。此外，对城镇低保对象及其子女在就学、就医、冬季采暖等十几个方面给予了特殊照顾和优惠。——调整财政支出结构，强化政府的社会保障责任。试点以来，辽宁省建立了社会保障资金预算安排责任制，要求各级财政部门调整支出结构，通过压缩公用经费、调整专项支出、调入预算外资金和变现国有资产等办法筹集资金，在预算中足额安排社保资金。省财政调整和完善了对各市社保资金的补助政策，强化市、县政府的社会保障责任，对困难地区予以适当补助；建立了社保资金决算审查制度。2002年1—6月，各级财政筹款 28.7亿元，其他方式筹集 8.5亿元，③保证了离退休人员养老金的按时足额发放。——社会保障管理和服务社会化工作取得较大进展。全省县、区以上民政部门都建立了社会保障管理服务社会化工作机构， 80%以上的街道、社区建立了社区服务中心、社区服务站，社会化管理服务机构达到1699个。目前，以各种形式纳入社会化管理的企业退休人员有110.8万人，占企业离退休人员的39.9%；登记失业人员和城市居民最低生活保障对象全部纳入社区管理。——社会保障监督机制已经建立。由政府部门、用人单位、工会组织、职工代表和有关专家组成省市两级社会保障监察委员会，对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督。当前，辽宁试点面还面临着诸多难点，它们主要是：④——社会保障负担沉重，资金缺口大。据统计，到 2002年6月30日，全省企业参加基本养老保险的职工人数为651.3万人，离退休人员为274.9万人，体制内的老人负担率约为42.2%，大大高于全国平均水平；同时，由于多年来辽宁省经济发展滞后，工资水平在全国位居后列，退休人员人均养老金与在职职工平均工资的比率较高，在少数城市已大于1。这些因素加剧了养老保险基金的失衡。此外，该省医疗保险和失业保险支出也高于全国平均水平。预计2002年全省存在基本养老保险基金缺口9.1亿元，失业保险基金缺口6.4亿元。在城市居民最低生活保障方面，辽宁省要落实国务院关于在2002年实现应保尽保的目标，预计约需资金一三.一五亿元，但该省地方财政只能筹集到3.2亿元，虽有中央财政补助的3.7亿元，仍存在6.25亿元的资金缺口。如果中央财政不追加转移支付额度，试点成果难以巩固。——企业筹集并轨经济补偿金、偿还拖欠职工债务难度大。辽宁省并轨政策规定，企业在与下岗职工解除劳动关系时应支付的经济补偿金，应由企业自筹20%；与其它离岗人员和新裁减人员解除劳动关系时应支付的经济补偿金，由企业自筹1/3。但是在并轨过程中，大部分企业实际自筹部分难以达到规定比例。在企业偿还拖欠职工债务方面，从2001年和2002年上半年并轨实践看，有一次性偿还能力的企业较少。2001年实行并轨的51.5万人中，债权人占77.3%；拖欠债务总额28.4亿元（人均拖欠7,一6元），一次性偿还债务1.6亿元，尚有94.4%的债务需分期偿还。省政府要求企业在2002年偿还拖欠债务的50%，到9月底实际偿还了25.2%。这些债务的长期拖欠构成了潜在的社会不稳定因素。——就业形势严峻。辽宁是我国老工业基地，国有企业比重高且历史包袱沉重。在经济体制改革和经济结构调整过程中，大部分企业面临困境，下岗失业问题十分严重。2000年末，在全省420.7万国有企业职工中，各类离岗人员比例高达41.8%；在一些产业结构单一、资源濒临枯竭的工矿城市，离岗人员在职工总数中的比重达到54%。随着下岗向失业并轨工作的推进，大量伪装失业人员迅速显性化，加大了劳动力市场的压力。从就业岗位供求关系来看，全省城镇需要和等待就业者在 2001年底约有160万人，2002年就业岗位因GDP增长（预计8%）可增加20万个、因自然减员可腾出20万个，加上通过社区就业和灵活就业方式实现的 70万个岗位，总共可安排 110万人就业，尚有 50万个就业岗位未落实。下岗失业人员大部分年龄偏大、技能单一，再就业难度很大。近几年已实现再就业的人员，多为临时性或季节性就业，工作不固定、收入不稳定，再次失业的可能性很大。预计辽宁省2002年的城镇登记失业率可能达到6%，高于全国平均水平2.2个百分点。严重的下岗、失业问题，成为辽宁省社会保障体制运行的掣肘因素之一。经过一年多的试点，该省养老保险制度逐步完善，实现了基本养老保险基金现收现付向部分积累的转变；国有企业下岗职工生活保障向失业保险并轨迅速推进；全省社会保障体系逐步完善。但在当前和今后的试点工作仍存在很多困难。由于辽宁试点工作是按照先易后难的原则推进的，因而要在2003年底实现试点的预期目标，所面临的任务尤为繁重和艰巨。辽宁省试点工作最突出的阶段性成果是破解了“下岗职工出中心难，出中心后与企业解除劳动关系难”的问题。此外，用“公平与效率相结合”取代“效率优先、兼顾公平”作为社会保障制度设计的出发点之一，以及强化政府的社会保障责任，通过调整财政支出结构、加大转移支付力度促进社会收入的公平分配，也是辽宁省试点对我国社会保障体系规范化发展的有益启示。同时也应看到，辽宁试点工作呈现的问题和困难，在一定程度上反映着现行政策或制度与社会现实状况之间的矛盾，并具有一定的普遍性，对这些深层次矛盾的关注和解决，有助于我国社会保障制度的规范和完善。四、我国劳动保障事业展望（一） 2003年劳动保障事业展望劳动保障法制建设进一步 发展。2003年，我国劳动保障立法和法制建设将继续 发展完善。保障公民基本生存权利的立法理念将成为劳动保障法制建设的基础。《社会保险法》和《工伤保险条例》有望颁行，前者将填补我国社会保险立法的空白，提升社会保险的立法层次和约束力，规范和保障社会保险事业的发展；后者将取代1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》，我国的职业伤害预防和赔偿法律制度将更加完善和规范，劳动者的职业安全将得到强有力的保护。有关劳动保障的行政法规和行政规章也将进一步健全和完善。随着法律制度的健全完善，以维护劳动者权利为宗旨的行政执法和司法制度也将得到改善并将向劳动者倾斜，目前较为普遍存在的劳动者维权投诉难、查处难、损害赔偿执行难的局面将有所改观，劳动保障领域的官僚主义和行政腐败、司法腐败行为将得到进一步遏制。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的法制原则在劳动保障法制建设中将得到更加深入的贯彻。政府的社会保障支出继续增加。近些年来，我国社会收入分配差距加大、失业问题日趋严峻、城市贫困人口增加等社会问题，以及社会保障供给与保障需求之间的矛盾、社会保障的体制性矛盾日益突显。为克服这些问题和矛盾，政府制定了一系列保障政策和措施，并逐渐加大了对社会保障转移支付的力度，对各项社会保障政策的贯彻实施起到了有力的支撑作用。在未来的一定时期内，引致现存社会问题的各种因素仍然存在，其社会效应不可能在短期内消除。因而可以预见，社会保障支出在政府财政支出中的比重将持续增长。预计在2003年，政府将加大财政支出结构的调整力度，动员更多的财政资金用于偿还养老金债务、扶持就业和再就业、补贴国有企业下岗人员生活费和城市居民最低生活保障费，为体制外低收入困难群体及其家庭提供必要的食物、医疗、教育援助。中央财政的支出仍将集中投放到破产、停产、半停产企业集中和下岗失业率较高的地区、中西部贫困地区，以及社保基金缺口较大的地区。政府财政中社会保障支出的增长，表明在我国社会保障的筹资结构中公共部门缺位状况正在转变，“资金来源多渠道”的目标逐渐实现。但中央财政转移支付仍将沿袭非制度化的补贴方式下拨。政府的转移支付行为尚待制度化，以便在社会保障体系中发挥规范的、持续的作用。社会保障发展趋势。——养老保险。2002年决定养老保险运行趋势的各种因素将在2003年继续发生其作用，未来一年的走势与已往的轨迹一般不会发生较大的偏离。随着劳动保障管理服务社会化工作的推进， 养老金社会化发放的比例将联动增长， 按时足额发放率将继续提高， 但由于2002年的两项指标均已达到99%左右的水平，总体上的增长的空间已不很大，剩余空间的填补主要取决于后进地区的增长。养老保险扩面工作将有新的发展，但受参保人员退休、失业和离岗后未接续保险关系等减员因素的影响，