中国现行天然气HSE法律体系分析

主要内容———————————————————————第一部分

中国天然气立法和监管现状分析第二部分欧美天然气立法和监管经验分析第三部分中国天然气立法和监管建议第一页，共69页。———————————————————————第一部分

中国天然气立法和监管现状分析中国天然气管理体系变革进程中国天然气法律体系发展过程中国现行天然气法律体系分析中国现行天然气管理体系分析中国天然气立法的必要性第二页，共69页。中国天然气管理体系变革进程———————————————————————时间主管部门其他管理部门1949燃料工业部1955石油工业部地质部1970燃油和化学工业部国家计委地质局1975石油和化学工业部国家地质总局1978石油部地质部1982地质矿产部1988能源部第三页，共69页。中国天然气管理体系变革进程———————————————————————时间主管部门其他管理部门1993国家计委1998国家石油化工局国土资源部2000国家经贸委国家发展计划委员会国土资源部外经贸部2003国家发改委国土资源部商务部国家安全生产监督管理总局第四页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气上游矿权管理1986《矿产资源法》1994《矿产资源补偿费征收管理规定》1996修定《矿产资源法》1998《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权和采矿权转让管理办法》第五页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气上游对外开放1982《对外合作开采海上石油资源条例》1993《对外合作开采陆上石油资源条例》2001根据世界贸易组织对商品和服务贸易及采购的规定，修定了两个《条例》第六页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气中下游城市配气1996《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》1997《城市燃气管理办法》2000《燃气燃烧器具安装维修管理规定》2002开展行政审批改革，公布第一批取消的行政审批项目2003行政审批改革深入，公布第二批取消的行政审批项目2004废止《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》第七页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气税收制度1949-1957创立期，5%的货物税1958-1977发展期，税率5%1978-1993改革期，“利改税”，税负达到几十种1989《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》1990《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的规定》1993《中华人民共和国资源税暂行条例》第八页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气税收制度1994全面推行新税制1994《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》1995修订《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的规定》2000《减免探矿权使用费或矿区使用费的办法》2005调整资源税税率第九页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气HSE员工健康1988《女职工劳动保护规定》1994《中华人民共和国劳动法》1997《职业性健康检查管理规定》2001《职业病防治法》第十页，共69页。天然气HSE安全生产1987《化学危险品安全管理条例》1989《石油、天然气管道保护条例》1991《城市燃气安全管理规定》1992《矿山安全法》2000《石油天然气管道安全监督与管理暂行规定》2001《石油天然气管道保护条例》2002《危险化学品安全管理条例》2002《安全生产法》中国天然气法律体系发展进程———————————————————————第十一页，共69页。中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气HSE环境保护1979《环境保护法（试行草案）》1987《大气污染防治法》1989《环境保护法》1995《大气污染防治法（1995修订本）》2000《大气污染防治法（2000修订本）》第十二页，共69页。中国现行天然气法律体系分析———————————————————————中国现行天然气上游法律体系分析中国现行天然气中游法律体系分析中国现行天然气下游法律体系分析中国现行天然气税收制度分析中国现行天然气HSE法律体系分析中国现行天然气法律体系综合分析第十三页，共69页。中国现行天然气上游法律体系分析———————————————————————1986年以后，中国陆续颁布实施了《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《对外合作开采海洋石油条例》、《对外合作开采陆上石油条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权和采矿权转让管理办法》等项法律法规。此外，国土资源部还制定了一些专门针对油气管理的部门规章。第十四页，共69页。———————————————————————中国现行天然气上游法律体系分析矿权管理《矿产资源法》是资源管理的基本大法。明确矿产资源属于国家所有，矿权管理实行国家登记制度；建立了矿权有偿取得和依法转让的法律制度。《矿产资源补偿费征收管理规定》，健全了矿产资源的有偿使用制度。《勘查区块登记管理办法》、《开采登记管理办法》和《探矿权和采矿权转让管理办法》，进一步明确了矿权有偿取得和依法转让制度。第十五页，共69页。中国现行天然气上游法律体系分析———————————————————————对外合作1982年《对外合作开采海上石油条例》，首先允许外国企业参与合作开采中国的海洋石油资源，标志着中国油气产业开始对外开放。1993年《对外合作开采陆上石油条例》，进一步加大了利用国外资金和技术合作勘探开发油气资源的力度，合作范围逐步扩大。2001年中国政府为了履行加入世界贸易组织的承诺，参照世界贸易组织对商品和服务贸易及采购的规定对这两个条例进行修改。

第十六页，共69页。中国现行天然气上游法律体系分析———————————————————————存在问题矿权管理过于依赖法规和部门规章。矿权取得和转让不完全以竞争的方式进行。缺少市场化运转的矿权转让市场。上游经营者的市场准入不规范。上游领域仍然存在行政垄断经营。许可证内容模糊不清。缺少公正解决争议和仲裁的内容。第十七页，共69页。中国现行天然气中游法律体系分析———————————————————————大多数关键内容存在空白“西气东输”管道建设项目的优惠政策进口设备免税外商贷款进口设备免增值税和关税特殊项目特殊处理允许外商成为控股方允许扩大业务范围国家给予“西部大开发”的其他政策第十八页，共69页。中国现行天然气中游法律体系分析———————————————————————存在问题法律体系存在空白影响了投资者的信心。“个案处理”存在问题。审批标准和程序模糊，缺乏透明度。管输费用确定的标准不明确。法律体系中缺少监管的内容。跨国管道项目缺少相关法律内容。

第十九页，共69页。中国现行天然气下游法律体系分析———————————————————————城市配气管理国家层面管理依据1991年《城市燃气安全管理规定》和1997年《城市燃气管理办法》。城市层面管理依据各地制定的《城市燃气管理条例》或《城市燃气管理办法》。配气企业市场化改革2002年《关于推进市政公用事业市场化进程的通知》2004年《市政公用事业特许经营管理办法》

第二十页，共69页。中国现行天然气下游法律体系分析———————————————————————对外开放2002年《外商投资产业指导目录》将城市配气系统的建设和经营列入了限制类，并且要求中方持有主要的股份，这在以前是属于禁止类的项目，这表明了中国开放下游配送业务的态度。第二十一页，共69页。中国现行天然气下游法律体系分析———————————————————————存在问题许多关键问题存在法律空白。不同城市配气的特许经营权实施和协议内容存在很大差异。法律体系中缺少监管的内容。定价的制度不透明、不合理。下游产业准入的资质标准不明确。天然气产品质量和服务质量的标准不明确。第二十二页，共69页。中国现行天然气税收制度分析———————————————————————天然气上游国内陆上企业勘查和开采的许可证费资源补偿费资源税增值税所得税其它税种国内海上企业和外国公司矿区使用费。增值税所得税

第二十三页，共69页。中国现行天然气税收制度分析———————————————————————天然气中、下游天然气运输营业税所得税其他税种天然气配送增值税其他税种第二十四页，共69页。中国现行天然气税收制度分析———————————————————————优惠政策

流转税，具体包括：进口海洋石油设备免税、进口陆地石油设备免税、进口开采石油设备免税。所得税，具体包括：能源交通项目减税、能源交通港口建设减税、石油企业资产折旧、勘探费用扣除。财产税、行为税，具体包括：石油、天然气生产用地免税、工矿区用地免税、海洋石油企业用地免税。第二十五页，共69页。中国现行天然气税收制度分析———————————————————————存在问题现行税制不符合油气开发的经济特点。资源税的征收机制不合理。生产型的增值税制度对天然气产业的投资有抑制作用。

第二十六页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————员工健康法律体系许多一般性的法律法规都适用于天然气产业，包括：1988年《女职工劳动保护规定》1994年《中华人民共和国劳动法》1997年《职业性健康检查管理规定》2001年《职业病防治法》

第二十七页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题

《女职工劳动保护规定》制定时间久远不能适应目前的实际需要。《劳动法》对于如何有效平衡劳动者与用人单位的力量差距缺乏制度设计。关于健康方面的法律争议处理程序环节过多，仲裁强制前置，不方便操作。此外，多数条文内容原则化，操作性不强，导致实施效果不佳。第二十八页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————安全生产法律体系安全生产适用的法律法规主要包括：

1992年《矿山安全法》2002年《中华人民共和国安全生产法》2001年《石油天然气管道保护条例》1991年《城市燃气安全管理规定》第二十九页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题《矿山安全法》主要针对固态矿产资源开采，很难适用于油气开采企业的生产经营活动。《安全生产法》惩处力度不够。《安全生产法》对监管部门表述不明确。《安全生产法》对安全生产监督管理部门的管理的职责、程序规定不明确。

第三十页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题《石油天然气管道保护条例》执法主体发生变化。《条例》规定管道企业对其使用的经依法征用的土地而油气企业认为没有必要采取征用土地的办法。《条例》有关法律责任方面的规定偏轻。《条例》对处理占压管道的问题未做具体规定。《城市燃气安全管理规定》缺少对一些关键问题的具体说明。《规定》缺少事前避免安全隐患措施的规定。第三十一页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————环境保护法律体系《环境保护法》和《大气污染防治法》以及国家环保总局依法制定的环境质量标准、污染物排放标准等

第三十二页，共69页。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题一些制度的具体做法、要求、程序、措施等不适应现实的需要。制度适用范围不够明确统一。制度内容比较原则，缺乏配套法规。监管的授权不明确，造成执法不力。排放制度不完善。

第三十三页，共69页。中国现行天然气法律体系综合分析———————————————————————法律体系的建立基于国有垄断，不能满足市场经济的要求。法律体系中的法律层次普遍较低，约束性不强，容易造成产业混乱。法律体系中存在空白，产生无法可依的情况。

第三十四页，共69页。中国现行天然气管理体系分析———————————————————————目前，中国制定天然气产业政策和产业监管的职能分散在多个不同的政府部门之中，主要包括：国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、商务部。此外劳动部、公安部和国家安全生产监督管理总局也对天然气产业具有监管职能。第三十五页，共69页。中国现行天然气管理体系分析———————————————————————政策制定和监管职能分散在多个部门，缺少协调。制定政策和实施监管的职能没有分开。现行监管不适应市场经济的要求。现行监管在某些领域存在空白。第三十六页，共69页。中国天然气立法的必要性———————————————————————加强资源保护需要天然气立法建立现代监管框架需要天然气立法

健全完善法律体系需要天然气立法

立法不健全，没有形成完整的法律体系有关天然气输送、配送、液化石油气进口、监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白现行立法已经不适应天然气产业的发展立法自身存在缺陷第三十七页，共69页。第二部分

欧美天然气立法和监管经验分析———————————————————————欧美四国天然气立法和监管分析欧美四国天然气立法和监管比较欧盟天然气指令分析欧美天然气立法和监管经验第三十八页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————美国立法和监管法律体系完善，监管机构法令有重要作用上游由内政部负责，中下游由联邦能源委员会监管立法和监管原则保护公众利益、公平合理、公开透明、鼓励竞争、市场机制、独立监管立法和监管制度设计专门的州级管道商务监管机构、政策制定职能和监管职能分离、分级监管、强制性非歧视第三方准入第三十九页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————美国天然气立法和监管发展1938《天然气法》，设立联邦电力委员会1954菲利普斯决议1978《天然气政策法》，设立联邦能源管理委员会1985联邦能源管理委员会436号法令1989《放开天然气井口价格法》1992联邦能源管理委员会636号法令2000联邦能源管理委员会637号法令2003联邦能源管理委员会644号法令第四十页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————英国立法和监管法律体系完善，也有大量的指导性说明和经营公告监管机构：天然气与电力市场办公室立法和监管原则公平合理、公开透明、鼓励竞争、独立监管、慎重稳妥立法和监管制度设计管网所有权和天然气所有权分离、允许全部用户自由选择供应商、放开交易价格管制、监管输送服务价格和质量、强制第三方准入、独立监管第四十一页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————英国天然气立法和监管发展1948《天然气法》，建立燃气理事会1964《大陆架法》1972《天然气法》，成立英国天然气总公司1986《天然气法》，设立天然气供应办公室1986-1994陆续采取措施遏制英国天然气公司的垄断势力1995《天然气法》1996《管网规范》2000《公用事业法》，设立天然气与电力市场办公室第四十二页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————荷兰立法和监管上游适用《矿业法》，中下游适用《天然气法》监管机构：ElectricityActAdministrationandSupervisionDepartment立法和监管原则维护国家利益、公平合理、公开透明、鼓励竞争、独立监管、稳妥谨慎立法和监管制度设计分阶段建立竞争性天然气市场、监管输送服务价格和质量、第三方准入、无歧视定价和准入、能源安全第四十三页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————荷兰天然气立法和监管发展上游1973“小区块政策”1995-1996实施系列财税优惠政策，促进勘探和开发20世纪90年代修改《矿业法》，旨在减轻企业财务负担中下游19951995/1996能源白皮书2000遵照欧盟天然气指令，制定《天然气法》2004遵照欧盟天然气指令，修订《天然气法》第四十四页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————西班牙立法和监管上中下游一体化的《油气法》监管机构：国家能源委员会立法和监管原则国家能源安全、市场准入、管网准入、独立监管立法和监管制度设计强制最低供应保证、供应商多样化、输送业务与供应业务分离、放开用户管制、监管自然垄断领域、强制第三方准入第四十五页，共69页。欧美四国天然气立法和监管分析———————————————————————西班牙天然气立法和监管发展1998《油气法》，设立国家能源委员会2000建立“输送系统运营商”2000.6制定放开用户管制时间表2001.1削弱垄断输送公司GN的垄断势力2001.9公布详细的产业监管框架2001.10引入新的供应商，结束GN的垄断地位第四十六页，共69页。欧美四国天然气立法和监管比较———————————————————————项目美国英国荷兰西班牙资源量生产大国生产大国生产大国产量很小需求供给自给率84%少量进口大量出口大量进口市场成熟度批发层面完全竞争完全开放完全竞争正在开放批发层面批发零售完全开放立法原则市场准入、公平合理、鼓励竞争、公开透明、独立监管、稳妥谨慎、供应安全

立法模式特定领域专门立法特定领域专门立法上游和中下游分别立法全产业统一立法第四十七页，共69页。欧美四国天然气立法和监管比较———————————————————————项目美国英国荷兰西班牙管网的第三方准入强制准入强制准入强制准入强制准入供应安全确保基础设施和供应的充足确保管输能力和供应的充足供应商负有法定供应义务供应多元化运输方式托运人有长期承诺合同运输预测需求建设管网承担普遍服务义务市场开放大型用户有选择权所有用户有选择权大型用户有选择权所有用户有选择权第四十八页，共69页。欧美四国天然气立法和监管比较———————————————————————项目美国英国荷兰西班牙监管机构设置比较独立比较独立政府主管部门管辖比较独立独立程度参考政策独立决策参考政策独立决策主管部门有影响力参考政策独立决策监管力量较强较强不如美英监管范围更多依赖市场竞争监管范围不断缩小市场竞争还不够充分监管范围较大第四十九页，共69页。欧盟天然气指令分析———————————————————————项目1998年欧盟天然气指令2003年欧盟天然气指令合格消费者和市场开放分3个阶段实现规定的市场最低开放程度2004年7月所有非家庭用户自由选择供应商2007年7月所有用户自由选择供应商第三方准入管网、LNG设施自由选择准入形式管网、LNG设施实行强制第三方准入天然气储存设施实行强制第三方准入第五十页，共69页。项目1998年欧盟天然气指令2003年欧盟天然气指令业务分离各种业务的账目分离2007年7月输送企业剥离与输送无关的业务监管设立独立的监管机构其他增加监管机构的权利成立欧洲能源监管委员会协调各国监管欧盟天然气指令分析———————————————————————第五十一页，共69页。欧盟天然气指令分析———————————————————————欧盟天然气指令对成员国产生了很大的影响。1998年英国已经建立了完全竞争的天然气市场，成为了欧盟天然气市场改革的榜样。西班牙所有消费者可以自由选择供应商管网、LNG设施实行强制第三方准入消减大规模供应商的市场份额荷兰在天然气指令规定的时间内逐步实现市场开放第五十二页，共69页。欧美天然气立法和监管经验———————————————————————加强国内天然气资源开发市场准入井口价放开鼓励政策第五十三页，共69页。建立竞争性天然气市场供应商多元化鼓励新的供应商进入市场限制或减小大规模供应商的市场份额进口天然气多源化缩减对天然气用户管制逐步放开对天然气用户的管制放开价格管制保护受管制用户欧美天然气立法和监管经验———————————————————————第五十四页，共69页。建立竞争性天然气市场对自然垄断领域进行监管第三方准入加强基础设施建设运输管道之间引入竞争运输业务和销售业务分离供应安全安全监管最低安全存量供应多源化欧美天然气立法和监管经验———————————————————————第五十五页，共69页。欧美天然气立法和监管经验———————————————————————监管政策制定职能和监管职能分离监管原则：公开、透明、一致、独立、专业

监管框架决策层的确定人员配备经费来源对其他职业和投资活动的限制建立绩效评估体系公众参与第五十六页，共69页。第三部分

中国天然气立法和监管建议———————————————————————中国天然气立法建议中国天然气监管建议中国天然气立法和监管发展完善路线第五十七页，共69页。中国天然气立法建议———————————————————————基本原则

引入竞争原则、市场化原则和公司化原则、建立现代监管框架原则、独立监管原则、科学发展原则、国家和地方利益兼顾原则、促进天然气产业发展原则第五十八页，共69页。中国天然气立法建议———————————————————————基本原则

引入竞争原则、市场化原则和公司化原则、优化产业结构原则、建立现代监管框架原则、独立监管原则、科学发展原则、国家和地方利益兼顾原则、发展天然气产业原则第五十九页，共69页。中国天然气立法建议———————————————————————法律体系纵向法律体系基本法律、国务院条例、国务院部门规章和地方性法规以及各种行业标准、技术规范建议先制定国务院条例，成熟后上升为法律横向法律体系上游采用油气一体立法模式，中下游采用天然气单独立法模式完善上游法律体系，专门针对中下游立法

第六十页，共69页。中国天然气立法建议———————————————————————具体立法建议制定天然气产业发展总体方针加强天然气资源勘探开发市场准入改革矿权管理改革天然气