公共管理学第四章电子教案

公共管理学概论第四章

公共组织管理学习目标课程内容学习目标●了解：公共组织的含义和构成要素；公共组织结构和公共组织设计的含义；公共组织变革的含义和类型。●理解：公共组织的类型和基本特征；公共组织结构的类型；公共组织变革的动力和过程。●掌握：公共组织设计的原则；公共组织变革的阻力及其消解对策；公共组织的发展趋势。主要知识点

1.公共组织的含义和类型

2.公共组织的构成要素

3.公共组织的特征

4.公共组织的结构

5.公共组织的设计

6.公共组织变革的含义和类型

7.公共组织变革的动力和过程

8.公共组织变革的阻力和消解对策

9.公共组织的发展

公共组织概述一、公共组织的含义和类型（一）含义公共组织是指以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职能的社会组织。（二）类型公共组织可分为两类：政府组织和非政府公共组织

政府是最典型的公共组织。现代政府作为社会全体合法成员共同利益的代表，是通过法定的公共程序产生的，其权力是得到社会公众认同的，因此，政府的管理具有高度的合法性和强制性。在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，它的各层级和各部门是公共管理的主要组织依托，因此政府进行的行政管理是公共管理的主要形式。

在我国非政府的公共组织包括：事业单位、社会团体、非营利性社会中介组织、民办非企业单位以及城乡基层群众性自治组织（城乡居民委员会、农村村民委员会）。这些多种形式的非政府公共组织具有授权于政府进行公共管理的职能，但不具有最终强制性的特征。

非政府的公共组织的基本职能是运用非市场、非政府机制处理特定的社会公共事务，提供特定的公共物品和服务，以满足公众的共同需要，实现社会的公共利益，保证社会生活的正常进行。公共组织是一个由若干要素组成的有机整体，其功能的有效发挥，有赖于组织内部各个构成要素间的有机协调。每一要素在公共组织中都有其特定的地位和发挥独特的作用。公共组织的构成要素：

1.组织人员；2.物质因素；3.组织目标；4.职能范围；5.机构设置；6.职位设置；7.权责分配，8.规章制度

二、公共组织的构成要素（一）非政府组织的特征非政府公共组织的基本特征为正规性、非政府性、非盈利性、奉献性和专业性。（二）政府组织的基本特征

1.政治性

2.社会性

3.权威性

4.法制性

5.系统性三、公共组织的特征公共组织的结构与设计一、公共组织的结构（一）含义公共组织的结构就是指公共组织内部各构成要素之间的排列组合方式，亦即构成公共组织的各要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。

（二）结构类型根据权力或职能的分配方式，公共组织结构主要有以下几种类型：

直线式结构；职能式结构；直线——职能式结构；矩阵式结构。

•直线式结构

直线式结构是一种垂直领导的组织结构形式。在这种结构中，组织的各种机构或职位按直线垂直分列于不同的组织层级上，每一个机构或职位都只有一个直接上级，层级之间的关系是直线的指挥与服从、命令与执行关系，上级领导在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下移动。同一层级间的机构或职位之间不发生任何领导关系。直线式结构的优点是：领导隶属关系清晰，权力与责任明确，指挥与命令统一，决策速度快，办事效率高。缺点是由于组织权力高度集中，缺乏专业化的管理分工，易使上级领导陷于日常事务的管理之中，而不利于集中精力研究和解决管理中的重大问题。所以，这种组织结构一般适用于规模较小、管理任务不太复杂、内容分工简单、管理层级较低的公共组织。

•职能式结构

职能式结构是一种水平方向上的组织结构形式。在这种结构中，组织的各部门或机构在水平方向上按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作，各职能部门沿一条水平线处于同一层级上，他们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对下一层级的各个部门或人员有指挥、协调、监督的作用，由此形成了组织在各个职能方向上的指挥与服从、命令与执行的管理关系。

职能式结构的优点是各级管理者在职能管理上分工明确，有利于实现专业化管理，培养和发展他们的专业知识和技能，使其能够集中精力处理比较复杂的专业问题，有利于提高决策和办事效率。缺点是由于实行多头领导，容易出现令出多门、指示冲突或互相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调的困难，造成管理上的混乱。同时由于管理权力分散，各职能部门的自主性较低，其管理人员容易缺乏整体观念，所以这种组织机构不利于综合性管理问题的解决。在公共管理的实践中，纯粹的职能式结构一般很少采用。

•直线——职能式结构

直线——职能结构形式是直线结构形式与职能结构形式相结合的结果。在这种组织中，管理部门和管理人员被划分为两类：一类是纵向的直线指挥机构和管理人员，另一类是横向上的职能机构和管理人员。在直线——职能结构形式中，纵向的直线结构起主导作用，而横向上的职能结构则起一种辅助性作用（职能机构或部门一般都要设在较高的领导层级上）。直线——职能结构形式，吸收了直线式和职能式组织结构的优点和长处，试图扬弃他们的缺陷和不足，是前两种组织形式的综合与发展。

优点：由于直线管理者的部分职责和任务由职能机构的管理者承担，所以他们可以集中精力处理本职权范围内的主要业务，更有利于提高组织的工作效率。由于职能机构的管理者没有直接的指挥权，而是要通过最高领导参与决策和监督，所以有利于着眼全局和统一领导。

缺点：由于它包含了两种结构形式，容易在两者之间出现矛盾和冲突。因此，如何调整、改善直线结构与职能机构之间的权责关系，是直线——职能式结构组织提高自身效率的主要问题。与前两种组织结构形式相比，直线——职能是结构具有更多的优点和更广泛的适用范围，因此为目前各国的行政组织所采用。

•矩阵式结构

矩阵式结构是在直线——职能式结构的基础上发展起来的一种新的组织结构形式。矩阵式组织结构就是把按职能划分的职能部门和按项目划分的项目小组两个系统组合成一个矩阵，是以完成某项工作为核心，从有关职能部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，其成员既接受项目负责人的指挥，又接受职能部门的指挥。与直线——职能式结构不同的是，矩阵式结构中垂直领导与水平领导是并重的。这种组织结构的优点是加强了职能部门之间的沟通和联系，有利于各种专业人员取长补短，更好的发挥综合优势，提高工作效率。其缺点是由于同时接受来自两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从，产生指挥和协调方面的问题。

矩阵式组织结构由于比较能适应复杂工作的需要，往往被很多大规模的公共组织采用，特别是在行政组织中，矩阵式结构非常普遍。在我国不同时期政府设置的临时办公机构就是以矩阵式结构组织起来的，如“社会治安综合治理办公室”、“创建国家卫生城市办公室”、“普法办公室”、“小康建设办公室”、“旧城改造安置办公室”等等。以上四种主要的公共组织结构类型在现实的管理实践中，常常被相互结合、相互补充，综合加以采用，很少以一种形式单独存在。

（三）公共组织的纵向和横向结构任何一个较大型的公共组织，尤其是政府组织，出于提高工作效率的需要，必然要在组织内部进行垂直分工和水平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构。两者交叉结合成组织的整体结构。公共组织结构的一个重要问题就是要协调好管理层次与管理幅度的相互关系。下面以行政组织为例，说明公共组织的纵向结构和横向结构。

行政组织的纵向结构是指行政组织内部按上下隶属层级关系有序进行的等级划分。行政组织的纵向结构既包括层级政府之间的构成，又包括各级政府或各个职能部门内部层级的构成。前者主要指中央政府和地方各级政府。目前我国整个行政组织体系分为国务院—省、自治区、直辖市—市、县—乡四级。后者则具体指某个单位的层级结构。根据不同情况，各级政府或机关又分为不同的层级，如我国的国务院内部按职能分工，设部、司（局）、处等三个至四个层级；省级政府内设有厅、处、科等两个至三个层级。

行政组织在纵向结构上的层级数目，也就是管理层次（也称管理层级）。它通常是从组织上的最高层以金字塔的形式向最低层分解，层级的多少要视行政组织内部分工的需要，以及行政组织职能分配和行政管理的需要。管理层次设置过多，易造成信息渠道的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚主义，增加协调和控制的困难等；管理层次过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，影响组织成员的工作积极性。行政组织的横向结构亦称行政组织的部门化，是指同级行政组织之间平衡分工的构成形式。一级政府组织，除领导决策层及参谋部门（办公厅、室）外，按其行政目标、权力责任和业务性质等的区别而划分若干个平行的职能部门，这既是对行政职能目标的分解，同时也是一种分权。

行政组织的部门化源于行政组织的横向分工，是行政管理活动日趋复杂多样的必然要求。随着社会的发展和科学技术的进步，需要政府处理的事务越来越多，且其专业性和技术性也越来越强。这表明政府的行政管理活动只有通过职能不同的行政组织的分工合作才能完成，任何一个单一的行政组织都是不可能胜任的。由此，行政组织的横向分工就产生了，政府的分工越来越细，专业性也越来越强。现代社会，任何国家的行政组织完成行政任务，都必须在纵向结构的基础上，进一步的进行科学合理的横向分工，以适应各级政府不同职能的需要。

行政组织的横向分工涉及到管理幅度问题。行政组织的管理幅度是指一个层级的行政机构或某一行政领导直接控制的下级机构或人员的数目。管理幅度的宽窄受上级管理者或组织的权力、能力、影响力以及制度化水平、信息传递途径等变量因素的制约，因此，不存在任何普遍适用的管理幅度标准值，管理幅度只能因人、因事而定。

管理层次与管理幅度的关系

研究表明，管理层次与管理幅度在某一特定规模的行政组织内呈反比关系。管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度就窄；反之，管理层次少，则每一行政机构的管理幅度就宽。

管理层次和管理幅度直接影响着组织的结构。管理层次多、管理幅度窄的行政组织结构呈高金字塔型，是“尖型结构”。管理层次少，管理幅度宽的组织结构则呈扁金字塔型，是“扁平结构”。不同形态的组织结构具有不同的功能特点。尖型结构的优点是事权集中，分工明确，控制有力，便于整体协调和统一领导；缺点是管理层次多，信息传递时间长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作陷于僵化。

扁平结构的优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。缺点是由于扁平结构组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。

（一）含义公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。在公共组织发展史上的很长一段时间里，公共组织结构的演变都是在社会需要的压力下被动地出现新的部门和结构，被动地生长出新的职能和有着新的结构形式。正是由于公共组织特别是政府管理社会事务的增加，才造成了政府行政组织结构的复杂化。对于公共组织的这种发展过程，我们把它看作是由于社会压力而推动的自然发展过程。然而现代公共组织的发展则越来越表明，它已经走出了自然发展的历史阶段，成为一个自觉设计的过程。二、公共组织的设计公共组织机构的设置、规模的控制、职能的变换以及组织结构形式的安排等等，都可以看作为自觉设计的结果。这是因为，现代公共组织在谋求社会发展的努力中，总是积极地响应社会需求，而且往往是在社会需求尚未明确化的条件下就自觉地发现那些或将要由其承担的职能，并通过组织建设去承担起这些职能，进而实现推动整个社会发展的目标。因此，公共组织的设计就成为公共组织结构理论中的一个重要内容，并越来越引起各国政府的重视，纷纷设立专门的机构来从事公共组织上的设计工作，比如，中国的人事部门和各级政府中的编制部门，就是专门从事行政组织设计工作的部门。许多国家还通过专门的行政组织法律把行政组织设计活动以及行政组织设计的结果固定下来。科学合理的组织结构设计是公共组织高效有序运作的基础，同时也是组织结构调整和变革的前提，因此，组织设计在公共组织与时俱进的发展中具有十分重要的意义和作用。

公共组织设计是一项非常复杂和细致的工作，人们在对公共组织的管理活动及其规律进行概括和总结的基础上得出的一些理论化的准则和要求，是进行组织设计时应遵循的基本原则。同时也可以看作是衡量合理的公共组织结构的标准。

（二）公共组织设计的原则公共组织设计应遵循的主要原则有：

1.职能目标原则

2.完整统一原则

3.精干效能原则

4.法制原则

5.职、权、责一致原则

6.人本原则公共组织的变革与发展一、公共组织变革的含义和类型（一）含义公共组织的变革是指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动，主动地对自己原有的状态加以改进，以适应社会发展的需要，更好地实现组织目标。

在今天迅速变化发展的社会环境中，公共组织惟有通过经常性的自我调整和革新，不断保持与社会环境的动态平衡，才能维系自身的稳定和发展，履行好管理社会的基本职能。因此，变革是组织稳定的基础，是组织发展的动力，也是衡量组织自我调控机能的重要标志。（二）变革类型公共组织是一个多变量的系统，其中任何一个变量发生变化，其它变量也随之发生相应的变化。但具体到每一次公共组织的变革，由于实际情况的不同，变革的重心、形式不同，就形成了具有不同特点的变革。从不同的角度进行分析，可以将公共组织的变革分为以下几种类型。

1．以外延为主的变革和以内涵为主的变革

这是根据公共组织变革的内容所进行的分类。以外延为主的变革侧重的是组织实体的外部规模和技术特征，如政府行政机构的增减、合并，管理幅度和管理层次的扩展与缩小，行政人员的补充与精简等等。这种变革比较单纯，比较适合于在政府职能、管理体制和领导体制等方面都比较适宜的情况下，用于解决机构臃肿，人浮于事，行政经费开支过大，资源浪费等较为单一的问题。其特点是易于实行，政治效应强，在一定程度上能提高行政效率，但是其成果不易巩固。我国20世纪80年代的政府机构改革基本上属于这种类型的变革。

1982年的政府机构改革

1982年，我国自上而下地展开了各级政府机构改革，明确规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。国务院和各省、各自治区、直辖市政府的机构数量和人员也要大幅度减少。通过这次改革，国务院工作部门由100个减少到61个，同时精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职60岁退休，一大批年富力强、具有较高文化程度和专业知识水平的行政官员开始进入领导岗位，素质较改革前有了较大的提高。此次改革是一次有益的探索，加快了干部队伍的年轻化，但没有摆脱就机构论机构，就编制论编制的老框框，没有触动高度集中的计划经济体制，没有实现政府职能的转变。因此，改革后在机构和人员数量上有回潮的现象发生。到1986年底，国务院的部委数增加了11个，司局级机构增加了135个，处级机构猛增了1280个，人员超编近5万人，官员增多，处以上干部与一般干部之比为1：12。

1988年的政府机构改革

1988年的改革首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构数量、人员编制都有明显减少。国务院的部委从原有的45个减为41个，直属机构从原有的22个减少为19个，人员编制比原来的实有人数减少了9700多人，减少了19.2%。但由于种种原因，职能转变没有到位，精简的机构很快又膨胀起来。以内涵为主的变革侧重于公共管理职能的调整，组织权力结构的调整以及由此而引起的公共管理体制的变革等，其目的在于公共组织体系的结构合理、功能齐全、运转灵活、协调高效。因而，内涵型的变革与外延型的变革相比在内容上更加广泛，更能实质性地推动公共管理的发展，然而其难度较大，所需要的周期也较长。我国1998年进行的与社会主义市场经济体制相适应的政府机构改革和行政体制改革，20世纪80年代以来西方国家进行的“回归小政府”、联合治理的公共行政改革等等，均属于此类变革。

1998年的政府机构改革

1998年开始的政府机构改革，是历年来力度最大的，也是取得成效较多的一次改革。此次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

1998年的改革同以往政府机构改革相比较其主要特点：一是精简力度大,国务院的组成部门由40个减至29个，减量为11个，减幅为27%；中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%，这是1982年以来政府机构改革中比例最高的一次。二是在组织机构设置上有了一些新突破，这主要表现为：（1）设立了由国务院宏观经济调控部门托管的国家局，即把原国务院工业经济专业管理部门全部降格转换成为国家经济贸易委员会下设的机构，同时对其职能做出了新的、明确的定位。这样，既大大推进了政企分开，又兼顾了社会的承受能力，包括我国的市场经济尚不完善、政府还不能立即放弃某些职能的现实情况，同时理顺了政府内各部门的职能关系，有助于克服多头管理、政出多门的不良管理现象。（2）设立和加强了公共服务机构。在撤消全部工业经济管理部门的同时，设立了劳动与社会保障部、国土资源部、信息产业部等新的职能机构，以及由总理主持的高层次的教育科学领导小组。这次政府机构改革明确提出、设定和加强政府的公共服务职能，直接体现了行政理念的丰富化，体现了政府职能的进一步转化，即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，体现了政府行政管理方式的现代化。

尽管如此，此次改革的成本依然很高，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了20%。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成立了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构的行政级别来运作，这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。

2．以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革

这是根据组织发展理论所进行的分类。以组织结构为中心的变革着眼于公共组织的职能范围、权力体系、机构设置、人员编制以及管理层次与幅度的调整，是常见的组织变革模式，其主要目的是公共组织的合理化和科学化。

我国20世纪80年代以来的历次政府机构改革基本上属于这种类型的变革。

以人为中心的变革则着眼于公共组织成员的知识、技能等素质的提高，特别是其观念、态度的更新以及个体行为、群体行为和人际关系的调整，从而达到提高组织效率的目的。由于人的因素是决定组织成败的关键，所以以人为中心的变革就成为实现公共组织变革的基础变革。

3．激进式的变革和渐进式的变革

这是根据公共组织变革的形式进行的分类。激进式的变革亦称突变式的变革，主要是指在较短时间内，通过自上而下的方式，全面改革组织系统，使原有的组织形态实现较大的转变。这种类型的改革，雷厉风行，行动迅速，容易造成较强烈的社会心理震动，对改革的环境质量要求很高。如果改革的条件不成熟或改革不成功，对组织的破坏力较强，且极易导致组织迅速进入“可能非效率”的封锁状态而难以退出。

渐进式的变革是指通过有计划、有步骤地逐个实现改革的阶段目标，通过阶段性的调适，最终实现改革总目标。这种类型的改革一般表现为较长的时间跨度，较缓慢地、连续性地进行变化，变化的量和质都较小，对社会的震动较小，不能及时触及公共组织内的实质性问题，因而见效较慢。渐进式的变革一般适用于社会发生重大转型时期，客观上需要进行广泛、深入的组织变革，而现实的条件（政治、经济、文化、社会心理承受力）还不成熟的情况。

我国20世纪80年代以来的历次政府机构改革基本上属于这种类型的变革。（一）公共组织变革的动力组织变革的动力主要有：组织外部环境的变化；科学技术的快速发展；组织目标和价值观的变化；管理职能的变化；组织成员心理的变化、对改革的愿望和呼吁；某些方面专家的意见。（二）变革过程变革需求的认识、组织现状的诊断、变革目标和方案的确立、变革方案的实施。二、公共组织变革的动力和过程（一）阻力当组织面临下列情景时，组织的变革是必不可免的：组织的管理职能不能适应变化了的社会、经济、政治的要求；组织系统结构的混乱和管理功能（如计划、组织、协调、控制等）不能得到良好实现；持续性的管理效率低下，资源浪费，公职人员腐败行为的日益严重；缺乏制度上、管理上的创新，趋于保守与僵化等。

三、变革阻力和消解对策在通常情况下，人们会对变革持一定的欢迎态度，因为变革可能带来一定的好处。但是，当变革可能带来不利的后果时，人们就会对变革持怀疑和反对的态度，从而形成针对变革的阻力。就公共组织而言，因其特殊的法权地位和独特的社会职能，变革的阻力是比较复杂的。一般来说，变革的阻力主要来自以下几方面：对变革的认知、利益的重新分配、变革的成本、组织的惰性、变革的不确定性、组织成员的习惯性等方面。（二）消解对策

1．客观分析变革的动力与阻力的强弱。

2．精心设计方案，加强改革宣传。

3．进行人事调整，做好组织保证。

4．提高普通工作人员对组织变革的参与程度。

5．正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理。

6．强化革新行为。

7．适当的折衷妥协。

8．提高领导者的自身素质，完善领导行为方式。

9．妥善安置因改革而受到冲击的人员。

1.功能的分化与重合

2.结构的扁平化（少层宽幅）

3.机构和人员的灵活性

4.工作方式的弹性

5.工作单元的团队化

6.组织系统的开放性

7.管理取向的人性化

8.管理机制市场化

9.组织的虚拟化四、公共组织的发展趋势案例分析：乡镇机构改革这里我们以乡镇机构改革为例来说明公共组织变革的阻力及消解对策。

乡镇机构改革并不是新话题，多少年来，我国的乡镇改革就没有停顿过。我国将在2004年春季启动乡镇机构改革，通过撤并乡镇来“拆庙赶和尚”，削减乡镇政府人员30%至40%。乡镇机构改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；要加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。

乡镇机构改革不仅仅是单纯撤减机构和人员，事实上它是对相关既得利益做出制度性的重新安排和调整，所有的人都在权衡机构改革应付出的成本和能够得到的收益。因此，行政组织结构和功能变迁引发的种种利益冲突，是新制度安排中需要认真考虑和解决的难题，它对政府机构改革的顺利推进和不断深化将会产生重要影响。虽然我国乡镇政府机构历经多次改革，但因职能未彻底转变，原有的利益格局一直延续至今。长期利益格局的凝固化，使政府部门形成了固定的思维模式和行为惯性，一旦要从功能调整上对政府组织进行根本性的变革，阻力是明显的。

在乡镇行政改革中，几乎所有的阻力都来自利益的冲突。利益关系越复杂，阻力越大，既得利益被原有制度确认的时间越久，改革的难度就越大。从乡镇政府涉及的各种关系中，可以看到行政改革在这些关系中遭遇的困难。

利益冲突影响了乡镇政府机构改革的进程

1．县乡关系调整中的冲突，造成行政改革的动力缺乏。乡镇行政体制改革的一个突破口是理顺县乡关系，其核心是放权，恢复乡镇政府职能的完整性和独立性。但是被计划经济禁锢得太久的乡镇政府，已经习惯于到处疏通关系，以此获得超额的地方利益。尤其是“一级政府、一级财政、分灶吃饭”的乡镇财政体制建立起来后，乡镇政府得自己找“米”下锅。在税源少的情况下，能够通过“特殊关系”从县上找到“米”，这是乡镇难以舍弃的。通过行政改革，有关部门取消了批钱批物的权力，减少县直部门对乡镇事务的过度干涉，县乡的权限得到科学确定，但对乡镇而言，原来获取超额地方利益的途径随之也被改革后建立的规章制度截断了，这不能不是一笔损失。另外，县级政府职能部门下放部分站、乡镇，这些乡镇不可能很快就将它们都融入乡镇政府管理体系，造成的损失需要一段时间才能弥补起来。所以乡镇政府在行政改革中出于维护现有利益的考虑，自觉不自觉地会阻碍改革。当然，对县直部门来说，放弃既得利益，也并不心甘情愿，因而总是千方百计阻碍权力的下放。

2．乡镇领导权力关系不顺，使政府的职责难以真正划清。党政不分的状况在乡镇一级较为突出。应当说党政关系及各自的职责，在法律上是清晰的，即党的领导主要是政治、思想和组织领导，政府是国家的权力执行机构，是乡镇一切行政事务的最高领导机构。但在现实中，党委却几乎包揽了乡镇的一切事务，政府反而成为党委的附属工作机构，在大事小事上向党委请示和协商。乡镇管理权力运行的双轨制，难免使党委、政府工作中出现种种不协调，使行政改革要求的明确政府职责显得较为复杂，增加了不少困难。

3．乡镇政府固守对农民和企业的传统管理方式，导致行政改革的关键环节——政府职能转变进展缓慢。乡镇行政改革的关键是转变政府职能，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，真正实现政企分开，增强政府为农业和乡镇企业服务的功能。无论是农民，还是乡镇企业，为了能够自主经营，都希望政府减轻对他们的控制。所以，新一轮机构改革中转变政府职能的取向，具有厚实的社会基础和经济基础。但是乡镇政府为此失去的既得利益是显而易见的。随着行政改革、农村费税改革的深入，乡镇政府不能够随意收取各种费用和各种摊派，也不能够如从前那样任意提取企业创造的利润。所以，乡镇政府面对已来临的改革，明显感到自身收益的急剧减少，于是本能地采取“上有政策，下有对策”的做法来抵制行政改革，不愿放弃既得利益。

4．政府机关及其人员在精简中形成了强大的心理抵制。乡镇行政改革以“拆庙赶和尚”的具体方式来为政府这台笨重的机器削肿减肥，它使政府成员深感危机。政府是农村基层较为理想的就业渠道，能够满足人们走仕途的心理需求和稳定而安全的物质需求。一旦机构改革要大幅度削减冗员，对行政人员来说无异于灾难的降临，根本无改革的积极性可言。加之乡镇机构的分流渠道少，人员素质低，不少人一走出政府大院便成了“旱鸭子”，市场竞争能力弱，与在政府部门时相比，利益损失非常大，抵触改革的情绪是很强的。从以上分析可以看出，乡镇政府组织结构和功能调整中的利益冲突，有两个最根本的特点：一是表现为新旧行政价值观的冲突。新一轮政府机构改革是以发展社会主义市场经济的要求来设计和推进的，它主张政府的社会服务性和公共性，而原有的行政观念强调命令式的集权管理，很少考虑社会的真实需求。随着经济发展、社会民主程度不断提高，当群众已能够通过合法途径表达自己的意愿时，权力所决定的利益格局必然要发生改变，使既得利益者对导致利益丧失的新制度安排横加阻挠；二是表现为个人、集体与国家的利益冲突，眼前利益与长远利益的冲突，局部利益与整体利益的冲突。任何社会、任何领域的改革都不可避免地使一部分人损失既得利益，乡镇行政改革同样如此，为了全局利益的实现，总需要个人做出一定的牺牲，服从国家对利益的权威分配。乡镇政府机构改革中发生的利益冲突，具有很大的负面影响，应采取措施将其限制在最小范围内，否则任其发展下去只会阻碍改革的进程，损害改革的成果。因此，在坚定不移地执行改革方案的前提下，需要采取措施争取县乡政府及其人员对改革的支持，使其转变观念，提高认识，做出理性的选择。

在利益冲突的调适和化解中加快乡镇机构改革

1．树立公共利益的价值观，正确对待利益冲突。这是化解冲突的基本前提和思想基础。政府的合法性在于它能够维护社会的公共利益，政府的任何行为，包括政府自身的改革都应以此为准则。如果县乡政府部门及人员都能基于社会公共利益考虑，从全局利益来看待行政改革，树立公共利益的价值观，将政府改革视为公共利益实现的举措，那么乡镇行政改革就会获得重要的思想动力。

2．转变政府职能，实现乡镇经济大发展和新利益的增加。以前乡镇政府为增加政府可控资金，总是千方百计在农民和乡镇企业身上做文章。转变后的政府职能强化了规划、指导、服务、协调功能，为市场主体参与竞争、加快发展创造良好的环境和条件。在农业发展问题上，乡镇政府通过对农业发展方向的引导，政策、资金的扶持，各部门间的协调，提供系列化服务等做法，吸引和培育具有较高科技水平的农产品加工和销售的龙头企业，以“龙头企业＋基地＋农户”的产业组织模式，拉动农业产业化发展，增加农民收入；在乡镇企业发展上，进行科学的产业规划和技术、资金支持，推进企业产权制度改革，明确银行、信用社、工商所、税务所为乡镇企业的具体服务方式，提高企业市场竞争力。农村经济发展了，上缴的利税多了，政府也就可以有更多的财力投资于交通、能源、通讯、教育等公共事业项目，改善政府行政管理的条件和成员的福利水平。由行政改革带来的利益冲突通过深化改革可以得到化解，珠江三角洲地区、苏南地区、山东等地的乡镇行政改革就做出了很好的示范。乡镇政府没有把改革视为损失，而是通过积极的政府改革实现了更多的社会利益，提高了政府管理社会的能力。所以，以改革本身来化解改革带来的利益冲突和矛盾，其本身就是乡镇行政改革的动力和积极性来源，它能够真正实现从“要我改”向“我要改”的转变。

3．对分流人员进行适当的补偿，尽可能减少其改革的成本付出和收益的损失。因人员精简产生的心理困惑是乡镇行政改革中较为突出的阻力。在乡镇财力缺乏，分流渠道又少的情况下，分流人员的成本付出远远大于收益，对改革的抵触情绪十分强烈，这是化解利益冲突中较为艰难和具体的环节。因此，在可能的情况下要尽量使他们获得适当的补偿，降低成本付出，减少收益损失。如可以根据工龄、贡献发给离职补偿金；对申办个体私营企业或创办农场、养殖场的，给予贷款上的扶持和税费的优惠；提供进修、学历培训机会等。分流人员转岗再就业虽然失去了在政府部门的待遇，但从补偿上看，至少可以缓解他们的抵触情绪，保证乡镇行政改革的顺利进行。湖北咸宁地区让分流干部到沿海地区外出打工，是贫困地区解决分流人员一个很好的办法。

4．以法律法规的形式，对乡镇机构改革的结果加以确认。以往的机构改革多次经历精简——膨胀——再精简——再膨胀的过程，这与县乡关系、党政职责、政府职能等缺乏刚性规定和管理是相关的。理顺各种关系、规范乡镇机构的设置和人员的进出，必须加强行政编制的法律法规建设，用硬约束对权力、利益加以确认，不得随意变更，这对巩固行政改革成果至关紧要。公共组织设计的新模式：学习型组织

为了使现代组织能够适应当前及未来变幻莫测的社会环境，并获得持续的生存和发展，研究组织发展理论的学者们不仅重视组织结构的重组和创新，而且更为关注组织学习能力的改善和提高，倡导建立一个具有弹性、开放性、创新性和更强适应性的新型组织——学习型组织

1976年，哈佛大学教授阿吉瑞斯和萧思比较明确地提出了组织学习和学习型组织的概念。90年代初麻省理工学院的教授彼得•圣吉在总结以往理论的基础上，通过对4000多家企业的调查研究，在《第五项修炼——学习型组织的艺术和实务》中，系统地提出具有巨大创新意义的学习型组织理论，并由此激发了社会对学习型组织研究的热潮。从《第五项修炼》中我们可以看到，圣吉从系统的、整体的角度，运用系统动力学的方法、工具，对学习型组织的特点和构建方法作了比较全面的论述。关于何谓学习型组织，不同的人有不同的理解。尽管人们对学习型组织有不同的看法，但可以肯定的是：学习型组织是通过不断学习来改革自身的组织，是组织及其成员通过获取、加工、整理、创新和利用知识，来指导和改善自身的思考和行为，以增强适应力和创造力的组织。学习型组织的基本特点是精干、灵活、开放、层次少、应变力强、善于学习、敢于创造、自主管理。

学习型组织是一种普遍适应的组织形式，凡是有组织存在的地方，不论其种类、层次的不同，规模大小，在理论上均可以建立学习型组织。学习型组织理论问世以来，先是在企业管理中取得长足的进展，继而被引入以政府机构为代表的公共组织的管理过程。彼得•圣吉作为学习型组织理论的集大成者和学习型组织的积极倡导者，在他《第五项修炼——学习型组织的艺术与务实》一书中，详细地描述了组织和个人如何通过五项基本修炼，构建一个学习型组织。这五项修炼是：自我超越，改善心智模式，建立共同愿望，团队学习和系统思考。

由于学校组织自身的特点，它应该成为学习型组织，为此，在步入新世纪的时刻，随着教育改革的不断深入，走向学习型组织将成为学校组织的必然选择。（一）作为学习型组织的现代学校

与企业组织相比，学校更能体现学习型组织的特征。这是因为：其一，学校教育活动更能体现现代管理以人为本的宗旨。客观上讲，企业组织内的基本关系在很大程度是人（管理者与员工）与物（原材料与产品）的关系，而学校组织内部的关系结构则完全是人与人的关系，学校领导人的管理活动、教师的教育教学活动等等，其对象都是活生生的人，尤其是作为教育对象的学生，其身心发展特点决定了他们正处于生命发展中的特殊阶段，需要有成人的关心、引导，以便逐步完成其社会化进程。其二，与企业组织的活动相比，学校教育活动更能体现出学习的意义与价值。在学校教育环境中，无论是教师的教，还是学生的学，都是以学习为前提的。学生活动的学习本质自不待言，就教师本身来说，在今天这样一个以知识的生产、配置、消费为基础的社会里，教师自身的继续教育与持续学习显得格外重要，“给学生一碗水，自己要有一桶水”的古训已不再适应社会发展对教师的要求，当代教师的理念是“给学生一碗水，自己要成为一条常流常新的小溪”。具体来说，作为学习型组织的学校理应具备以下特点：

1．学校组织成员拥有共同的愿景

学校组织的共同愿景来源于组织成员个人的愿景而又高于个人的愿景，它是组织成员的共同理想，能够使不同个性的人凝聚在一起，朝着学校共同的目标前进。这里，学校组织的共同愿景涉及学校组织的个性化的教育理念，学校组织的长远目标与近期目标，涉及学校领导人的教育哲学以及每一位教师的教育哲学，这种教育哲学包括每位员工的基本教育理念、学生观（儿童观）、课程观、教学观等哲学层面的理念与意识，也包括每位员工对于学校办学目标的具体认识以及个体对自己的组织角色的认识等。

2．学校领导作用的新阐释

有关领导科学的研究表明，组织领导的角色千差万别，组织领导风格也互有参差。学校组织的领导是学校组织结构、政策、策略的设计者，特别是组织发展的基本理念，源于组织领导个人的教育哲学、办学理念。学校领导单单是自己具有教育哲学和办学理念还无法使学校组织成为学习型组织，也就不可能使学校组织走上可持续发展的道路。对于学校领导来讲，重要的是，使自己的教育哲学与办学理念为广大员工所认同。因此，学校领导又是员工形成共同教育价值观的启发者，是学校中的学习活动的发动者。在这个意义上讲，学校领导不再是事必躬亲的事务主义者，而是教育观念的先行者与引路人。

3．学校组织效能结构与创造性团队建设

建立高效能的学校组织结构，是学校成为学习型组织的重要条件。从管理幅度的角度来看，作为一个学习型组织，学校的组织结构应该是扁平式结构，校长与教师之间的管理层次一般不会太多，这样，便于上下沟通，校长能够直接了解到第一线的教育教学动态，而教师能够直接体察校长的决策思想与智慧。此外，在具体的教育教学与学校管理实践中，学校需要形成诸多富有创造性的团队，在这方面，年级组（项目组）的建设充分体现了团队分工协作的精神，符合学习型组织理论关于团队建设的要求，在一定意义上可以说，年级组建设的成功与否直接影响着学校组织目标的达成。

4．学校组织的学习机制

学校要成为学习型组织，建立适当的学习机制是一个重要的条件。学校中的学习，主要表现为以下特点：（1）终身学习。自20世纪70年代以来，终身教育的思潮成为当代教育改革的主旋律。在现代学校中，终身学习一方面体现为每一位员工的终身学习的意识、习惯与能力，另一方面也体现为学校教育旨在为学生未来的终生学习奠定基础，使学习在未来复杂多变的社会生活中具备可持续发展的能力。（2）全员学习。在一个学习型组织中，任何人无一例外地都理应是学习者。（3）全程学习。尤其是对广大教师来讲，学习理应贯穿于广大教师教学生活的始终。20世纪70年代以来，以反思性教学为特征的现代教学理念的变革，正是这种全程学习、在教育活动中学习（行动学习）的现实反映。人们认为，所谓反思性教学，是指“教学主体借助行动研究，不断探究与解决自身和教学目的，以及教学工具等方面的问题，将‘学会教学’与‘学会学习’结合起来，努力提升教学实践合理性，使自己成为学者型教师的过程。（4）团队学习。众所周知，教师的劳动是个体性劳动，教师劳动的个体性在很大程度上影响了教师之于学校组织共同价值的游离状态。组织教师进行团队学习，赋予教师学习以群体意义和团队形式，有助于教师形成共同的价值，达成共同的目标。重要的是，教师学习要与学校组织发展的目标与共同的价值观联系起来。

5．学校组织中的自主管理机制

教育民主化是20世纪60年代以来世界教育