公共管理概述

公共管理学概述国家行政学院社会和文化教研部研究员内蒙古师范大学教授MPA导师

程萍课程安排与要求

一是力图使大家对公共管理学形成一个比较完整的概念；一、本次课程内容选择的指导思想二是选择重点、核心内容；

三是结合当前政府工作实际，选择相关度较高的内容。5、体验式课程：个人决策与集体决策6、案例课程：应对突发事件

7、学员论坛：结合内蒙经济和社会发展实际，谈谈如何转变政府职能，提高公共服务和管理水平。2、专题课程：领导艺术与领导力3、专题课程：风险社会与社会风险管理1、课程概述：公共管理学概述二、本次课程内容简介4、专题课程：非政府组织管理三、进度安排8月7日上午管理学概述8月7日下午专题讲授体验式教学8月8日上午专题讲授8月8日下午案例教学8月9日上午专题讲授学员论坛8月9日下午课程考察四、要求

1、遵守上课时间，不迟到，不早退，不旷课，一般情况不请假；2、如有急病、重要公务，需请假，不请假视为旷课。旷课2次以上取消本课程学分；

3、遵守课堂纪律，认真学习，关闭手机；

4、提倡积极参与的学习态度，积极思考、发言；

5、按时完成作业，作业进行抽查；

6、课程考查为书面形式。尊重老师和其他同学的教与学权利。课程学习期间做到：一、什么是公共管理和公共管理学？（一）什么是公共管理？

公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。公共管理学课程概述

公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，是公共部门行使公共权力，管理公共事务，提供公共产品和服务，满足公共利益的过程。

包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。

公共管理作为公共行政和公共事务大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。（二）什么是公共管理学？

公共管理学，是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科体系。它融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。

公共管理作为现代管理科学四大分支之一，是未来世界和当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科。

公共管理学源于20世纪初形成的传统公共行政学和60～70年代流行的新公共行政学，于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。

1997年，我国的研究生培养学科调整后，公共管理学才正式成为管理学大门类下的一级学科。目前包含原行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。（三）公共管理学与行政管理学的区别

我国的行政管理学被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，其研究范围是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。

管理主体不同，公共管理强调的是全部公共部门（政府为主），不再只限于政府组织；行政管理侧重或狭义的指政府组织。二、公共管理学的特质以及与私部门管理的区别

政府和企业是两种类型的机构组织，二者之间存在界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任；企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。

1、政治权威与经济权威。公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。

2、多元制衡与自主性。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则有相对充分的管理自主权。3、公共利益与私人利益。

4、法的支配与意思自治。对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的，而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。

5、多元理性与经济理性。政府理性往往是多元的，而私部门的管理大多为工具的经济理性。三、公共管理：面临时代的挑战

政府是核心治理者和管理者。但是，政府治理的环境变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂、更为变化多端，公共管理面临着更加严峻的挑战。◆维持宪政秩序和政府稳定问题◆如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

◆平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题◆应对全球化的挑战问题◆如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要◆如何应付科学技术革命带来的挑战◆如何应对越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题◆重振政府的治理能力问题◆如何构建国家与社会的共同治理模式问题◆公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题

◆重建公共管理的道德秩序

1、国有企业的适度民营化2、政府监管的适度自由化3、公共服务的适度社会化4、服务机制的适度市场化5、政府间关系的适度分权化6、政府自身管理的适度企业化全球公共管理改革的基本趋势新公共管理理论新公共服务理论治理理论公共管理理论的发展与创新（一）公共产品理论与公共服务创新四、公共管理学的主要内容公共服务创新的主要内容◆公共部门的增长与公共服务职能创新；◆公共支出的结构变迁与公共服务体系创新；◆公共产品的供给激励与公共服务方式创新。公共产品理论的主要内容◆公共产品的需求弹性理论：为什么提供？◆公共产品结构与公共支出结构演变的理论：提供什么与提供多少？◆公共产品的供给理论：如何提供？1、对公共组织的基本认识（1）组织和公共组织的概念（2）公共组织理论历史演进2、公共组织中的人员及其行为（1）公共组织中的个人和群体（2）公共组织人员行为管理3、公共组织的结构（二）公共组织理论的基本问题（三）公共政策的设计、执行与评估公共政策的类型；公共政策的重要地位与功能；公共政策的规划与设计；公共政策的执行；公共政策的评估等。1、公共部门绩效管理2、标杆管理3、全面质量管理4、政府流程再造5、政府治理工具的选择（四）公共管理工具创新政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。

1、关于社会组织的基本认识概念与基本特征2、社会组织在公共管理中的作用社会组织的必然性、必要性、合法性

3、我国NGO发展发展与管理中的问题、管理创新等（五）公共管理中的社会组织发展1、公共部门冲突分析冲突分析模型、方法、过程2、公共部门冲突预防预测、征兆、预防机制3、公共部门冲突管理过程管理战略、管理策略和管理手段（六）公共部门冲突管理新公共管理（newpublicmanagement,NPM）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

20世纪20年代以来，传统的公共行政遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等，“政府失败”论开始占主导地位。

新公共管理理论产生的背景新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。

首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。新公共管理理论与传统公共管理理论的区别

其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。认为私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职等等。

总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

美国学者肯恩和斯泰弗思在《政府是我们的》一书中明确指出：政府的主人是它的公民。也就是说，公共管理要把公民放在首位，而不仅是从划桨向掌舵的简单的功能转换。美国著名公共行政学家罗伯特·丹哈特提出用“新公共服务”的概念来代替“新公共管理”。新公共服务理论新公共服务理念与新公共管理和传统公共行政管理观念的区别（1）政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。（2）行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。（3）符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。（4）公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应顾客的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。（5）政府不应当仅仅关注市场，还应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。（6）公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，更有可能获得成功。（7）与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。

“治”的本义是水名，即河流的名称。《说文解字》中对“治”的解释是：“水。出东莱曲城阳丘山，南入海。”后来引申义为治水，整治，修治。

“治理”含有按照河流的走向进行疏导、修筑加固堤防，以达到治理河流目的的含义。引导性、开放性、建设性、参与性、良效性：强调良好、安定的意义；治理理论

“管”的本义指称钥匙。“管理”则更注重通过掌握钥匙来进行控制和统领。权威性、限制性、强制性、垄断性。无论是亚当·斯密的“看不见的手”还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法从根本上克服“市场失灵”和“政府失灵”二者之间存在的悖论。治理理论突破了“政府中心论”的局限性，扬弃了新公共管理理论的一条腿走路，将市场、政府以及其他机构看作一个不可或缺的整体，目标是建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。

治理的机制是政府机构和公民组织之间建立的合作互动，公民社会主体与政府的地位是平等的，主要通过合作协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，权利格局是多元的、平等的，而不是单一的和自上而下的。治理概念和理论的提出，反映了特定社会层面中决策和管理方式的变化，标志着民主化现代化进程正在迈向更高水平。（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的、私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。治理理论研究的五种主要的观点（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。国家与社会、公共部门与私人部门之间的界线和责任日益变得模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。也就是说，致力于集体行动的组织为达到目的，必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或动用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他管理方法技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。1985年，美国生产力与品质中心正式提出标杆管理的定义：标杆管理是一项有系统、持续性的评估过程，通过不断地将企业流程与世界上居领导地位的企业相比较，以获得改善本企业营运绩效的结果。标杆管理一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。

全面质量管理的基本方法可以概况为四句话十八字，即一个过程，四个阶段，八个步骤，数理统计方法。

全面质量管理

一个过程，即企业管理是一个过程。企业在不同时间内，应完成不同的工作任务。企业的每项生产经营活动，都有一个产生、形成、实施和验证的过程。

四个阶段，根据管理是一个过程的理论，美国的戴明博士把它运用到质量管理中来，总结出“计划—执行—检查—处理”四阶段的循环方式，简称

“戴明循环”。

八个步骤，为了解决和改进质量问题，PDCA循环中的四个阶段还可以具体划分为八个步骤。（1）计划阶段：分析现状，找出存在的质量问题；分析产生质量问题的各种原因或影响因素；找出影响质量的主要因素；针对影响质量的主要因素，提出计划，制定措施。（