地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长

地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长

一、引言地方政府间策略互动行为(strategicinteraction)一直是公共经济学的一个重要研究主题。目前主要有三类理论用于刻画地方政府间策略互动行为的形成机制。第一类是财政政策外溢效应机制(spillovereffectmechanism)，主要刻画的是地方政府间策略互动行为的直接形成机制，即财政政策的辖区外溢效应会直接改变其他辖区政府偏好，从而导致地方政府行为具有明显的空间相依性(spatialindependence)(Wilson，1996)。第二类是财政竞争机制(fiscalcompetitionmechanism)，最早可追溯到Tiebout(1956)，强调地方政府在地区竞争中通过财政手段争夺有利于本地区社会经济发展的稀缺资源，从而表现为行为上的策略互动(Wilson，1999；Brueckner，2000)。第三类是标尺竞争机制(yardstickcompetitionmechanism)，主要侧重于信息外溢性和政治体制对地方政府行为的影响，即由于存在信息外溢性，公众往往会以其他地区政府行为表现作为本地区政府绩效的评判标准，从而产生一种标尺效应，使得本地区政府在制定财政政策时，不得不考虑其他地区政府(特别是相邻地区政府)行为(Salmon，1987；BesleyandCase，1995)。受上述理论研究的推动，越来越多的学者开始从实证角度考察地方政府间策略互动行为。目前的主要做法是利用空间计量模型估算地区税负(或财政支出)反应函数，检验地区税负(或财政支出)是否存在显著的相互影响，从而识别地方政府间是否存在着策略互动行为(Caseetal.,1993；Borcketal.,2006)。但这种方法往往不能很好地揭示出地方政府间策略互动行为的形成机制，还需要一些额外检验以识别主要是哪一种机制在发挥作用(Brueckner，2003)。Besley和Case(1995)在估算地区税负反应函数的基础上，通过考察选民对本辖区政府支持率与邻近辖区税收政策的关系，指出标尺竞争机制是美国州政府在税收政策方面策略互动行为的主要原因。Revelli(2004)在地方财政支出反应函数中引入制度变革时间哑变量，发现标尺竞争机制在英国地方政府间策略互动行为的形成中发挥了重要作用。Baicker(2005)则指出，更为全面地考察不同空间权重矩阵设定对地方政府间策略互动行为的影响，有助于识别主要是哪一种机制在发挥作用①。改革开放以来，我国经济总体上一直呈现出持续高速增长的态势，引起国内外的广泛关注。经济学家们纷纷致力于探究中国“经济奇迹”的内在动因，地方政府间策略互动行为及其对经济增长的影响，则成为一个重要研究视角。但目前学术界关于我国地方政府间策略互动行为模式及其对经济增长的影响还存在较大争议。Qian和Weingast(1997)与Qian和Roland(1998)提出市场保护的联邦主义理论(thetheoryofmarket-preservingfederalism)，认为分权化制度安排有助于减少地方政府对微观经济部门的干预，保持和促进市场化进程，从而有利于地区经济增长。周黎安(2004，2007)详细考察了政治晋升激励对地方政府间策略互动行为进而对经济增长的影响，认为地方官员的政治晋升竞争是促进我国经济持续快速增长的一个重要动力，但也带来了地方保护主义、重复建设以及区域间恶性竞争等一系列负面影响。周业安(2003)利用一个博弈模型，指出由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制，地方政府在地区竞争中往往会采取保护性、掠夺型策略，从而导致资源配置效率低下，阻碍经济增长。乔宝云、范剑勇和冯兴元(2005)则认为我国的财政分权本质上是一种中央政府委任制框架，且由于人口流动性的限制，致使地方政府在地区博弈中更多地以经济增长为导向，阻碍了社会福利水平的提高。郭庆旺和贾俊雪(2006)通过构建一个博弈模型，指出地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下，总是有利用违规优惠政策进行引资的强烈动机，从而对宏观经济稳定造成巨大冲击。此外，也有一些学者从实证角度考察了我国地方政府间策略互动行为及其经济影响。例如，沈坤荣和付文林(2006)以及王守坤和任保平(2008)详细考察了我国省级政府在税收政策方面的策略互动行为，李永友和沈坤荣(2008)以及李涛和周业安(2009)则深入剖析了我国省级政府在财政支出方面的策略互动行为。本文以我国省份现实数据为基础，运用空间计量模型就我国地方政府间策略互动行为模式、形成机制及其对经济增长的影响作实证研究。与已有研究成果相比，本文的特色主要体现在以下3个方面：(1)以往研究主要关注于1994年分税制改革以来我国地方政府间的策略互动行为，本文则详细考察了20世纪80年代中期以来我国地方政府间的策略互动行为及其跨时差异，这不仅有助于深刻揭示财政管理体制变革对我国地方政府间策略互动行为模式的影响，也有助于我们更好地认识和理解我国地方政府间策略互动行为模式及其形成机制的历史演变。(2)以往研究往往忽略了对地方政府间策略互动行为形成机制的深入剖析，本文则通过考察不同空间权重矩阵设定(即省份特征空间权重矩阵包括地理相邻和人均产出空间权重矩阵，以及资源流动空间权重矩阵包括人口流动和FDI空间权重矩阵)对地方政府间策略互动行为的影响，以更好地识别地方政府间策略互动行为的形成机制和影响因素。(3)在估算地方政府财政支出反应函数时，由于引入了空间滞后项以及存在着共同冲击所导致的扰动项的空间相关性，一般方法得到估算结果将是有偏和非一致的。为此，本文采用空间广义矩估计(SpatialGMM)以更好地校正上述两种空间相关性所带来的估算偏差。二、地方政府间策略互动行为及其形成机制本节以我国29个省份1986-2006年间的现实数据为基础，利用空间计量模型估算省份财政支出政策反应函数，探究我国省级政府间策略互动行为及其形成机制②。数据主要来源于《新中国五十五年统计资料汇编(1949-2004)》、历年的《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》和各省《统计年鉴》。(一)模型设定遵循已有研究的普遍做法，我们考虑如下形式的省份财政支出政策反应函数：LG=ρWLG+Xβ+ε(1)其中，LG为省份财政支出向量，我们不仅考虑财政总支出包括预算内和预算外支出，还特别考虑各类支出项目包括经济性支出、社会性支出和维持性支出，并分别用基本建设、文教科卫和行政管理支出近似加以度量(贾俊雪、郭庆旺，2008)。所有财政支出变量均利用省份人口和商品价格指数折算为1978年为基期的人均实际值，并取自然对数。W为空间权重矩阵，WLG为省份财政支出向量的空间滞后项，ρ为影响系数，反映了省份财政支出政策的相互影响。ρ显著不为0，意味着省级政府间存在着策略互动行为：ρ＞0表明省级政府采取的是互补性策略，ρ＜0表明省级政府采取的是替代性策略。X为控制变量向量，ε为误差项，方差为。空间权重矩阵W度量了不同地区社会经济联系的紧密程度，反映了对于某一地区而言其他地区的重要性。本文采取先验设定的方法(Caseetal.，1993；Baicker，2005；Revelli，2005；Borcketal.，2006)，并依据不同研究目的，考虑两类空间权重矩阵。第一类空间权重矩阵主要从省份特征入手，目的在于识别哪些特征对于我国省级政府间策略互动行为更为重要，具体包括：(1)地理相邻空间权重矩阵，即依据两个省份是否拥有共同边界来设定空间权重矩阵，以考察地理因素的重要性。具体构造是，第i个省份和第j个省份若拥有共同边界，则空间权重取值为1，否则取值为0。(2)人均产出空间权重矩阵，即依据省份人均产出水平的相近程度设定空间权重矩阵，以考察经济发展水平的重要性。具体构造是，空间权重分别为样本期内第i个省份和第j个省份人均产出均值。第二类空间权重矩阵主要从经济资源流动的角度入手，目的在于识别我国省级政府间策略互动行为的形成机制。鉴于财政竞争的主要目的在于吸引有利于本地区发展的经济资源，因此我们可以依据这类空间权重矩阵模型的估算结果来识别财政竞争机制在我国省级政府间策略互动行为的形成中是否发挥了重要作用——如果采取这类空间权重设定得到的影响系数ρ相对更大或更显著，那么意味着经济资源流动是左右我国省份政府间策略互动行为的重要因素，即财政竞争机制是省级政府间策略互动行为的重要形成机制③。具体包括：对于控制变量X，我们主要依据已有研究和中国现实加以设定。一般而言，政府支出规模主要取决于民族构成等因素导致的公共服务提供成本差异以及经济和社会发展带来的公共服务需求(Heshmati，2001；Ardagna，2004)。此外，还有大量研究表明，政府支出规模与经济开放程度密切相关(Rodrik，1998；杨灿明、孙群力，2008)。因此，我们引入人均实际产出(以1978年为基期，并取自然对数)、人口密度(取自然对数)、少数民族人口比重和省份进出口总额与产出比值来捕捉上述因素对我国省级政府支出规模的影响。在我国，地方政府支出规模的发展变化除了与上述一般因素有关以外，更为重要的是经济转型和财政管理体制变革带来的地方政府职能、激励约束机制以及行为模式转变的影响。因此，我们进一步引入非公有制企业职工比重、财政分权和财政分权分税制改革时间哑变量以捕捉市场化进程和财政管理体制演进对我国省份财政支出规模的影响。同时，鉴于我国存在较为突出的财政纵向失衡即各级政府的事权与财权不匹配问题，我们将财政分权区分为财政支出分权和财政收入分权并同时纳入回归方程⑤。(二)估算结果(2)误差项空间自相关问题。现实经济中，地方财政支出政策会受到一些共同冲击如整个国家财政政策变化的影响，这会导致模型(1)中的扰动项具有空间自相关性，即ε=λWε+υ，其中λ为空间自相关系数，υ为独立同分布的误差项。这两种形式的空间相关性问题都会导致OLS回归结果是有偏和非一致的(Anselin，1988；AnselinandBera，1998)。事实上，由MoranI空间相关性和LM空间误差相关性检验可知，各模型在样本期内基本上都存在着两种形式的空间相关性，因此我们采用空间广义矩估计(SpatialGMM)加以校正(Anselin，1988；LeSage，1997)。同时，为了消除可能存在的解释变量内生性问题，我们对控制变量均采用滞后1期值。此外，为了便于比较，我们也给出省份预算内支出反应函数的OLS估算。表1～表3分别给出我国省份财政支出(包括预算内支出和预算外支出)以及各类支出项目(包括经济性支出、社会性支出与维持性支出)反应函数的具体检验和估算结果。对比表1中的OLS和空间GMM估算结果，可以看出在校正了空间相关性带来的估算偏差后，预算内支出空间滞后项的影响系数和统计显著性均出现明显变化：在地理相邻、人均产出和人口流动空间权重矩阵模型中，预算内支出空间滞后项的影响系数均为正值(大小在0.103～0.206之间)，且具有很好的统计显著性，其中地理相邻和人口流动空间权重矩阵模型中预算内支出的相互影响更为突出；在FDI空间权重矩阵模型中，预算内支出空间滞后项的影响系数虽为负值，但并不具有统计显著性。这表明，1986-2006年间，我国省级政府在预算内支出的使用上存在显著的策略互动行为，且主要采取的是互补性策略，而且这种策略互动行为在地理相邻省份之间表现得更为突出，在经济发展水平相近省份之间则相对较弱。进一步对比两类空间权重矩阵设定的估算结果，可以看出劳动力资源流动是影响我国省份预算内支出策略互动的一个最为重要的因素，这意味着财政竞争机制在预算内支出策略互动的形成中发挥了至关重要的作用，并突出表现为对劳动力的争夺。与预算内支出相似，预算外支出空间滞后项在各模型中的影响系数也均为正值，且具有很好的统计显著性，表明我国省级政府在预算外支出的使用上同样采取的是互补性竞争策略(见表2)。但与预算内支出相比，预算外支出的正向相互影响力度更大(影响系数在0.393～0.457之间)。此外，对比不同空间权重矩阵模型的估算结果，可以看出省份预算外支出竞争不仅突出表现在对劳动力资源的争夺上，外资因素的影响同样也十分显著，而且在地理相邻和经济发展水平相近省份之间均表现得十分突出。由此可见，改革开放以来，我国省级政府更多地是以预算外支出作为竞争手段以吸引有利于本地区经济发展的稀缺资源。究其原因，主要在于我国的财政分权本质上是一种中央政府委任制框架，因而很大程度上限制了省级政府预算内支出的自主权，致使省级政府更多地借助于预算外支出来实现其竞争策略。具体到各类支出项目，由表2和表3可以看出，经济性支出和社会性支出空间滞后项的回归系数总体上都为正值(回归系数的大小分别在0.203～0.384之间和0.067～0.187之间)，且具有较好的统计显著性，其中在地理相邻和人口流动空间权重矩阵模型中表现得更为突出；省份维持性支出的相互影响则并不明确，在地理相邻和人口流动空间权重矩阵模型中表现为正向相互影响但不具有统计显著性，在人均产出和FDI空间权重矩阵模型中则呈现为反向相互影响，其中FDI空间权重矩阵模型中的相互影响具有很好的统计显著性。这表明，1986-2006年间，我国省级政府在基本建设等经济性支出和文教科卫等社会性支出方面主要采用的是互补性竞争策略，并突出表现在那些地理相邻省份对劳动力资源的争夺方面，而在行政管理等维持性支出的使用上则以替代性竞争策略为主，外资因素在其中发挥了主要作用。对于控制变量而言，由表1和表2可以看出，财政分权对我国省份预算内和预算外支出均具有显著影响，并且这些影响具有明显的非对称性：财政支出分权对预算内和预算外支出具有显著的正影响，财政收入分权则具有显著的负影响。财政分权对各类支出项目的影响同样具有明显的非对称性：财政支出分权对各类支出项目具有显著的正影响，财政收入分权则具有显著的负影响，其中财政收支分权对经济性支出的影响力度最为突出，对维持性支出的影响最弱。究其原因，主要在于财政纵向失衡弱化了地方政府的预算约束，导致财政收支分权对地方政府的激励和约束机制出现了明显分离(JinandZou，2002；Rodden，2003；Fiva，2006)。1994年分税制改革以来，情况则发生明显改变：财政支出分权对预算内支出、预算外支出、经济性支出和社会性支出均具有显著的负影响，对维持性支出的负影响则不具有统计显著性；财政收入分权对预算外支出和经济性支出具有显著的正影响，对预算内支出和社会性支出同样具有正影响但并不显著，对维持性支出虽具有负影响但也不显著。对于其他控制变量的影响，我们可以得到如下几点认识：(1)经济发展水平对我国省份预算内支出、预算外支出和各类支出项目均具有显著的正影响，表明我国省份财政支出总体上较好地适应了经济发展的需要。(2)人口密度对省份预算内支出和维持性支出具有负影响，其中对维持性的负影响具有很好的统计显著性，对预算外支出和经济性支出具有显著的正影响，对社会性支出的影响则较为模糊，意味着我国地方公共服务特别是行政管理服务具有一定的规模经济效应，而基础设施服务则存在较为显著的拥挤效应。少数民族人口比重在预算外支出以外的所有模型中的回归系数均为正值且具有较好的统计显著性，表明我国省份财政支出总体上较好地顾及了公共服务提供成本差异。(3)非公有制企业职工比重的回归系数均为正值，且具有很好的统计显著性，意味着市场化进程对我国地方政府支出规模具有显著的促进作用，这可能与我国采取的渐进式改革导致大量双重行政机构并存以及国有企业改革致使大量职工下岗从而加重政府支出负担有关；经济开放度的提高总体上有助于降低我国地方政府支出规模，但同时也在一定程度上促使地方政府更加关注基础设施建设。三、地方政府间策略互动行为的跨时差异改革开放以来，我国财政管理体制经历了两次重大变革，即20世纪80年代中期的财政承包制改革和1994年的分税制改革：财政承包制改革确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增长的税收大部分归地方政府支配；1994年分税制改革的主要目的在于扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位，具有较为明显的集权特色。那么，这两次重大的体制变革对我国地方政府间策略互动行为模式具有怎样的影响？显然，澄清这一问题将有助于我们更好地认识和理解我国财政管理体制变革对地区经济增长的影响⑥。为此，本节进一步利用空间计量模型估算1986-1993年间和1994-2006年间两个子样本期内省份预算内支出、预算外支出和各类支出项目反应函数，以考察我国地方政府间策略互动行为的跨时差异。表4给出主要估算结果和检验结果。由表4可以看出，1986-1993年间，我国省份财政总支出(包括预算内支出和预算外支出)以及各类支出项目(包括经济性支出、社会性支出和维持性支出)都存在显著的正向相互影响，且在地理相邻和人口流动空间权重矩阵模型中体现得尤为突出，意味着这一阶段我国省份特别是地理相邻省份之间主要采取的是互补性支出竞争策略，并突出表现为对劳动力资源的争夺，外资因素的影响则相对较弱。究其原因，很可能在于我国的对外开放战略是一种渐进式推进战略，20世纪90年代中期以前主要是以沿海地区为战略重点，分阶段、分层次地逐步推进(吴敬琏，2003)，因此这一时期地方政府在吸引外资方面更多地是受国家整体开放战略的影响，自主竞争的空间较为有限。另一方面，还可能在于财政承包制改革使地方政府在税收政策方面拥有较大的自主权，因此可以更多地借助于税收竞争手段来吸引外资，从而制约了财政支出竞争手段的运用(郭庆旺、赵志耘，2005)。而这一时期，虽然我国人口流动还存在着诸多障碍，但引进人才已成为各地区发展经济的一个重要策略，由于税收手段在这方面的作用较为有限，因而地方政府更多地是利用财政支出手段来实现这一竞争策略。此外，表4的估算结果还表明，这一时期，预算外支出在我国省份间支出竞争中发挥着重要作用，而基本建设等经济性支出则成为预算内支出竞争的主要手段。1994年分税制改革以来，我国省级政府间策略互动行为模式发生了明显改变：省份预算内支出既存在着正向相互影响，也存在着反向相互影响，但这些影响均不具有统计显著性，表明1994年以来我国省级政府在预算内支出的使用上并不存在明显的策略互动行为；省级政府在预算外支出的使用上仍采取的是互补性竞争策略，但竞争力度明显减弱，外资因素的影响则明显增强；省级政府在经济性支出方面不存在显著的策略互动行为，在维持性支出方面则采取了明显的替代性竞争策略，在社会性支出方面的竞争性行为总体上有所减弱并出现明显分化，对劳动力资源的争夺主要运用的是互补性竞争策略，吸引外资方面则采取的是替代性竞争策略。上述分析表明，财政管理体制变革对我国地方政府间策略互动行为模式产生了巨大影响。总体而言，1994年分税制改革对我国地区间财政支出竞争起到了明显的弱化作用。究其原因，在于1994年分税制改革的主要目的在于扭转中央财政在整个财政收入分配的不利地位，具有显著的集权特色，突出表现在这一时期我国财政收入呈现出强集权态势。因此，尽管这一时期我国财政支出分权水平变化不大，但由于政府间财政收支责任安排出现了明显背离，致使地方政府的财政支出在很大程度上需要依赖于中央财政转移支付的资金支持，而我国中央财政转移支付又是以规定用途的专项转移支付为主，这极大限制了地方政府在预算内支出方面的自主权，从而导致地区间财政竞争的弱化。具体到各类支出，尽管1994年以来，我国地方政府承担的社会性支出特别是经济性支出责任较以前有所增加，但由于同样的原因，这些支出责任中很大一部分属于中央政府委托事务，地方政府自主权较差，从而弱化了地方政府在和社会性支出特别是经济性支出方面的竞争性行为。而这一时期维持性支出的大幅集权致使地方政府开始更多地依据本地区的实际情况出发采取差别化做法，从而导致维持性支出竞争从1994年以前的互补性模式转变为替代性模式⑦。对于预算外支出而言，由于地方政府拥有相对较大的自主权，因此尽管出现了明显弱化，但仍呈现出显著的竞争性行为。此外，这一时期我国已经步入全面对外开放阶段，因此对外资的争夺成为各地区财政支出竞争的一个重要目的。紧接着的问题是，我国地方政府间策略互动行为的这种变化对地区经济增长会产生怎样的影响？这些影响的程度有多大？本文不仅要澄清这些影响，更为重要的是试图从中揭示出我国地区间财政支出竞争的本质。四、地方政府间策略互动行为对地区经济增长的影响对于财政竞争是否有助于经济增长，目前学术界存在两种截然相反的观点：公共选择学派认为地方政府本质上是利维坦式的，追求自身规模最大化，因而财政竞争有助于约束地方政府行为，促使其更加关注本地区居民偏好，提高政府支出效率、优化支出结构，进而有利于地区经济增长(BrennanandBuchanan，1980)；传统公共经济学派则认为过度激化的财政竞争将迫使追求公共利益最大化的地方政府采取避高就低(racetobottom)的竞争策略，从而导致无效率的低水平政府支出规模和扭曲的支出结构，进而阻碍经济增长(Wilson，1986；ZodrowandMieszkowski，1986)。本节利用空间计量模型考察我国省份财政支出的地区经济增长效应，以深入剖析我国省级政府在财政支出政策方面的策略互动行为对地区经济增长的影响，进而揭示我国地区间财政支出竞争的本质。(一)模型设定鉴于资源流动和贸易交往会导致地区经济增长具有很强的相互影响，因此我们构造如下形式的空间计量模型：Gy=ρWGy+αFe+βFeDumn94+γX+ε(2)其中，Gy为省份人均实际产出增长率向量，W为空间权重矩阵，我们采取上文中的4种设定形式，WGy为省份人均实际产出增长率的空间滞后量，ρ为影响系数，反映了省份经济增长的相互影响。凡为核心解释变量——省份财政支出变量，我们分别考虑财政总支出(包括预算内支出和预算外支出)以及各类支出项目(包括经济性支出、社会性支出和维持性支出)，并同样采取人均实际值的自然对数。FeDum94为省份财政支出变量分税制改革时间哑变量，即1994年以前为Fe乘以0，1994年及其后为Fe乘以1，用以捕捉1994年分税制改革以来地方政府间策略互动行为模式改变对地区经济增长的影响。ε为误差项。对于控制变量X，我们主要考虑如下变量：(1)物质资本投资率，即物质资本投资与产出的比值；(2)人力资本投资水平，我们利用中等学校和高等学校在校学生总数与劳动力的比值加以度量，同时为了反映人力资本投资对经济增长的长期影响，采用滞后5年移动平均值(Mankiwetal.，1992)；(3)劳动力变量，用以考察劳动力市场表现包括就业率和劳动参与率变化对人均产出增长的影响，由于各省份缺乏失业率和劳动参与率数据，我们用各省份劳动力与人口的比值来近似代替；(4)经济发展水平，用实际人均产出的5年移动平均值的自然对数加以度量，以捕捉可能存在的经济收敛效应(LinandLiu，2000)；(5)经济开放度，用各省份进出口总额与产出的比值加以