农业精准补贴的对策和建议

农业精准补贴的对策和建议江苏省农村经济研究中心课题组【期刊名称】《江苏农村经济》【年（卷），期】2015（000）012【总页数】3页（P23-25）【作者】江苏省农村经济研究中心课题组【作者单位】【正文语种】中文2004年开始，国家对种粮农民实行直接补贴，实现了农业补贴由间接补贴为主向直补为主的历史性的转变，对保障粮食安全、增加农民收入、提高补贴政策效能产生了积极影响。但是，在特小规模农业经营、粮食生产兼业副业化、务农人员老年化的趋势下，农业补贴政策导向性精准性趋差、效能趋弱。同时，基层操作难、工作成本高等问题也影响政策的落实。今年国家调整补贴政策，我省将农资综合补贴（54亿元）调整20%（10.8亿元）作为增量支持适度规模经营，其余补贴政策不变。我们认为，这是适时实行农业精准补贴好的契机。结合我们专题调查和我省实际，对补贴政策的调整提出如下建议。所谓精准补贴，我们认为基本要求是目标精准、对象精准、管理精准、措施精准等〃四个精准”。其中，核心是对象精准。一些报刊宣传，今年补贴政策调整就是鼓励农民多种粮，“谁多种粮就补谁”。这种提法可能误导以牺牲土地产出率为代价〃垒大户”。为此，在补贴对象的选择上要把握三点。（一）主体多样。家庭农场是当前农业规模经营的一种重要形式，但不是农业规模经营唯一形式，不能将其作为农业补贴唯一主体。太仓市村村都创办了村办集体农场，其经营规模、农业投入、农业生产能力和综合经营水平、土地产出率和经济效益等多方面都体现了较强的发展活力，在苏南和村级集体经济发达地区具有代表意义。为此，增量补贴对象要多样化，家庭农场、集体农场、合作农场都应该作为补贴主体，以鼓励各地根据实际推动家庭经营、集体经营、合作经营等共同发展，创新农业经营方式。国家允许工商资本下乡，创办规模化经营的农业企业，但是我国只能走以职业农民为经营主体的农业现代化道路，防止〃老板”挤走〃老乡”，农民丧失就业增收的机会。将职业农民创办的农场和合作社作为支持对象，这是精准补贴第一要点。（二）规模适度。调查中我们发现，新型农业规模经营主体界定差异性较大，种几十亩叫家庭农场，种几千亩也叫家庭农场，为此，必须明确增量补贴资金的补贴对象是适度规模的新型经营主体。要按照家庭农场、合作农场、集体农场的规模要求确定补贴对象〃门槛〃。家庭农场控制在100-500亩之间；以社区土地股份合作形式创办的村办集体农场，以村集体耕地面积为限，可几百亩到几千亩；合作农场以入社农户户均种植面积不超过50亩为限。（三）重点突出。确保粮食安全，把饭碗牢牢端在自己手上是治国理政基本方针。粮食生产现代化也是我国农业现代化的关键，尤其是当前在土地流转中，粮田流转费攀比经济作物田流转费，粮食规模经营成本高、比较效益差是个突出问题，增量补贴要突出粮食生产，确保从粮食生产补贴资金调整出来的增量全部用于支持粮食适度规模经营，促进粮食生产发展。增量补贴精准不精准，关键看补贴是否有利于帮助解决补贴对象经营中主要矛盾和困难，是否满足其发展诉求。今年四、五月我们到苏南、苏中、苏北与50多位基层干部进行座谈，并走访了30多位农场主和合作社长，七、八月又在张家港、兴化、东台、沐阳等4个县（市）随机选择200个农户（下称样本农户）和100个粮食规模经营户（下称样本大户）进行问卷调查，被访者普遍反映当前粮食规模经营有〃四大难题”。首先是成本高、效益低、风险大。据对样本大户的调查，张家港市因土地流转费每年亩均870元，样本大户每年每亩可得300元生态补偿，2014年稻麦两季亩均效益为892.5元，效益相对较好。其余三县（市）样本大户都有成本高、效益低、风险大的问题。调查数据表明，三县（市）规模经营户土地流转费亩均都超过1000元（其中50%以上大户土地流转费还有定期增长的约定），流转费加物化成本和少量雇工，东台稻麦两季亩均成本为2299元（不含家庭劳力成本，下同），兴化2245元，沐阳2000元。亩均净效益东台为314元，兴化为410元，沐阳为219元三县（市）75户样本大户有18户亏本，占24%。样本大户对发展前景普遍担忧，怕粮田流转费攀比经济作物田不断增长、怕化肥农药涨价，怕粮价不稳，怕遭灾减产亏本。第二是农田不平整，基础设施不配套。苏北、苏中有90%的样本大户反映电站沟渠老化失修灌水排水难，田块高低不平机插秧难，没有机耕道农机进田难。据兴化农委调查，因农田基础设施差，增加用工、机耕机插作业和灌排费用亩均达150元左右，因错过农时减产减收100元左右，稻麦两季合计减收250元左右。因土地不平整、设施不配套，部分样本大户采取稻直播，水稻平均单产不足千斤，低于普通农户单产水平。第三是谷物烘干等社会服务跟不上。在谷物烘干服务不能满足的情况下，只得将稻麦卖给小贩。价格低于国家最低收购价0.1-0.2元/斤，兴化市周奋镇样本大户反映，去年小贩上门收购水稻最低价只有1.05元/斤。第四是经营规模扩大了，资金需求随之增加。调查中有不少规模经营户反映融资难、融资贵。但这个问题，一是具有区域性。张家港25户样本大户和太仓市的5个农场主，几年来都没银行贷款，也没想要银行贷款。苏中兴化25户样本大户和姜堰调查的13个规模经营户，有20户（占52,6%）没银行贷款，对农贷要求不怎么迫切。苏北沐阳、东台50户样本大户和泗洪调查的15个规模经营户，有40户（占61.5%）有农贷，普遍要求迫切。二是具有群体性。一般地讲，经营规模在几十亩到一、二百亩的经营群体对农贷要求不强烈，经营规模大的群体需求趋于强烈，规模越大，要求越迫切。相比之下，〃四难”中前〃三难”最突出、最具有普遍性。〃三难”是影响当前适度规模经营发展的主要症结，也是规模经营户日思梦想解决的主要问题。调查中我们总结归纳乡村干部和种田大户的意见，提出十一种增量补贴方案供样本大户多项排序选择。样本大户中有71.4%的选择增量补贴用于提高良种和秸秆还田补贴标准，按实际种植面积补贴；69.5%的选择按种植面积现金直补；43%的选择像张家港、太仓那样按水稻种植面积给予生态补偿补贴；40%多的希望支持农田基础设施建设，按实际种植面积给予粮田标准化建设补贴，或予以化肥农药统一配货差价补贴，37%的要求按商品粮出售量予以补贴，15%的要求支持农贷担保。从排序前四项选项看，可以反映规模经营户三个诉求：一是要求公平正义。希望增量补贴实行普惠制，补贴对象都应公平公正享受补贴实惠，体现公共财政的公平正义。二是要求直接补贴。希望直补到户、直补到位，不要中间环节。三是要求简便易行。希望不管以什么名义或项目，都按粮食种植面积补贴，实行电子网络化管理和发放。根据新型农业经营主体当前经营状况和意愿以及农业精准补贴的基本要求，我们建议增量补贴选择三种实施方案。第一，仿照太仓、张家港等市生态补偿方式，按适度规模经营主体水稻种植面积和亩均补贴标准给予生态补偿补贴。具体操作办法：今年从县（市）存量补贴资金中调整出来的20%增量仍返还给县（市）使用。由县（市）根据本地实际确定适度规模经营补贴对象、生态补偿补贴标准，制定实施细则具体实施。第二，按秸秆还田面积和提高亩均补贴标准给予耕地保护补贴，鼓励耕地深翻秸秆深埋。操作办法同上。第三，用于粮田标准化建设补贴。给县（市）返还的20%的增量补贴作为粮田标准化建设资金，按补贴对象种植面积和亩均标准予以补贴。以上三个方案可以降本（生产成本）提能（生产能力）增效（经济效益和社会效益），便于操作，而且对农民直接补贴是绿箱政策支持的，可分别选择几个县（市）试点，通过比较选择最佳方案扩展到全省实施。当然，也可以将增量补贴用于支持建立农业信贷担保体系进行试点。客观讲，解决粮食规模经营户融资难、融资贵问题是必要的。问题是这种补贴方式难操作、难普惠、难公平正义。尤其是大户和基层普遍担心农业补贴又重新向间接补贴回归，增加中间环节，难以防止补贴资金中间滞留和流失。这个问题看来要靠调整整合现行的农村金融支持政策和加大金融改革力度解决，在农业补贴上做文章很难。农业补贴是国家支农政策的一个组成部分，农业问题、农业现代化问题不可能依靠农业补贴政策〃单打独斗”，必须同其他的支农政策紧密的有机的结合。结合点就是农业适度规模经营主体。所有支农政策的实施，都要处理好面和点的关系，既要支持面上的农业发展和农民增收，又要兼顾点，支持新型农业经营主体的发展。国家要建立生态补偿制度，补偿制度首先从补贴新型经营主体开始，由点到面逐步推开。鉴于规模经营主体普遍而迫切要求，土地成片整治和农业开发资金可以考虑按比例切块支持新型经营主体，用于不在项目区内的新型经营主体的农田设施建设，实行项目化支持和管理。财政支持高效设施农业项目资金，要将新型农业经营主体作为重要支持对象，通过项目资金的支持，帮助他们发展稻田养鱼、养虾、养鸭等项目和创办养猪、养鸡场以及农产品初级加工和深度加工企业，促进三次产业的融合发展，提高粮食新型经营主体综合经营能力和经济效益，增强自身活力和竞争力。今年政策调整后我省农业三项补贴存量仍是大头，资金规模仍达73亿多元。在保持补贴政策稳定性、连续性的前提下，要改革完善存量补贴的方式方法。至2014年底，江苏土地流转面积已达2959万亩，占农户总承包面积的58.4%，200户问卷调查农户已有30%多流转出承包地，这个趋势还在发展，预计今年超过40%。这就是说当前已有相当多的农户少种或不种承包地，并越来越普遍。显然存量资金再按种植面积补贴已没有多少实际意义，何况按不按面积补都不能提高增强农民科学种田积极性和动力。为此，建议将水稻直补、农资综合补贴、良种（水稻、小麦、玉米、棉花）补贴等三项补贴合并为一项，名称为农业支持保护补贴。实行这个改革，既体现国家对农民、农业的反哺和回报，又能解开过去难以解开