第七章 权力滥用的道德制约

第七章权力滥用的道德制约一、主要教学内容及重点

1、权力滥用的表现及其危害。权力滥用是指权力拥有者在权力行使过程中，超越权力界限造成他人或国家、社会的利益损害，以满足自身越权目的的行为。在现实生活中，权力滥用表现为枉法裁判、办事推诿、职责不明、没有程序等，具体归纳起来有如下类型：（1）行使权力的范围过大。（2）权力行使的手段不正当。（3）权力行使不能正确到位。（4）权力行使的目的错误。权力滥用作为拥有公共权力的个人以满足对权力的支配欲为目的而不顾权力行使的规则和限制，造成了对社会公共秩序的严重破坏，给社会带来了灾难。这概括起来主要为如下几个方面：导致了公共权力的信任危机；造成了经济资源的浪费；造成了政治资源的流失；引发重大责任性事故。

2、权力滥用的制约模式。制约模式有三种方式：（1）权力滥用的政治制约模式。权力滥用政治制约模式的性质缺陷用来制约权力的制度即政治制度。根据政治制度的设计，它将国家权力分为相互独立的立法权、司法权和行政权，社会公事管理事务，由掌握行政权力的人来执行，但为了防止行政权力的滥用，由立法权和司法权来对其制约。（2）权力滥用的社会制约模式。在对权力的监督和制约中，社会的潜能是巨大的，社会团体、新闻舆论及政治党派乃至民众都可以发挥监督和制约作用。多元主义、法团主义学派都是权力主张社会团体对权力制约的重要性。（3）权力制约的法律制约模式。法治的要义和精髓就在于以法治权，即公民依据法律的精神和制度来制约政府权力，以实现政治民主化。以制约政治权力的现代法治是与民主政治相伴随前进的。

3、权力制约的伦理机制。尽管法律干涉政治生活的作用效力大、速度快，但法律的这种规约性不能覆盖全部政治生活，无法深入到权力主体的内心世界。法律通过其权力的威严可以引发权力主体的畏惧感，但无法保证人人都有深刻的道德反省力。道德具有强烈的情感色彩，影响着权力主体对外部世界的感知，制约着他们对自身行为的选择，抑制着他们心中的私念，使人光明磊落，奉公守法。道德对人的行为的调节具有广泛性、经常性、灵活性、深刻性等特点，而法律由于不具备这些特性常常使法律约束流于皮表。因此，在权力行使过程中，权力主体在心理上必然经历了一个由畏惧感到义务感再到羞耻心的心态。权力主体如果没有责任心和羞耻感等基本的道德心理作保证，那么该社会的民主法治就成为不可能。有了道德的心理防疫，才能根本上防止权力滥用。

二、教学基本要求

掌握：权力滥用的定义、界线和概念。

理解：权力制约的三种模式及其各具有的优缺点。

了解：权力制约的伦理机制及其优势所在。

三、教学难点

权力滥用与权力腐败的区别；权力制约的伦理机制优越性的充分论证。

四、教学时数与安排

本章分三课时讲授，第一课时讲述权力滥用的表现及其危害；第二课时讲述权力滥用的制约形式；第三课时讲述权力滥用的伦理制约。

五、教学内容

第七章权力滥用的道德制约公共权力设置的根本目标是促进公共利益的发展，保障社会的公共生活秩序。可公共权力在具体的运作过程中，公共权力的行使者会由于权力使用过度或不及，从而给社会和国家造成重大损失。尽管中外许多学者都把权力滥用等同于权力腐败，但权力腐败仅仅是权力滥用中一种特例，它的核心是以权谋私，而权力滥用往往在行为动机上是为公，只是权力使用不当而好心办坏事。在此，我们论述的权力滥用问题，就是指的这一类由于公权使用不当而损害公共利益的行为，而非权力腐败。

一、权力滥用的表现及其危害

1、权力的缘起及其错位

“权力”，在英文中为“power”，是一个专用名词，往往用职位、官爵联系在一起。在汉语里，“权”的本义是“秤锤”，基本意思是对是非曲直的判定，并引申出权威、权衡、权力等意义。所谓权力，也就是人类社会判断是非，处理各种矛盾和问题，保证有序运转所必需的力量。正是因为人类社会需要权力来管理，因此权力是“人类历史上仅次于性和爱的起源最早的社会现象。”

早在原始社会里，为了协调氏族成员间的利益，维持伦理亲缘关系，管理安排氏族内阅的生活和生产，抵御外来侵袭等，氏族部落就开始运用权力来处理氏族公共事务了。在人类最初的狩猎和采集为主要谋生手段时期，虽然当时还没有出现任何形式的配备专职领导人的政治机构，但人类的支配行为却已出现了。这种最早的权力来源于力量和智慧，“首领们由于特殊的目的而自然地产生，熟悉宗教仪式的老人被大家推选为司仪；而狩猎本领出众的年青人则当选为狩猎集团的首领。”这就是说，在原始时代个人体能方面的力量是非常强大的优势，最强壮、最善战的人往往成为部落的首领，他们具有惩罚不服从者的能力。老人在体能上处于劣势，但他们靠自己的智慧同样可以获得权威，他们的智慧主要体现在熟练地掌握宗教仪式和巫术的技巧上。

随着农业的出现，耕作开始使人类定居下来，并以村社部落组织取代游措、采集的单独群体形式。在这种以种植为主的定居部落中，由于公共事务内部分工的更为精细，对权力的需要更为强烈。但基于个人力量的权力在村社部落中不再具有决定性，社会的日益复杂对掌权者的智慧要求也更为严格。而最初的组织化使组织也成为权力的重要来源，习俗也愈来愈繁杂并愈加固定化，成为支配个人行为的重要力量。

随着私有制和阶级对立的出现，国家的建立，权力的发展产生了质的飞跃——基于制度的权力出现。最初的氏族基础上建立的国家是在平民的支持下建立起来的，因而平民直接参与了国家机构的公共管理事务，然而，国家为了自身的运转，它不仅承担管理社会事务，促进社会发展的职能，更为注重的是进行阶级压迫维护统治的职能，并为此建立起了一整套的政治、法律制度。国家权力正是在这种专注于阶级压迫的政治、法律制度的基础上催生的，它是一种和人民大众相分离的异化了的公共权力，但在阶级社会里，它却在相当长的时期内将公共权力取代，成为社会生活中的主导权力。

西方资产阶级革命以后，大多数政治思想家都逐渐认识到无条件地承认国家权力的至上独尊地位，会导致国家对民众权力的侵吞和剥夺，因此，尽管他们力图证明政治国家为必要，但同时仍力量释证对国家权力的限制为正当，这种努力便是代议制的初步建立。代议制的出现，使选举、立权分立、两院制、责任内阁制等民主制度的基本成分初步具备，国家权力开始扩散，从专制君主扩散到寡头统治，从一个人扩散到一批人，并在内部分化为立法、司法、行政等几项权力。国家权力的分化，使行政权逐渐具有相对的独立性，并在自20世纪以来，在国家权力中的比重逐渐增大，对社会的支配作用和管理范围迅速扩张，随着行政权力的影响不断扩大，国家对社会公共事务的干预也越来越多，一直附属于国家行政权力的公共权力逐渐显露出其独到作用。

从权力的生成，发展过程中可以看出，权力作为保证社会有序运转的力量，在应然意义上就是一种公共权力，它来源于公众赋予或委托的，本质上凝聚着公共意志，因而也必然应当为公众服务。然而，当国家产生以后，它作为社会公众为进行公共管理形成契约的结果，并未致力于公共事务的处理，反而以凌驾于社会之上的主导者面目出现，从自身角度出发来运用公共权力，将公共权力演化为国家权力。因为国家在本质上是在经济上占统治地位的阶层维护自身利益的工具，因而始终代表着特殊的利益。可以说，国家作为阶级统治的工具，在根本上是为统治阶级服务的，统治阶级通过政府权力，用强制性的手段保护和发展它所依赖在建立的经济基础，并对被统治阶层的利益进行掠夺。为了实现本身的阶层利益，他们总是千方百计地强化政府的职权，扩张政府的规模，实行政府专制。于是，政府的公共利益变成了与社会和公民相分离的特殊利益，权力的绝对自由吞噬了社会公众的主体自由。虽然随着社会的现代化、政治的民主化，日益增多的社会公共事务使公共权力逐渐独立于行政权力并地位日益重要，但是，只要国家存在，其意志必然强加于社会，公共权必然依附于国家权力，并成为支配公共的权力。

对于既得的国家权力，国家本身并不能直接行使，而必须将其委托或转让给代理人行使。国家权力的代理人人们通称为官员，在官员与国家之间、官员与民众之间都存在着隐含的契约，要求官员致力于实现委托者的利益。如果官员能够不折不扣地依照委托行使权力，那就是奉公清正，但现实情况却是，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”个人对国家权力的滥用也是权力的错位。这种权力错位不仅仅是客观的制度上的原因，而且也在于主观上的人性的不完善，因为人类具有追求利益的天性，总是难以排除滥用权力的可能性。人类的权俗以及由此而转化而来的物欲、色欲、利欲等各种不良欲望恶性膨胀的结果使个人对权力的滥用在社会生活极其猖獗且危害很大。

2、权力滥用的表现及危害

权力滥用是指权力拥有者在权力行使过程中，超越权力界限造成他人或国家、社会的利益损害，以满足自身越权目的的行为。在现实生活中，权力滥用表现为枉法裁判、办事推诿、职责不明、没有程序等，具体归纳起来有如下类型：

（1）行使权力的范围过大。任何权力都有界限，权力行使者只能在其限定的范围内行使，这也即权力行使的有限性。但许多权力享有者一旦掌权，往往权欲膨胀，过度行使权力。这种有意超过权力界限，追求权力之外的权力的行为，是一种极为常见的权力滥用。如在行政执法过程中，执法者有对违法者行使罚款的权力，但如其不顾法律规定，任意提高罚款金额，即为权力滥用。曾经席卷中华大地的“三乱风”，就是典型的权力滥用。

（2）权力行使的手段不正当。权力的行使必须采取正当的手段，对于法律规定的权力，还必须通过法定程序，如果掌权者故意违反法律规定程序行使权力，或是由于对权力行使的错误认识而不能正确行使权力，也属于权力滥用。如在行政执法过程中，权力者对被嫌疑人不采取正当手段和程序审问，而是采用捆绑、殴打等手段刑讯逼供、屈打顾招，即造成权力滥用。

（3）权力行使不能正确到位。公共权力必须到位，才能真正有益于社会和人民。然而有的公职人员拿手中的权力当儿戏，把人民的重托当耳边风，对自己应当履行的职责敷衍了事，消极怠慢、最终酿成灾祸，这种玩忽职守行为，就是权力滥用。有权者，必有其位，须谋其政，负其责，尽其职，否则就是犯罪。权力的真谛、法律的尊严、道德的力量首先是由责任来`决定的，放弃责任、不尽责任，就是放弃权力，这种放弃也是权力滥用的表现。在中国，因玩忽职守而给国家造成重大损失的事件时有发生，并以“交学费”为由而不了了之。

（4）权力行使的目的错误。这主要表现为以行使权力为借口达到损害他人利益的目的，这是较为严重的权力滥用行为。权力享有者在权力行使过程中，运用手中的权力，对了进行侮辱诽谤、扰乱治安、栽赃陷害、打击报复等，都属于这一类的权力滥用。这类权力滥用的行为人，大多数怀有不良意图、其行为多属违法行为，甚至已经触犯刑律。

权力滥用作为拥有公共权力的个人以满足对权力的支配欲为目的而不顾权力行使的规则和限制，造成了对社会公共秩序的严重破坏，给社会带来了灾难。这概括起来主要为如下几个方面：

第一，导致了公共权力的信任危机。公共权力与广大公共密切相连，是公众赋予的，也是为公众服务的。公共权力主体合理地行使公共权力意味着民众广泛地、平衡地、民主地参与社会公共生活，最大限度地公平地分配社会政治、经济资源；也意味着公民政治心理、参政意识将日趋成熟，公民的法治意识，权利观念日益增强，逐渐形成独立人格，并促成整个社会的理性化程度的提高，由此也必然使民众对公共权力及其行使主体产生信任感、认同感，然而，由于公共权力错位导致的权力滥用现象，却严重损害了公共权力主体的形象和声誉，使民众对公共权力主体产生怀疑、厌恶、鄙视情绪，进而造成对本来为源于民众，应服务于民众的公共权力产生了一定程度地冷漠和反感，导致了信任危机。这种情况如果得不到根本改善，将会极大地阻碍社会公共事务的处理，从而阻挠社会的发展与进步。

第二，造成了经济资源的浪费。在滥用权力的过程中，权力拥有者人为的造成资源的扭曲配置，妨碍了生产要素在不同产业之间的合理流动，从而限制了更有效的生产方式的实施。另一方面，人们为了争取公共权力所能给予的各种利益和优惠和好处，往往投入大量的财物从而使本可用于生产创造的资源浪费在于社会无益甚至有害的活动上，减低了全社会的经济福利。所以寻租活动被称为“负和游戏”，亦即一场就社会整体而言损失大于收益的竞争，其结果是导致社会经济的内耗、资源的浪费。另外，寻租活动还会导致进一步的寻租活动及“避租活动（Rent-avoidingactivities）”，如果公职人员在寻租活动中享受了特殊利益，那么其行为就会扭曲，在处理公共事务时不再是尽力提高工作效率，反而是故意拖延乃至设卡，进而引发新一轮的浪费性寻租活动，同时利益受到威胁的利益主体也会采取行动避租与之抗衡，从而耗费更多的经济资源。

第三，造成了政治资源的流失。人类在长期的生产创造过程中，不仅缔造了物质文明和精神文明，而且也缔造了政治文明，积累了丰富的政治资源。人类创造政治资源首先在于确立了政治权威在一定时期内的合理存在，只有政治权威合理存在，才能够保障政府的合理存在，这是国家现代化的前提，缺乏权威的政府无疑难以促成民主国家的建立。然而，对权力的过度使用却会直接导致政府权威的弱化，政治资源的流失，甚至会引起政府的解体，国家的毁灭。

第四，引发重大责任性事故。由于权力滥用，造成权力与责任之间的失衡，许多行政决策之后，就没有相应的行政责任进行制约。行政责任就是国家行政机关对自己所实施的行政活动承担责任，使整个行政活动处于一种负责任状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不负责任。由于没有责任制，许多项目就在随意中签订，结果造成在数额款项打了“水漂”，然后一句“交学费”了事，2001年，广东恩平投资68亿就打了“水漂”。同时由于没有责任制约，恶性责任事故不断发生，在基础设施建设中的“豆腐渣工程”随处可见，如綦江虹桥垮塌事件，给国家造成了重要财产损失，也严重损害了政府形象。3、权力滥用的伦理分析

权力是人类社会实现公共管理需要的基础上应运而生的，但缘何却会时常被过度使用，并造成深重危害呢？从道德角度分析，这主要源于公共利益与私人利益之间的矛盾，这既表现在权力性质方面，也有现在权力的运作方面。

从权力的性质上看，权力天生即具有公共性特征。权力的公共性是由两方面因素决定的：其一，权力是公众赋予的；其二，权力是公众服务的。对此，美国政治家托马斯?杰弗逊宣称：“构成一个社会或国家的人是那个国家中一切权力的源泉。”汉密尔顿?麦迪森等联邦党人也都认为，“国家权力的河流应该来自一切合法权力的洁净的原始的泉源”，而“首要的权力不管来自何处，只能归于人民”，“人民是权力的唯一泉源”。毛泽东也曾说过，“我们的权力是谁给的？人民给的。如果不是人民给的，还有谁给呢？”“人民要解放，就要把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，……。”可见，权力是人民赋予的一项重要的政治资源，从本质意义上讲，人民是权力的真正主体。正是因为权力是人民赋予的，因而权力天然具有公共特性，这种公共特性反过来，又要求权力必须为公众服务。在我国，共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务就说明了共产党的权力及其干部的权力是公共权力，共产党必须坚持人民的利益高于一切，把人民的利益放在首位，努力为人民执政、用权。实际上，权力不仅仅在我国是为民众服务的，世界上绝大多数国家都会运用公共权力来实现民众所期待的公共生活的自由和平等，因为如果国家违背人民赋予权力的契约，侵犯人民的利益，那么人民会凭借其自然的权利来推翻其统治，收回权力，这正如毛泽东所告诫的，我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层，谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革除。

正是因为权力的公共性，这决定了权力具有有限性特征。权力的有限性指的是权力总是在限定的范围内发挥作用，而不能超越委托者的授权界限。如果被授权者超过限定的权力边界先例权力，那就是滥用权力。由于权力的公共性，因此获得权力行使资格的公职人员就具备了普通公民所不具备身份，他们不仅享有普通公民享有的各种权利，而且还享有人民赋予的公共权力。但是公职人员作为公共权力的代理行使者，其享受的权力并非无限制的，他们只能在人民赋予的范围内行使权力，不仅不能利用公共权利扩张个人的权利或侵犯他人的权利，而且在特定情况下牺牲个人的权利以保障公共权利。

权力自产生之日起就天然具体公共性以及派生的有限特性，但必须经过行使才能发挥效用。在权力行使中，权力却又体现出了与其天然本性相反的许多特征。

权力在本质上是一种特定的力量制的关系，它使权力的享有者有了实现特定的目标可以通过权力去支配他人，要求他人绝对服从。然而，权力行使本身并没有界限，如果不划定它的“临界点”，它可以无限延长，不会“本能”地设置自身障碍。权力外延的无界定性，首先决定了权力行使的根本特性——扩张性，即掌握权力的人存在着扩张和聚敛权力的要求。罗素曾说过：“在人类无限欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲。”对权力的欲望常常使人不顾制度及规范的约束而打破原有权力界限和范围，侵犯其他权力以扩张自己的权力，从而导致权力的过分集中现象。“一枝笔”、“一把手”是权力过分集中现象的典型，也是权力扩张性的直接后果，它直接体现出的也就是权力行使的无限性。然而，当一切权力不适当的集中于某特定的团体或个人时，必然会使权力的行使处于失控状态。

在权力无限性的基础上，还直接派生出了权力行使的另一特性即排他性。正是因为权力扩张性使然，权力常会高度集中于特定的团体或个人。在一具体的组织系统内，最高的职位象征着最高的权力，最高职位者手中的权力往往会凌驾于其它权力之上，位高权尊。对于自己所垄断的不适当的权力，掌权者在膨胀的权欲作用下，自然是不能容许他人予以参与行使和干预的。这种权力的独享而不可侵犯无形中形成了一种排他机制，使掌权者常常不顾他人，乃至授权者的影响来运作权力。

权力行使的扩张性还派生出了权力运作的随意性。由于权力高度集中于特定的个人或团体且不受他人干涉，因此，掌权者在行使权力的过程中不可避免地会按自己的主观意愿任意支配自己管辖范围内的人力、物力和财力。在此情形下，他们的决策往往是可以是这样，也可以是那样，甚至是想怎样就怎样，具有极强的随意性和非理性。并且由于权力行使者在行使权力上的随意性和非理性是严重违背公共权力委托者的意愿的，因此，为了自己行使权力永远的随意和自由，他们常常在权力运作中不愿或者是不敢公共运作的过程和结果，而且热衷于“暗箱操作”。这就使权力运筹往往不象商品交易，在市场公开成交，而常策划于密室，秘不可测。它常被权力行使者以各种桂冠将人身神秘化、人格神秘化，更增添了权力的无形尊严与威望，民众不愿也不敢问津，监督者也往往退避三舍，望而却步，从而使权力把持者有了更多的权力行使的随意性。

另外，权力行使还具有频繁性。权力不是生活消费品，一次消费就终结，也不同于固定资产，既无有形磨损，也无无形磨损。权力是政治行为，权力的反复使用，不但不会影响其性能，而且还会使其更加耐用，老于世故。权力行使也不是一个常数，并无量的规定性。表面使用与隐蔽使用可以同时频繁发生，不是简单重复，每次有新的内容，具有新的形式。权力行使频繁发生，在“新”与“活”的朦胧中，权力招数有其活动空间，权力变形就容易多次出现。

由以上分析可知，权力在性质与运作上存在着截然相反的特征。权力的有限性与权力扩张性是相互对立的，它们所体现是公共委托与私人使用的对立，公众是对权力进行公共委托的时候所赋予的权力的性质公共性和有限性，并且委托人期望权力运作具有规范性和公开性以服务于公众。然而，当权力为受托者私人使用的时候，受托者基于私人意愿常常会极力凸显权力私人性一面，他们在权力运作过程中使其具有无限性并表现出随意性和神秘性等特征以满足强烈的用权欲望。受权者的这种使权力自蚀的行为也就是权力的滥用，从而使权力无限性凌驾于权力有限性之上。毫无疑问，一定条件下以个人意愿行使权力是应当予以肯定和保护的，但这必须以不侵权力有限性为前提。权力滥用使权力行使意愿超越公共目标，这是违反公共权力的主旨和公共授权的初衷，必须进行制约和防范，以使权力在符合公共利益的界限内运作。二、权力滥用的制约模式

1、权力滥用的政治制约模式

权力滥用目前已成为全世界关注的问题，它的私欲膨胀的作用下，正在不分国别、分为地域、不分种族、不分肤色、不分制度地在全球范围内滋生、蔓延。权力的日益狂獗也有政治、经济、法律、文化、科技等多方面的因素。美国著名学者亨廷顿将权力滥用视为“现代化的产物”，认为是社会、政治、经济现代化的结果。他提出现代化滋生权力的滥用的理由有三：

首先，现代化开辟了新的财富和权力来源，从而为权力者滥用权力的机会；其次，现代化推进了各国政治体制的变革，这也给许多人滥用权力提供了可乘之机；另外，现代化的进程使过去的许多社会基本价值观念发生了变化，这就使权力者能在新旧观念都难以约束的态热进行权力滥用活动。亨廷顿关于权力滥用的诠释无疑是精辟而中肯的，这也解释我国在现代化进程中出现的日益严重的权力滥用现象。应当承认，我国目前的市场竞争新秩序尚未完全建立，我国民主政治还很不完善，而法律制度的创制与实施也存在许多问题。另外思想道德防线松驰，社会新旧观念的更替与整合尚需待以时日。这些环境直接导致了权力滥用这一顽疾的久治不愈。

英国历史学家艾克顿认为，“权力倾向于滥用和腐败，绝对权力倾向于绝对的滥用和腐败。”权力的绝对化就是其缺乏制时因素导致的，因而，必须通过社会制度、规范的变革来削除权力滥用赖以生成的土壤，从而杜绝权力滥用的发生。

关于对权力滥用的制约，在传统理论中，主要的观点就是制度制约浮现，而其最著名则是权力制约权力理论。

权力制约权力理论最早导源于洛克的分权理论。洛克在继承和发展柏拉图、亚里士多德等人的宪政理论的基础上。第一次提出以立法权的归属来划分政体。洛克指出，国家权力可分为立法权、执法权和对外权。他坚决主张立法权和执法权的分立。如果同一批人同时拥有立法权和执法权，他们就会滥用权力，使自己免于服从他们所制定的法律，并在立法和执法时，使法律适合于私利，从而违背了政府的宗旨，因此应该将立法权与执法权分立，由一个专门机构负责执行立法机关制定的，继续有效的法律。至于对外权，这是处理有关战争与和平，联合、联盟以及与国外一切人士和社会的事务的权力。对外权和执法权由同样人的人掌管，区别在于前者执行明文规定的法律，后者依具体情况行事。可见，洛克的分权理论是不完善的，但其贡献在于提出了分权说，为孟德斯鸠的立权分立与制约的理论奠定了基础。

孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中论及与宪政制度有关的政治权力时，提出了著名的立权分立与制约学说。孟德斯鸠认为，在任何政府中都存在三种权力：立法权，与有赖于国际法的各事项相关的行政权，与有赖于民法的各种问题有关的行政改。孟德斯鸠强调了立权分立的极端必要性，他认为，如立法和行政权集中在同一个人或同一执政机关之手，自由便不复存在；因为人们将国王或议会将制度暴虐的方式执行这些法律。如司法权不从立法和行政权中分离出来，自由也不复存在。如果司法权与立法合二为一，公民的生命与自由将被置于专断的控制之下，因为法官就立法者。如司法权与行政权合二为一，法官将对公民施以暴力和压迫。如同一个人，或同一个机构行使这三种权力，即立法权执行公共决议权和司法权，则一切都完了。可见，孟德斯鸠理论在洛克两权分立的理论上进一步得到完善。

孟德斯鸠还认为，三权不仅要分立，而且更重要的是通过分立，以权力制约权力。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”在西方，自古希腊城帮时期始，人们就在探索政体问题。柏拉图曾提出兼压后君主制和民主制的中庸政体的设想，并为其后的亚里士多德，西塞罗、洛克等继承。然而，中庸政体并不能在政府内部防止统治者滥用权力，相比之下，只有以孟德斯鸠提出权力制约权力才是政府内部自我制约的良好机制。孟德斯鸠的三权分立与制约的学说后来在美国的宪政体制中得到实践，并成为世界各国纷纷效仿的三权分立与制衡模式。

权力的分立与制衡作为当今政府治理的核心问题，主要表现为两个方面，一是政府内部权力的均衡，这主要是通过政府权力的以分立与制衡得以实现，分权体制是实现政府内部权力均衡的前提。二是政府与公共社会的权力均衡，它主要通过民主政治制度得以实现，选举制和代议制是典型的政治制度安排。政府通过建立这种权力的分立与制衡体制不仅能从制度上保证遏制国家权力异化为私人权力，而且还可能在一定程度上约束公共权力并异化为国家权力。

以权力制约权力为核心的制约权力模式遏制权力，从根本上讲是一个政治制度或政治体制问题，它是国家从政治制度设计上着手来遏制权力通用的模式，自诞生伊始就成为滥用、推动民主政治发展的一剂良药，但是，制度制约权力模式也不能包治万病，其在两百多年的政府治理中逐渐显现出缺陷与不足来，这主要体现在：

首先，权力滥用政治制约模式的性质缺陷用来制约权力的制度即政治制度。根据政治制度的设计，它将国家权力分为相互独立的立法权、司法权和行政权，社会公事管理事务，由掌握行政权力的人来执行，但为了防止行政权力的滥用，由立法权和司法权来对其制约。但是，无论是立法权，还是司法权、行政权，它们都是属于国家权力，它们都是公共权力的异化。国家天生就是作为特殊阶层为维护本身的特殊利益而存在的，因而在国家内部通过权力之间的相互制衡并不能完全凸现权力，完全为公众服务之本意，这也必然导致政治制度民主性质之缺失。“民主”（democracy）一词来源于古希腊词clemokraa，该词由意味着“民众”的词demos和意味着“统治”，“权力”的词kratia构成，因此，“民主”原意是民众的统治或权力，一开始就蕴含着公共性特征。但是制度制约权力的体制中，人民通过国家来行使制约权，实际上是国家本身权力的自我制约，只不过作为权力拥有者之间的政治游戏而存在，难以真正抵制监督权力滥用的作用。更为严重的是，通过制度来制约权力不仅在制约权力方面作用甚微，而且还拉大了民众与权力的距离，甚而导致民众与权力的隔绝与背离，乐而久之，这将使民众萌生政治冷漠的情结。公民政治冷漠感一旦萌生并日渐强烈，这就必然使国家背离民主的轨道，不能在激励民众主动参与民主管理、民主监督、民主决策等活动，从而有违“民主初衷”。

其次，权力滥用的政治制约模式的缺陷。在通过制度来制约权力的政治模式中，选举制和代议制是两个重要的制度设计，但是在选举和代议活动中，由于社会情况的复杂和信息获取的困难，人民推选的权力制约者并不一定就是民众真正中意的代言人，并且，在权力制约者代理民众进行权力监督的过程中，权力制约者在掌握权力的情况下，他们同样可能会象行使公共权力的人一样，利用掌握的权力为自己谋私利、滥用权力，从而难以达到民众委托之意愿和目的。

再次，滥用的政治制约模式效果缺陷。在制度制约权力的理论设计中，权力的制约者是完全代表民众来监督权力的行使的，但是，由于制度制约权力性质与主体上的缺陷，因而无论是在民众选举代理人，还是在赋予委托权的过程中，制约权本身都可能已经背离了民主的方向。况且在出现民众政治情感冷漠的情况下，即使代理人完全忠于职守、尽职尽责履委托之委托的制约权力的事项，其制约效果也相当满意，符合民众委托之意愿，但由于民众在权力制约体系中主体地位的丧失，完全可能因其期望太高，过于脱离现实而致代理人的努力难以得到社会认同，最终使制度制约权力的政治模式难以保障结出“善果”。2、权力滥用的社会制约模式

正是因为权力滥用的政治制约模式在长期的政府治理渐次显露出了它的内在缺陷，一些政治学者在以其为底蕴的宪政制度建构之始就提出了异议并延续至今。这些学者在分析制度制约权力的各种缺陷的基础上，提出了社会制约权力的理论、其代表人物是托克维尔，达尔等。

托克维尔是第一个提倡以社会来制约权力的人，他主张通过法社来进行社会制衡、防止专利。“再没有比社会情况民主的国家更需要团结社自由去防止政党专利或大人物专权了。……在没有这种社团的国家，如果人们之间不能随时仿造出类似的社团，我看不出有任何可以防止暴权的堤坝。”在托克维尔看来，社团是民主国家不可或缺但却是专制体制不可相容的。因为任何独立的团体都被旧政权看作是一种祸害，而不管它的规模有多少，只要它似乎渴望采取行动而不是处于旧政权的庇护之下就会引起旧政权的惊恐，同时也不管它的目的是否有害，只要它是哪怕最微小的公民自由法社。然而，如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那么这个国家的道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面的危机。在民主国家，法社的学问是一门主要学科，其余一切学问的进展都取决于这门学问的发展。在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最为正确和明晰，这便是，要是人类打算文明下去或走向文明，那就是要使结社的艺术随着身份平等的扩大而正比地发展和完善。

达尔在托克维尔社团理论的基础上，提出了多元主义的政治理论。多元主义认为由于人们的需要以及制度变化，造成了社会利益分化并形成了若干社会团体，这些社会团体不会对民主构成威胁，它们是稳定的结构性来源，是民主的核心体现，政府的根本目的就是保护这些团体追求政治利益而防止各个团体之间的相互破坏。而这些社会团体在政治生活中，会通过政府官员进行利益交易的过程，造成一种竞争性均衡，从而产生一系列从长远来看总体上对于公民有利的政策。在达尔看来，这种以各种社团形成的多元化结合来制约权力模式在政府治理是至关重要的，相比而言，以权力分立模式为核心的制度制约权力是无足轻重的。

在托克维尔的社团理论基础上发展起来的另一派重要社会制权理论思潮是法团主义。在法团主义看来，公民性的社会团体对于国家权力具有重要的制约作用，但与其他理论不同的是法团主义强调社会团体应当被纳入国家政治体制中，并通过合法的、非竞争的、垄断性的渠道和国家保护联系，从而在与国家进行合作的过程中对国家构成压力和约束。

在现代政治体制中，权力的滥用需要制约的制约，更需要社会的制约，那么，社会又是应当如何实现对权力予以制约，以实现民众委托权力时的宗旨和目标呢？

在对权力的监督和制约中，社会的潜能是巨大的，社会团体、新闻舆论及政治党派乃至民众都可以发挥监督和制约作用。如上所述，多元主义、法团主义学派都是权力主张社会团体对权力制约的重要性。的确，由于社会团体作为不同于国家的制权机构，而是民众个人的自愿参加并不带营利和强制色彩。因而其在性质上能基本代表民众的利益，其作为权力制约者时，它就不象国家制约机关一样会造成民众与公共权力的隔绝，而是成为公共权力与民众之间的桥梁，有助于两者之间的双向交流与信息的传递和反馈。在现代社会中，由于社会结构的复杂，社会利益的多元化，在民众和权力行使机关之间因为价值取向和利益分配的不同，常可能会存在冲突和矛盾，但是在冲突和矛盾发生的情况下，社会团体常会以民众集体力量的代表自由来充当民众与权力行使机关之间的媒介，沟通双方的主张和意愿，从而避免双方的冲突激化和隔阁的加剧，社会团体通过这种政治参与无疑会弱化民众的政治冷漠情感，增强其主本意识和参政热情，而另一方面，在社会团体的作用下，国家权力较为有效的制约支助之下，将自然会弱化其凌驾于社会之上的意志，使公共权力在民众认可和容忍的界限内更为谨慎地运作，这样便有助于政治活动在民主化的轨迹上运行，而国家权力也会获得较为稳定的支持来源和支配力量。

新闻舆论作为一种社会无形力量，渗透在社会生活的各个领域，它不仅影响着人们的思想和观念，且对公共权力形成有力的约束和制衡。美国“民主之父”杰弗逊把新闻舆论视为“第四种权力”，强调要利用这种权力对行政、立法、司法三种权力起制约作用，提出报刊要对政府提供一种基础机构无法提供的监督作用。德国学者哈贝马斯也认为，公众舆论是社会秩序基础上共同公开反思的结果，公众舆论是对社会秩序的自然规律的概括，它没有统治力量，但开明的统治者必定会遵循其中的真知灼见。马克思也十分重视新闻舆论的权力制约作用，认为舆论是一种普遍的、隐蔽的和强制的力量，没有新闻的自由，其它一切自由都是泡影，因此应当运用新闻舆论的力量来对国家权力进行监督。

新闻舆论对权力的制约是现代社会的普遍特征，尤其在民主社会，新闻舆论监督的发展是与民主进程的目标相承的。因为新闻舆论作为公众的共同喉舌反映了民众的意志和所求，并且通过舆论监督民众可以将自己的批评、建议和意见表达出来，从而真正体验言论自由的感受，进而激发自己的政治热情和主体意识。正是因为新闻舆论反映了民众意愿，并培育民众的主体意识，因而是遏制权力滥用的非常有效措施。英国著名学者边沁曾对此作了精辟的阐述。他指出，公共权力的行使容易受到诱惑，因而需要公众舆论不断加以控制，因为全体公众构成了一个法庭，比其他所有法庭垒加起来还要重要。……这个法庭虽然会犯错误，却不会受到腐蚀；它一直努力使自己更加开明，它囊括了一个民族的所有智慧和正义，它始终决定着公民的命运，它所作出的处刘无可逃避。俗话说，“众口炼金，积毁销骨”，在新闻舆论的监督下，权力行使者的所作所为都处在众口评说之中，其不顾民众的意愿滥用权力，公然侵犯公共利益，必然会马上招来舆论的谴责与抨击，由此形成的压力下，必然迫使滥用权力者迷途知返，谨慎并负责地行使民众赋予的权力。3、权力滥用的法律制约模式

对于权力滥用的制约，现代社会更强调的是通过社会模式来发挥功效，但社会制约模式并不排斥政治制约模式，两者都是保障权力代表公共利益、实现政治民主的重要手段。然而，无论是通过社会力量来制约权力，还是通过政治力量来制约权力，都必须在法律的保障下产生作用。

“只要有社会就会有法”，西方早在古希腊时代人们就对表达了对法的需要。中国古老俗语“没有规矩，不成方圆”，以及“立木为信”，“削发代首”等典故同样说明了法的社会行为的规范作用。著名心理学家马斯洛（Maslow）曾指出的，“我们社会中的大多数成本者，一般都倾向于安全的，有序的，可方曾见的，合法的和有组织的世界；这种世界是他所能依赖的，而且在他所倾向的这种世界里，出乎意料的，难以控制的，混乱的以及其他诸如此类的危险事情都不会发生。”这说明了人们社会生活有确立有序模式中的倾向，他们大多希望在安排他们的生活时却遵循一定的秩序，并按一定的方式组织他们的活动。事实上，历史也表明，凡是在人类建立起了社会组织的地方，都曾试图确立适于生存的秩序形式,以他们防止出现不可控制的混乱现象。然而，人类对秩序的追求，时常会为各种难以预料的情形阻碍和挫败，因此，人类从自身的利益出发，有目的建立起了一系列的社会调整措施和规则体系。这些规则体系使人类相对摆脱了单纯偶然性和单独任意性的生活方式，从而有利于维持社会正常运行，以实现社会秩序。

在人类长期的生产、活动中产生了风俗、习惯、禁忌、礼仪、宗教等各式各样的现则和体系，但迄今为止被认为最具普通约束力还是法律。

“法律来源于人类社会最初的习惯，但它却是和国家同时生成，一开始即被国家赋予了普通的强制力。法律的普遍强制使其在规范社会行为表现出优于其它规范力量的显性效果。法律的优势在于它是明确的、可事先预见的、普通的、稳定的强制性规范，这为社会秩序的稳定提供了保障；它以权利和义务双重、双向的利导机制指引和评价人们的行为，给人们日益丰富和扩大的选择机会和自由行动；它通过规范、原则、技术等因素使法律不仅具有行为和社会的灵活调节功能，还具有效率化的组织功能。”因此，国家为了社会稳定、政治巩固都着力于法律制度的建立，形成了完善的法律保障体系。但是，法制完备并不一定能促进政治民主化，政治的民主必须在法治的依托下完善和发展。

法治被公认认为是法治思想源于古希腊城邦民主制，并由亚里士多德首先对其系统论述。亚里士多德主张“法治优于一人之谋”，在国家治理的过程中，应贯彻法律至上。作为一种治国方式，亚里士多德认为法治应包括两个基本原则：一是法律应为“良结”，二是法律应得到公众普遍的服务。正是因为法治这两种特性与公共权力基本特性具有天然共迫性，所以法治的要义和精髓就在于以法治权，即公民依据法律的精神和制度来制约政府权力，以实现政治民主化。以制约政治权力的现代法治是与民主政治相伴随前进的。法治与民主紧密相联，相互依存，民主是实现法治必不可少的前提和基础，而法治则又是民主必不可或缺的保障和案件。民主化的程序与法治的水平是具有正相关性的，在缺乏民主后监督的国家和社会中，必然出现专模横行、权力滥用，因此，要构筑非压制性的民主政治，其首要途径就是履行法治，使法律超越于权力之上，从而使权力非人格化。

为了防止权力滥用，实现权力非人格化，在具体法治措施上首先要做到，加强立法。法律规范制订是进行法律规范的前提和条件，因此要实现从法律方面制约权力，就必须首先做到有法可依。目前世界各国为了概治权力滥用这一顽疾，就纷纷出台了一系列的法律规则和制度，不仅种类多、层次高，而且非常具体，明确，但就我国而言，现在虽然制订的反对权力滥用的各类案件，规定也已经不喾，但上升为法律、法规的却不多，文件规定在统一性、严肃性和可操作性上都有缺陷，强调多，弹性大，严重制约了对滥用权力的惩治力度，因此，我们必须建立健全惩治权力滥用的法律体系。这主要包括：一《反权力滥用法》，加强反对权力滥用站的关键二步就是要制定一部专门针对国家公职人员人的《反权力滥用法》，明确各种权力滥用行为的界定、表现以及应当承担的行政，经济民事责任及刑事责任。《反权力滥用法》也可和《反腐败法》合二为一，形成一部共同的法律，但不管怎样，它应当是与一部国家的基本法律。二、与《反权力滥用法》相配套的程序法。这部法律应明确规定对各种权力滥用行为的处罚程序，包括对权力滥用行为的鉴别、管辖、证据、申诉、审理等。三、与反权力滥用的基本实体和程序法相关的法规。这主要包括《国家公务员法》、《国家工作人员财产申报法》、《新闻监督法》、《民众监督程序具体规定》等等，这些法规也是反对权力滥用的立法内容是构成了反权力滥用法律体系不可缺少的部分。

为实现法治、制约权力，还必须加强反对权力滥用的司法力度。俗话说“有令必行”，法律制定出来，就必要予以执行和遵导，使其具有约束力，否则它就是一纸空文。要实施这些反对权力滥用的法律；这首先必须建立相关机构，目前，世界上许多国家为反腐败建立了反腐机构，如新加坡的反贪污调查局、香港的廉政公署，印度的中央调查局，美国的独立检察官等设置，但很少专门设立反对权力滥用的机构。实际上，要实现严格、公正司法，杜绝权力滥用，这也是不可或缺。其次，要执法严格。权力滥用屡禁不止、且反而日益猖獗，原因固然是多方面的，但打击不力也是其中一个重要原因，因此用重要来惩治权力滥用的行为，不论其身份、职位如何，只要滥用权力，就严惩不怠。再次，还要司法公正。对待权力滥用固然要执法严格，但这要以司法公正为保障。司法公正是社会公正的最后一道防线，“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流。而不公正的审判则是毁坏了法律——好比污染了水源。”三、权力制约的伦理机制1、权力行使方式的道德价值限囿

法律由于其固有的特征，主要是凭借其以强制力来保障社会和国家对权力滥用的制约的，它在权力者滥用权力时通常对权力滥用者采取行政处分，限制人身自由，剥夺公民权利，甚至消灭肉体等强制性的惩罚措施，从而给权力者以巨大的震憾和威吓，从而使其因畏惧而不敢滥用权力。然而强制性的法律虽然凭借严厉的惩罚给权力者以巨大的震慑，但它对权力的制约毕竟是一种外在的约束，却不能消除权力滥用行为的动机。因此，为了更为有效地遇到权力滥用，还必须注重以道德机制来制约权力。

权力是公众赋予并且必须为公众服务的，因此权力者对权力必须在授权范围内理性地行使，而不能主观，随意的滥用权力，使其错位，这也就是说，权力行使的道德应有主义应是一种理性。对于理性道德，西方历代思想家都是非常推崇的，并将其作为人类行为活动的核心指标。古希腊的大思想家柏拉图首先用理念这一概念来标识理性，表达了人类对于行为道德的理性追求。柏拉图之后，各个时期许多学者都认为了人类社会行为应然为理性特征。譬如西塞罗宣称的“自然相符合的正当性”，孟德斯鸠推寄的“人的理性”。此外，其他学者如卢梭、康德，乃至黑格尔也都认为人类行为应该具有理性精神。虽然有些思想家的理论中并未直接提出行为道德应即理性，但无论是西方思想学派的奠基人柏拉图和集大成者黑格尔的理念和绝对理念，还是它们之间的亚里士多德的至善、西塞罗的理性、阿奎那的种性、卢梭的自由，以及康德的绝对命令，无不印着理性的标记体现着理性的追求。

理性是行为道德的核心精神，且构筑起了行为人的内在精神品格的主体框架，在这主体框架中，理性精神，又具体表现为人类行为的正义取向和利益追求。

首先，理性总是和正义密切相联系的。柏拉图就是通过理性来寻求正义的理想国的，在柏拉图之后，西方杰出的思想家也都广泛地研究过正义问题，并且没有任何其他问题比正义问题引起人们如此热烈地争论。柏拉图的弟子亚里士多德认为，正义是隶属于善的道德品质，是人们实施的正当行动和以正当的方式行事，并希望有正当的东西。西塞罗也抱正义看作是伦理道德，认为它是惟一特别无私和慷慨的美德，会为所有人谋利益和为他人服务。文艺复兴时代的霍布斯、休汉也对正义问题进行过论证，将维护和平、秩序和调整竞争的利益称为正义。康德把保障人都有自身道德品质的机会和自由滑之正义。而现代西方思想家凯尔森和罗尔斯则从形式主义角度出发，将正义同合法性等而视之。由此可见，从古至今，不同时代、不同学派的思想家从不同的角度对正义进行诠释，赋予正义自由、平等、幸福、安全、和平、秩序、利益等各种不同的价值，从而使正义成为最为崇高但又最为混乱的概念，它“有着一张普洛透斯似的脸（aProteanface），变幻平常，随时可显不同形状并具有极不相同的面貌。”诚然，自由、平等、幸福、安全、和平、秩序及利益等价值都有符合正义的方面，但是最能体现正义性质的则是平等和自由这两个基本伦理价值。

平等价值最先出现在亚里士多德的哲学思想中。亚里士多德认为正义寓于“某种平等”之中，平等是正义的尺度。他把正义分为分配正义和纠正正义两种。分配正义表现为社会成员间分配名誉、财产、权力和义务时的正义，也即机会平等，这种机会平等的理念对中国文化传统中的深层价值观念有着要为深远的影响，西方文化传统中平均主义观念还不如中国深厚，与其不与关系。纠正正义是调整则是调整权力、权力、义务和责任配置不均的正义，它旨在实现结果平等。政治民主通常强调结果平等价值，并表现在权力和责任的平衡性上。

自由在正义中也占有重要位置，许多思想家特别是资产阶级政治思想家都认为与正义观念相联系的最高价值就是自由。斯宾塞的正义概念即以自由为核心，康德也将正义定义为一些条件之总和，在那些条件下，一个人的意志能够按照普遍的自由法则同另一个人的意志结合起来。在民主政治中，也蕴含着自由价值。萨缪尔?P?亨廷顿认为，民主在于：通过大多数居民有机会参与的竞选，选出政权的主要领袖。阿兰?图雷纳甚至直接假定：民主就要被统治者对统治者的自由选择。这意味着自由选举，意味着因为有法社、集会和发表意见的自由，于是有可能组建政党和工会，发动社会舆论。因此民主也必定包含自由，只有依据自由的民主原则，才能保障公民的权利至高无上，公民既能象古代人那样参与政治，又能专注于自身事务，并且这种权利受到宪法和法律的明确保护，以免遭到官方的侵害和剥夺。如果没有自由的民主原则，那么国家制度所规定的法律关系中的社会个体充其量不过是心满意足的奴隶，从而不得不服从于中央集权、全能的以及人民作为一个整体直接参与的多数专制的政治权力。因此，为消除民主的负面效应，民主原则不仅作为一种政治、法律制度，同时亦作为一个道德价值而存在，民主的原则只有蕴含着充分尊重各方意志的自由，才能使民主原则既非专利状态的时权主义民主，也不会蜕变为无政府状态的大民主。也正是因为资产阶级哲学家的鼓吹，在资本主义社会自由受到前所未有的推寄，被看成是最高的正义。

其次，理性在更深层次上分析，它还和利益相联系，因为正义和利益始终是一致的。在古汉语里，“正”、“义”、“正义”与拉西文“jus”、“justns”、“justis”，英文“justice”，是相通的。“正”指不偏不邪，“义”指“合宜”、“各得其宜”。“正义”就是坚持合宜，可见义和利是一致的。墨家代表墨子甚至将两者等同起来，主张“利、义也”，寓义于利，以利显义，以论证其“兼相爱、交相利”的思想。墨家思想，可以说是中国最早的推崇利益的思想，只可惜自汉代后，墨学衰竭，儒家倡兴，从而使义与剥逐渐分野，并相互对立起来。在古希腊，柏拉图认为，“正义本身乃是……”他肯之利益（goodofothers），这就意味着正义是一个利益权衡问题，而作为调节人与人之间财产关系的准则，使利益冲突各方适可而止，保持一定的度。

正义和利益虽然是一致的，但两者的层次并不相同，因为正义建立在功利之上，以公共利益为归依。因此，在社会活动中，利益不仅仅是价值取向，也是终极价值目标。当然，这里所指的利益为道德上的利益，也是一个主观价值，它表现为“善”、“真”、“美”。因为人的天性在于追求“善”、“真”、“美”，也即谋求利益，所以人的行为应以道德为基础，从道德、原则出发以增进道德利益。功利主义者边沁就主张人的行为应以增进人类的幸福快乐为目的，追求最大多数人的最大幸福、最大道德利益。耶林的新功利主义也主张，社会活动的目的在于保护社会生活条件——利益，它包括所有那些被国民判断为能够给予生活以真正价值的善美和愉快的东西。博登海默也认为利益这一术语是一个不无用处的概念工具，它意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体民众就会蒙受严重损害。因此权力行使必须体现道德精神。道德精神，它不仅表现在内容上，而且也体现在形式上，那就是道德秩序。人类总是希望生活在有秩序的环境之中，而道德规范即是这种价值追求的产物。因此，道德自产生之始，即具有秩序理念。它作为一般的、普遍的社会调控手段，总是力图防止社会混乱，使社会永远处于连续、稳定的状态之中，以达到理想的社会“大治”。

道德的这些精神时念在基本上反映了人类对理想的社会与人理关系的共同认识，如果一旦真的丧失了理想性和精神崇高性，道德也就失却了它应有的价值。因此，道德的理想精神是伴随着道德的发展的历史轨道而始终存在的。道德的这种内在理论价值精神不仅使道德伴随人类社会发展的始终而起作用，更是成为政治活动的价值参与。公众在委托权力的时候，就通常会怀着一种美好的愿望和祈盼，将自己的价值取向道德追求赋予权力，使涉及权力的行为中暗含着一种普遍存在的理想的，永恒的道德精神。不这，由于在具体的行为过程中，不同时代、不同地区、不同政治、经济、文化条件中、不同意识形态的影响、权力行使者必然会充分考虑各种现实的要求以及自身的需要，使权力行使又带上了国家及个人的意志性。是一种政治精神。这种政治精神昭示正义、利益及秩序就不再是纯粹道德意义上的了，而分别是政治正义、政治利益和政治秩序。政治正义、经济秩序和社会秩序和道德意义上的正义、秩序和利益并不相同，它是产生于现实生活、全面考虑现实需要的理念，深深地烙上了政治、生活的具体要求。当然，政治精神与道德精神的差异仅仅只是形式上的，不论是政治正义、秩序和利益，还是道德正义、秩序和利益，它在本质上还是一致的，政治正义、秩序和道德毕竟是正义、秩序、利益而不是非正义、秩序、利益，它们根源于道德，又以道德为评判标准和精神的反依。

权力的行使如果不体现政治精神，甚至背叛道德精神，那就是权力滥用。权力滥用虽然在短期内可能因为权力行使者的职位和身份得到实现，但其永远无法长期地不受制约和惩罚。因为，权力滥用不仅背离了人类的道德精神，而且也是对政治精神的背叛，这种对公共权力的错位是置广大民众的公共利益而不顾，置社会发展的趋势而不顾，也是置百姓的生活安定和幸福而不顾，社会公众必然最终会表现出激烈的否定态度。在现代社会，失去道德约束的权力滥用甚至会成为专权的任意工具。法治社会里，国家主权已由君主手中回归民众，对公共事务的管理不再是主权特权的权威延伸工具，因为权力行使的价值评判标准必须建立在广大民众理想的正义、秩序和利益的道德价值基础之上，通过决定权力行使的是非和良恶，从而使民主思想和原则得以实现和贯彻。但是，由于权力在任何时候和任何地方的行使，事实上即受到特定社会集团的传统道德，理想的深刻影响，也受一些个别人所提出的道德批判的影响，仍有许多掌握权力的人会根据自身需要行使权力，运用权力为所欲为，而不顾广大民众的对正义、秩序和利益的追求与需要，使权力由于找不到价值根基而陷入盲目，蜕变为简单的专政工具。可见，确立权力行使的伦理基础和原则是维护权力根本属性和实现民主政治的必要条件。2、权力行使主体的道德能力保障

在很多国家，对权力主体的道德能力的要求被规定在宪法之中。之所以要求强调权力主体的道德能力，主要在于政治行为的内在道德性，政治精神是以道德精神为根基和源泉，都体现了人们在社会活动中的正义、秩序和利益追求。因而，符合公正的法律规范的权力活动是根据人的理性安排而获得的，而权力主体要作出理性决断，就必须具备良好的道德能力。尤其是在权力限制较大，通常难以排除个人感性因素的作用情况下，由于其权力含有较大“自由”成分，使权力主体可根据具体条件和具体需要对政治问题的处理予以自由斟酌，这就可能导致权力主体在人情、关系、金钱面前滥用权力，可见，在难以作出理性决断的时候，良好的道德能力越发显得重要。

道德能力是权力主体基于职权需要，行使权力所具备的主观条件，其重要成分是道德判断力和道德意志力。道德判断力是权力主体依据客观道德标准决定如何行使权力的能力，它体现的一种评判功能。权力主体不仅要依据法律的规范和限制来行使权力，而且还要以是否符合民众的公共利益，是否有利于社会发展为衡量标准，把政治活动领域中的各种待处理的问题区分为善的和恶的，正义的和非正义的，进而作符合理性的决断。道德意志力所体现的是一种控制功能，它是权力主体在行使权力过程中克服困难和阻力、控制行为方向的能力。权力主体的主观能动性总是以社会的客观制约性为前提，他从来不能超越民众授权的范围限制而随心所欲的行使权力，相反，由于他遵守的道德规范比其他职业道德规范具有更大的约束力，他必须凭借坚强毅力和顽强精神，才能积极地对待各种事物和矛盾，始终如一地坚持政治立场和维护民众利益，而从不滥用权力。

所谓知善者智也，道德上的判断力和意志力使权力主体在政治活动实践中有了深刻的理性基础，直接关系权力主体政治行为的质量。但是，这种道德能力的获得，延续和提高，并不是职权本身所赋予的，而依靠权力主体对职务道德要求发自内心的体验和认识，形成高尚的道德品质来维系的。关于道德品质，亚里士多德在其《伦理学》中指出，理想的权力行使者自始被认为是公正的公身、它应当具备四种美德——公正、节制、谨慎、坚韧。而以色列人依据上帝谕存对权力主体提出了“正义、只有正义才是你们应当追求的”至上追求。美国学者小努南对于道德品质也作了系统的阐述。他在研究了七位著名权力主体的教育、才智和品质之后，得出结论：公正、节制、谨慎和坚忍不拔的勇气是权力主体必须具备的基本美德。尽管不同国家、不同的学说对权力主体的道德品质要求各异，但一般来说，权力主体在其具体的行使权力过程中应当具有强烈的正义感、责任心和气节等。

正义感阳隐藏在权力主体内心深处的道德意识，它来源于对道德精神和权力行使本身价值的确认。它要求权力主体以公正、平等的态度处理人际关系，在行使权力的过程中始终严格地在既定的范围内按照既定的程序对公共事务和问题作出处理，尤其要具有在社会风气不正、权力滥风现象猖獗的情况下能为了民众利益而不顾牺牲个人利益的大无畏精神。人们的视线总是投向权力主体、期待公共事务处理上的正确与公平，并以此决定对权力主体的依赖程度。因此，权力主体本身应该成为正义的象征，推动社会和政治生活的有序运作与良性发展。正义感作为巨大的精神力量，一方面引导权力主体尊重客观事实，在准确认定事实的基础上判断善与恶、是与非，而不是先入为主，主观意断，也不是以情感为主导为所欲为；另一方面，它唤起了权力主体的良知，促进权力主体排除私心杂念的干扰和不正之风的侵蚀而不折不扣的按民众的意愿行使权力，以保证在公共事务的处理反映民众的真实利益和要求。

气节是权力主体在政治行为和道德行为上的坚定性以及顽强精神，它是权力主体基于对责任和义务的充分认识而在长期的权力行使实践中自觉培养，凝炼而成的人格特征。这种人格特征最集中的体现就是“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”。气节是权力主体必不可少的浩然正气，它既是内在的应当，即权力主体强化责任意识追求精神需要的必然结果；同时，由于它的目的在于保障权力的正确行使，因而它又是外在的必需，两者的统一使气节获得了无限的生命力，成为权力主体符合理性地行使权力的精神支柱。气节政治活动中至关重要，它可以保证权力主体在任何关键时刻和复杂场合，始终坚持坚忍不拔的毅力，为忍受住权力滥用的诱惑而不惜以其它牺牲为代价。并且气节也可以陶冶权力主体的心灵，为他们忠诚不谕的道德情感和持之以恒的道德能力培植肥沃的土壤。

道德理性能力超越了权力主体仅以各自的政治生活经验出发来认为权力行使的感性状态，保障了权力的公正性和有限性；同时，它赋予权力主体铁面无私的面孔后面丰厚的道德蕴含，形成了权力主体行为的道德保证系统。这就使其不但能保证权力的公共性和行使的规范性，而且当权力与道德处于二难时也能合理选择，以防止权力滥用和错位。3、权力行使过程的道德心理制约

道德心理是道德存在的深层因素，是社会道德要求在人的心理上的反映和积淀。道德心理从共存在形式而言有道德认知、道德情感、道德意志、道德信念、道德思维、道德习惯等因素，但就其实质内容而言则表现为义务感、责任感、荣誉感、正义感、幸福感等。道德心理的内容和形式通过多重整合形成道德运行的潜在机制，制约着人的行为取向乃至整个社会文化的生成与转换。由于权力行使是一个过程，因此，对权力行使产生的道德心理制约因素也存在着一个演变过程，这主要包括畏惧感、义务感和羞耻心三个阶段。

畏惧感阶段。权力作为一种处理社会事务保证社会有序运转的力量，具有一个区别于其他社会力量的重大特征，那就是它和国家存在着密不可分的联系。对此，曾格斯曾有过精辟的论述，他说：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要；把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则道德表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生以维护法律为职责的机关）公共权力，即国家。”国家作为一种暴力工具，是通过军队、警察、监狱、法院机构来对权力予以保障的。正是由于国家机器的保障作用，法律具有明显的强制性特征，对于所有的法律规范，无论是义和性规范禁止性规范，还是授权性规范，任何人都必须绝对遵守，不得违反，无论是义务性规范禁止性规范，还是授权性规范，任何人都必须绝对遵守，不得违反，如果人们违反了法律，就会受到法律的制裁。法律制裁是国家保护和恢复法律秩序的强制性措施，主要包括民事制裁、行政制裁、经济制裁、刑事制裁。无论何种制裁，其基本目的都是在于对权力滥用及异化行为实施惩罚。正是出于对惩罚的惧怕，因此在权力行使过程中，人们对于法律产生了一种畏惧感。在对法律怀有畏惧的心理作用下，人们的态度是自在、消极的，也不会理解为什么要依据法律行使权力及其意义，其接收和服从法律的行为纯粹是被迫的行为模式。

义务感阶段。尽管在开始接收和服从法律的时候是出于一种直接的畏惧，但在有目的、有意识的权力行使过程中，人们不由自主会对法律的价值和守法的意义进行理解和分析，如果人们所面对的必须服从的法律为良法，那么就会在意识中逐渐产生守法义务感。

守法义务感所引发的自律心态是法律他律性实现的重要环节。义务表明人对自身责任的可负状态。道德规范中对社会生活中的人们的义务和责任的一种普遍意志的提升，它强调人们“应当做什么”。义务和责任是道德实现其规范作用的重要机制。在权力行使过程中，社会的道德要求在个人面前必须表现为理性上意识到职责，表现为个人自己的权力行使行为对社会、集体和自己所负的责任的自觉认识。有了义务感就有了对权力行使规范的自觉遵守，表现出行为的自律性，在实现了承诺、完成了任务时感到满意，心安理得；因客观原因未能达到要求但尽了主观努力时感到遗憾；未尽到义务时则感到羞愧、不安和内疚。要做人，道德得承担义务。人格的高低取决于义务感的强弱，道德的力量系于此，法律的实施效果也系于此。因为法律的他律性只有靠自律的辅助才能实现，而义务感是产生自律的前提。尽管法律以外在的方式“强加于人”，但只有当人们把这种“强制”当作一种自觉“应当”内化为义务感，其行为从自在转变为自为时，才能在权力行使时遵守法律有效的基础。

无论是道德规范还是法律规范，要发挥其调节功能和导向功能，最终取决于人们的遵守和服从。法律从形式上可以借助于国家权力得以制定和实施，但若不以人们的意志和服从为前提，它的强制程序就可能十分有限，甚至有时会软弱无力。近些年来，我国立法的速度和规模是解放以来前所未有的。据有关部门统计，从1980年至今，全国人大常委会已通过400余部法律，国务院也制定了近700项行政法规，但法律实施的效果却不尽人意，究其原因，主要在于权力主体义务感的淡漠。历史和现实都表明，一部法律即便以国家意志的形式出现，并通过国家权力由机关制定，但如果得不到权力主体的普遍理解，就不会成为他们的自为行为。立法只能表现法的存在，而法的实施则是在人们的自律心态中取得命令威力的。在此意义上可以说，法律的有效实施同样是自律与他律的统一。如果没有人们自愿守法的心态，没有为实现社会稳定与和谐发展而自愿守法的义务感，法律就起不到应有的作用。就权力主体行使经济权力效果而言，由于缺乏社会契约、财产不可侵犯、人格平等等道德观念，人们视法律为一种外在的禁铟而非内在的要求，在发生经济纠纷时，宁愿花钱私了，也不愿诉诸法律，对法律表现出根本的不信任。因此，我们加强法治建设，要同道德建设有机地结合起来。要加强以提高义务感为核心的社会规范文化工程建设，培养人们的道德素质，使法律规范的外在约束性变为权力主体的内在自为，视自觉地正确地行使权力自己的社会责任和义务，并把这种责任和义务内化为道德感情，使法治观念成为人们内在的生活信念。

羞耻心阶段。在权力行使过程中守法义务感仍然是一种消极的心理，人们这时对法律所持的态度是勉强的、不热烈的。其行为是一种顺应行为，只是遵循“随大溜”的原则行事，并没有专门想到为什么要这样行为，这就难以防止人们在政治活动中可能会自觉或“不自觉”的违法。因此，在担心因违法而受到惩罚的情况下，为彻底避免违法，人们通常会对自己的守法行为进行充分的自由和检视，进而产生对法律规范的认同和对自我的热爱，即知耻心态。

由违法的羞耻心所引发的自责心态是权力实现的最终道德保障。孔子曰：“导之以政、齐心以刑、民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格。”这里导出了法律实施效果较之于道德效果之不足，即法律只能以“必须怎样”的命令式要求人们“应当怎样”为调节尺度，引导人们自觉自愿地按照有利于社会和他人利益的方向行动，形成高尚的道德人格。因此法律只能塑造“良民”，不能塑造“君子”，而一旦有了“君子”，那么，“良民”就不成问题了。如果厚颜无耻的“小人”太多，现代“良民”就难于塑造。

法治的基本目的是要人们守法而不违法。不违法的道德心理保证