第四章 财政支出的规模和方向

第一节：公共支出增长趋势的理论分析一、政府活动扩张论二、梯度渐进增长论三、官员行为增长论四、多数票规则增长论五、公共支出增长趋势的基本决定因素目前一页\总数七十五页\编于十八点一、政府活动扩张论（一）基本思想

19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系：

随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。这就是瓦格纳法则。它可表述为：随着人均国民生产总值的提高，财政支出占GDP的比率相应提高。目前二页\总数七十五页\编于十八点一、政府活动扩张论

（二）图示目前三页\总数七十五页\编于十八点我国财政支出状况目前四页\总数七十五页\编于十八点目前五页\总数七十五页\编于十八点目前六页\总数七十五页\编于十八点目前七页\总数七十五页\编于十八点Eg（系数）MGP（％）总支出民用支出总支出民用支出1890-19291929-19501950-19701970-19801.71.91.61.11.81.21.81.210.930.435.934.69.018.526.530.7目前八页\总数七十五页\编于十八点目前九页\总数七十五页\编于十八点公式1.财政支出比率（G/Y)：财政支出占GDP或者GNP的比重。2.财政支出的收入弹性：财政支出增加百分比与GDP增加百分比的比率。3.财政边际支出倾向。目前十页\总数七十五页\编于十八点瓦格纳站在需求的角度：工业化—人均收入增加-政府活动扩张-财政支出比例提高。市场失灵、外部效应、社会福利等原因。目前十一页\总数七十五页\编于十八点目前十二页\总数七十五页\编于十八点二、梯度渐进增长论（一）基本思想英国经济学家皮库克和威斯曼在20世纪60年代初对英国1890年以后的财政支出历史数据进行了经验分析，认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历激变时（如战争、经济大萧条或其他严重灾害），财政支出会急剧上升；当这种激变时期过后，财政支出水平将下降，但不会低于原来的趋势水平。这就是梯度渐进增长论。因其理论实质上揭示了财政支出增长的两类原因，即内在因素和外在因素，故也称之为内外因素论。目前十三页\总数七十五页\编于十八点（二）基本内容1.内在因素：公民可以忍受的税收水平的提高2.外在因素：社会动荡对公共支出造成的压力目前十四页\总数七十五页\编于十八点三、官员行为增长论（一）基本思想个人是以追求自身利益为最大目标的。尼斯克南认为，官员与其它所有人一样，都是效用最大化者。为了效用最大化，官员竭力追求机构最大化；机构规模越大，官员们的权力越大。因此，同私人部门提供私人物品相比，公共部门在提供公共物品的过程中表现出三个特点：（1）政府官僚机构在提供公共物品的过程中缺乏竞争，导致公共部门的服务效率低下。（2）官僚机构不以利润最大化作为追求目标，官僚行为的成本相对较高。（3）公共物品通常不以价格形式出售，社会成员对公共部门的工作成效进行评价时，没有确切的依据。目前十五页\总数七十五页\编于十八点四、多数票规则增长论（一）利益集团与公共支出增长

在多数票规则情况下，利益集团的存在导致多数人的税收价格降低，享有公共支出利益而支付低税收价格的利益集团就会赞同更多的公共支出。（二）财政错觉与公共支出增长

财政错觉(fiscalillusion)指选民低估公共支出计划的成本，因而他们就会支持公共支出的增加。目前十六页\总数七十五页\编于十八点五、公共支出增长趋势的基本决定因素（一）经济因素经济发展水平经济管理体制政府征税能力政府干预政策（二）政治因素政局是否稳定行政效率高低（三）社会因素人口状况文化背景目前十七页\总数七十五页\编于十八点第二节公共支出的增长趋势：实证分析一、中国公共支出的增长趋势二、公共支出增长的潜在压力目前十八页\总数七十五页\编于十八点一、中国公共支出的增长趋势1.公共支出比率变化的三阶段（1）20世纪50年代到70年代末（2）20世纪80年代到90年代中期（3）1996年至今目前十九页\总数七十五页\编于十八点目前二十页\总数七十五页\编于十八点一、中国公共支出的增长趋势（二）公共支出比率不断下降的原因1.经济体制的变革2.税收限制（三）公共支出比率上升的原因1.经济体制变革不大2.税收收入大幅增加3.扩张性财政政策目前二十一页\总数七十五页\编于十八点二、公共支出增长的潜在压力（一）理论：上节实证理论的分析结果来看，鉴于今后我国经济仍会继续持续高速增长，人均收入水平不断提高，再加上我国是一个集权制国家，且政府对经济活动的干预力度较大，这些都是公共支出比率不断上升的影响因素。（二）现实：1.公共物品，无论是从数量上看，还是从质量上看，都明显不足2.社会保障制度目前二十二页\总数七十五页\编于十八点第三节：财政支出的结构一、财政支出的分类二、公共支出结构的决定因素三、主要支出项目及其经济影响目前二十三页\总数七十五页\编于十八点一、财政支出分类一）按经济性质分类――购买性支出与转移性支出(classificationbyeconomicfeatures)购买支出（消耗性支出）：指公共部门购买商品和劳务的支出，如行政管理支出、基础设施投资支出等。购买性支出尊循等价交换的原则。转移支出直接表现为货币的无偿的单方面的转移，主要包括公共部门对私人部门用于养老金、补贴、债务利息、失业救济金、企业补助金等方面的支出。公共部门安排了经费，但不会获得相应的商品和劳务。将公共支出分为购买支出和转移支出，有较强的经济分析意义。如果一国公共支出结构中，购买支出所占的比重越高，就表明该国公共部门对资源配置和经济稳定的影响力度越大。相反，如果转移支出所占的比重越高，就表明该国公共部门对收入分配的影响力度越大。目前二十四页\总数七十五页\编于十八点购买性支出与转移性支出的区别作用不同。消耗性支出：对于社会的生产和就业有直接的影响，对分配影响是间接的；转移性支出：直接影响收入分配，而对生产和就业的影响是间接的。遵循的原则和对政府的效益约束不同。在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则，较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和以一贯之的原则可以遵循，公共支出的效益也极难换算。对微观经济主体的效益约束不同。微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则，对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生，对微观经济主体的预算约束是软的。目前二十五页\总数七十五页\编于十八点二）按财政功能分类

(classificationbyfiscalfunctions）

经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出目前二十六页\总数七十五页\编于十八点三）按支出产生效益的时间分类――经常性支出和资本性支出(classificationbytimewhenpublicexpenditureobtainsbenefit)

1、经常性支出。维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出。2、资本性支出。用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出。目前二十七页\总数七十五页\编于十八点我国财政支出结构变化趋势显示图图我国财政支出结构变化趋势显示图(%)“五五”时期经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“九五”时期经济建设费38.3%社会文教费27.2%国防费8.3%行政管理费15.7%其他10.5%目前二十八页\总数七十五页\编于十八点

1一般公共服务1经常性支出2国防(1)商品和服务支出3教育1)工资、薪金以及其他有关项目4保健2)商品和服务的其他购买5社会保障和福利(2)利息支付6住房和社区生活设施(3)补贴和其他经常性转让7其他社区和社会服务1)对公共企业8经济服务2)对下级政府

(1)农业3)对家庭

(2)采矿业4)对其他居民

(3)制造业5)国外转让

(4)电业2资本性支出

(5)道路(1)现存的和新的固定资产的购置

(6)水输送(2)存货购买

(7)铁路(3)土地和无形资产购买

(8)通信(4)资本转让

(9)其他经济服务3净贷款9无法归类的其他支出

(1)公债利息四）国际分类方法表3-1国际货币基金组织的财政支出分类

职能分类经济分类(2)其他目前二十九页\总数七十五页\编于十八点二、公共支出结构的决定因素一）政府职能与公共支出结构二）经济发展阶段与公共支出结构目前三十页\总数七十五页\编于十八点一）政府职能与公共支出结构（一）政府职能的两种观点（二）公共支出结构的变化目前三十一页\总数七十五页\编于十八点（一）政府职能的两种观点市场主导型观点政府主导型观点目前三十二页\总数七十五页\编于十八点（二）公共支出结构的变化随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的经济管理职能逐渐弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，公共支出结构发生了很大变化。经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到“十五”时期的30%，下降了近30个百分点；相反，社会管理支出比重则大幅度提高，从40%

左右上升到70%左右。经济建设支出比重下降主要有两方面的原因：（1）流动资金支出下降；（2）基本建设支出下降。目前三十三页\总数七十五页\编于十八点二）经济发展阶段与公共支出结构（一）公共支出结构的发展阶段论（二）公共支出结构的国际比较目前三十四页\总数七十五页\编于十八点目前三十五页\总数七十五页\编于十八点（一）公共支出结构的发展阶段论马斯格雷夫和罗斯理论财政支出结构经济发展阶段：初期→中期→成熟期目前三十六页\总数七十五页\编于十八点目前三十七页\总数七十五页\编于十八点财政支出结构与经济发展阶段初期中期成熟期公共积累支出比重大增长快比重降增长慢比重\增长回升公共消费支出恩格尔法则：食品支出比重与家庭收入成反比比重大增长快比重较大增长较快公共消费品需求的收入弹性＞1转移性支出比重小增长慢降低不公保最低比重大增长快目前三十八页\总数七十五页\编于十八点（二）公共支出结构的国际比较

对世界高收入、中等收入、低收入国家的公共支出结构进行比较，我们可以得出结论：

1.维持性支出占公共支出的比重随着经济发展阶段 的上升呈明显递减趋势。

2.经济性支出占公共支出的比重随着经济发展阶段 的上升呈递减趋势。

3.社会性支出占公共支出的比重随着经济发展阶段 的上升而快速递增。目前三十九页\总数七十五页\编于十八点（二）公共支出结构的国际比较近年来我国公共支出呈现如下趋势：1.经济性支出比重还有下降的趋势，只是下降 的速度变得缓慢。2.社会性支出比重一直呈现上升的趋势，而且 可以预计，随着社会保障制度的建立和逐 步完善，社会性支出比重上升的速度将加 快。3.其他支出（包括国债利息支付）比重尚显得 比较高，而且各类支出中有些项目尚需调 整和控制。目前四十页\总数七十五页\编于十八点三、主要支出项目及其经济影响一）行政管理支出二）国防支出三）公共投资支出四）社会保障支出目前四十一页\总数七十五页\编于十八点一）行政管理支出行政管理支出(governmentadministrationexpenditure)是保持国家机器正常运转的基本开支，不断增加有其合理性。但是，由于行政管理支出又是一种纯消费性支出，是对社会财富的“虚耗”，故不能增长得过快，占公共支出的比重也不能过高。目前四十二页\总数七十五页\编于十八点一）行政管理支出（一）行政管理支出的现状与变化(三公开支，90000亿？）1.现状人员经费和公用经费，前者包括工资、福利费、离退休人员费用等，后者包括公务费、修缮费、设备购置费和业务费。2.变化(1)行政管理支出的快速增长和占总支出比重的提高始于经济体制改革伊始的1978年。(2)经济体制改革以来，行政管理支出的增长速度大大快于公共支出的增长速度。(3)行政管理支出占总支出的比重从1978年的4.7%提高到2005年的19%（这恰好也接近2001—2003年的平均数），每年平均提高0.57个百分点。3.原因行政管理支出增长率很快和比重不断提高的主要原因是人员经费的增长很快：工资、补贴；行政人员数量目前四十三页\总数七十五页\编于十八点国家公务员局否认中国公务员数量1年增100万

2012-03-1313:04据新华网报道，近日，有媒体报道称，4年来全国公务员增长400万人，达到1000万人，一年增加100万人。昨日，记者采访了国家公务员局有关负责人，该负责人否认此说法。报道称，2011年的公务员统计数据尚未出来，据公务员主管部门对2008年、2009年、2010年的数据统计，全国公务员的数量分别是659.7万人、678.9万人、689.4万人，近两年年均增长约15万人。目前四十四页\总数七十五页\编于十八点目前四十五页\总数七十五页\编于十八点各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38％，英国（1999年）为4.19％，韩国（1997年）为5.06％，印度（2000年）为6.3％，法国（1997年）为6.5％，加拿大（2000年）为7.1％，俄罗斯（2000年）为7.6％，美国（2000年）为9.9％，巴西（1998年）为14.16％。以美国为例，其国内是三级政府——联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000年，美国行政支出占其财政支出9.9%，而我国竟然高达17.4%，几乎是美国两倍！目前四十六页\总数七十五页\编于十八点我国行政管理经费占财政总支出比重，逐年上升：1978年仅为4.71％，1985年为8.53％，1995年为14.6％，2003年达到19.03％的高度。25年来每年平均提高0.57个百分点。这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05％，社会文教费占26.24％，行政管理费占19.0%，国防费占7.74％，其他经费占16.91％。目前四十七页\总数七十五页\编于十八点我国行政费用高居不下的原因有哪些？（行政费用占总支出的比重、占gdp的比重，年增长率、透明度如何？）A职能增加：机构设置与人员（1:3000）B经费使用不透明（政府采购、三公开支、基础设施）根据IMF（国际货币基金组织）关于政策透明度的要求和国际经验，政策透明化对实现一国财政体制的完善，提高政府公共治理的效率至关重要，但在2002年IMF（国际货币基金组织）公布的对35个国家财政信息透明度指数排名中我国居最后一位。目前四十八页\总数七十五页\编于十八点在推进我国市场经济体制的全面建设过程中“公共性财政”上升为政府的本质特征，社会治理结构表现为公众与政府之间形成了一种委托-代理关系，政府主要承担公共受托责任。现代管理学指出只要存在委托代理关系就不可避免地出现道德风险，全体纳税人将一部分私人权利让渡给政府，政府利用这种权利履行公共职能。一旦委托代理关系确立由于双方信息的不对称就不可避免道德风险问题的发生，因而完全消除政府部门违背纳税人意愿的行为是不可能的，为了提高公共政策的有效性，与其刻意追求政府部门与公众利益目标的一致性，不如尽力防范道德风险的发生，降低道德风险的程度。因此，消灭道德风险所产生的根源—委托人代理人之间的信息不对称至关重要。目前四十九页\总数七十五页\编于十八点C财政透明缺少法律保障

为确保财政信息的公开透明纷纷建立了相关法律，像美国1966年制定的《信息公开法》和1976年的《阳光下的政府法》。日本也宣布了作用相似的《纳税者权利宣言》。这些法律的出台使得各国政府在财政信息的公开上有章可循，极大提高了各国纳税人的维权意识。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》。目前五十页\总数七十五页\编于十八点D财政预算编制审议过程的严谨性弱发达国家的预算编制体系有着严格的法律约束和时间限制，在审慎原则的指导下预算报告的编制和审议得到了大量的时间和技术支持。虽然我国《预算法》有明文规定，财政年度从1月1日至12月31日，但是对预算的编制、资金的划拨等时间安排缺乏严格的制约，因而我国的预算制定没有充分的时间与资金做严格经济预测，预算报告也就常常建立在粗糙的基础上。这在根本上削弱了预算报告的信息披露价值。而普通纳税人更是很难接触到中央及地方各级政府的预算报告了。传播渠道有限成为纳税人获取财政信息的又一障碍。目前五十一页\总数七十五页\编于十八点目前五十二页\总数七十五页\编于十八点目前五十三页\总数七十五页\编于十八点目前五十四页\总数七十五页\编于十八点目前五十五页\总数七十五页\编于十八点要透明，还是要透明目前五十六页\总数七十五页\编于十八点

通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。目前五十七页\总数七十五页\编于十八点二）国防支出国防支出(defenseexpenditure)也是一个有争议的话题，主要表现在两个方面：一是国防支出的水平到底多大合适；二是国防支出与经济发展的关系，或者说国防支出对经济发展的影响。(朝鲜发射导弹8.5亿美元，够全国人吃一年的）目前五十八页\总数七十五页\编于十八点目前五十九页\总数七十五页\编于十八点二）国防支出（一）国防支出的现状与变化1.现状中国政府一直奉行防御性国防战略，这种国防政策使得国防支出占财政总支出的比例比较低。如果同经济发展水平相当的其他国家相比，在下中等收入国家中，中国国防支出比重是最低的。2.变化1.新中国成立初期，国防支出占财政总支出的比重高达38.2%。2.从1966年开始，特别是改革开放以来，国防支出的绝对规模上升，但相对规模下降。1966—1970年，国防支出占财政总支出的比重为21.9%，到2005年，该比重下降到7.3%，平均每年降低0.4个百分点。有机构成比较低目前六十页\总数七十五页\编于十八点中国国防支出构成年份类别1997200020012002数额亿元比重%数额亿元比重%数额亿元比重%数额亿元比重%人员生活费291.635.9405.533.6461.632.0540.431.9活动维持费265.432.7412.734.2485.833.7581.234.3武器装备费255.631.5389.332.2494.634.3572.833.8目前六十一页\总数七十五页\编于十八点目前六十二页\总数七十五页\编于十八点目前六十三页\总数七十五页\编于十八点二）国防支出（二）国防支出的经济发展效应1.总投资效应2.总需求效应3.总体排挤效应4.预算排挤效应5.开放经济效应6.正外部效应目前六十四页\总数七十五页\编于十八点2.大炮与黄油之间的权衡选择黄油社会生产可能性曲线大炮0图5-1大炮与黄油之间的权衡社会无差异曲线大炮EhEC黄油社会生产可能性曲线0图5-2国防预算合理规模的均衡分析和平EP冷战热战目前六十五页\总数七十五页\编于十八点三）公共投资支出在现代社会，向社会提供经济性服务是政府的一个重要职能，经济性支出也就成为政府支出的一个重要组成部分。在政府的各类支出中，经济性支出与民间部门经济活动的联系最为密切，对社会资源的配置力度也最大、最直接。而在经济性支出中，公共投资(publicinvestment)支出又是争议最大的，故下面我们主要分析公共投资（支出）的有关问题。目前六十六页\总数七十五页\编于十八点三）公共投资支出

（一）公共投资支出的现状与变化

一国公共投资支出的大小主要取决于两大因素：

一是经济管理体制；二是经济发展阶段。年份公共支出额（亿元）公共投资占公共支出比重(%)公共投资占全社会固定资产投资比重(%)公共投资占GDP比率（%）19811138.4123.7029.65.5519913386.6211.236.81.7619956823.729.103.11.0619979233.567.552.80.94199810798.1811.094.21.53200323694.7611.344.82.29目前六十七页\总数七十五页\编于十八点三、公共投资支出（二）公共投资决策的标准资本—产出比率最小化标准(capital-outputratiominimizationcriteria)又称稀缺要素标准(scarcefactorcriteria)，是指政府在确定投资项目时，应当选择资本—产出比率最小化的投资项目，或者说选择单位资本投入产生最大产出的投资项目。资本—劳动力比率最大化标准(capital-labourratiomaximizationcriteria)是指政府投资支出应当选择使边际人均投资额最大化的投资项目。就业创造标准(employmentcreationcriteria)是指政府应当选择单位投资额能够动员最大数量劳动力的项目。目前六十八页\总数七十五页\编于十八点（二）公共投资决策的标准中国应依据就业创造标准做出公共投资决策劳动力是最重要的经济资源(人口是负担还是资源？）失业的社会影响有助于改善收入分配状况目前六十九页\总数七十五页\编于十八点三）公共投资支出（三）公共投资的主要领域1.经济基础设施投资2.基础产业投资3.高新技术产业投资目前七十页\总数七十五页\编于十八点1.经济基础设施投资经济基础设施(economicinfrastructure)是指整个社会的经济活动所依赖的基本设施，包括交通、通信、水、电、气、废物处理和其他类似的设施。经济基础设施投资还具有下列一些明显的特点(1)基础设施的规模一般很大，设备笨重，配送网络庞大，因此，资