海关廉政风险防控机制研究报告

年4月19日海关廉政风险防控机制研究报告文档仅供参考内容摘要:随着世界贸易的发展和全球化形势的推进,跨国的经济活动日益增多,海关的工作环境和工作任务量日益增多,由此导致的海关廉政风险因素逐渐增加,如何积极应对廉政风险,制定一套适合中国海关的廉政风险防控机制,提高廉政风险防控能力成为了一个重要课题。本文对中国海关廉政风险管理现状进行了跟踪,选取若干有代表性的腐败案例进行研究,并对相关领域进行了调查研究,找出了中国海关廉政管理问题。依据风险管理的规范流程,参考调研得到的相关数据和发达国家的先进经验,制定出一套以海关廉政风险为核心,包含海关关员廉政守法管理系统、海关廉政风险管理的协调运作机制、关廉政风险管理信息平台的体系完善的海关廉政风险监督机制。期望经过设计这套机制,弥补中国海关现行廉政监督管理的不足,更好的进行海关廉政风险管理,实现海关贸易便利与安全的职能要求。关键词:海关廉政风险;风险管理;风险管理流程

Abstract:Alongwiththeadvancementofthedevelopmentofworldtradeandthesituationofglobalization,transnationaleconomicactivitiesisincreasing,thecustomsoftheworkenvironmentandworkquantityincreased,leadingtothecustomsoftheriskfactorsofincreasing,howtoactivelydealwithintegrity,risk,formulateasetofsuitableforChina'scustomsoftheriskcontrolmechanism,integrity,andimprovetheriskpreventionandcontrolabilityhasbecomeanimportantissue.Inthispaper,thestatusofIndependentriskmanagementofcustomshavebeenfollowedtoselectanumberofrepresentativecorruptioncasestudies,andrelatedfieldswereinvestigatedtofindouttheChinesecustomsintegritymanagementissues.Basedonariskmanagementprocessspecifications,thedataobtainedbyreferencetoresearchandadvancedexperienceofdevelopedcountries,todevelopasetofcustomsintegrityriskasthecore,comprisingCustomsofficersandlaw-abidingintegritymanagementsystem,coordinatedoperationmechanismofIndependentriskmanagementofcustoms,customsIndependentriskmanagementinformationsystemtoimprovecustomsplatformIndependentriskoversightmechanisms.Expectationsbydesigningthemechanismscompensateforthelackofcustomssupervisionandmanagementoftheexistingcorruption,tobettercarryoutcustomsintegrityriskmanagement,tradefacilitationandCustomssecurityfunctionalrequirements.Keywords:Thecustomindependentrisk;riskmanagement;theriskmanagementsystemofthecustoms;Riskmanagementprocess

目录TOC\o"1-2"\h\z\uHYPERLINK第一章绪论 1HYPERLINK(一)选题背景与意义 1HYPERLINK(二)文献综述 2HYPERLINK(三)研究方法 4HYPERLINK(四)研究内容与创新点 6HYPERLINK第二章海关廉政风险及其管理现状 7HYPERLINK(一)相关概念与理论 7HYPERLINK(二)中国海关廉政风险管理现状 8HYPERLINK第三章海关廉政的典型腐败案例及调查分析 10HYPERLINK(一).海关典型腐败案例分析 10HYPERLINK(二)调查问卷数据分析 12HYPERLINK(三)海关腐败案件的特点及其成因 16HYPERLINK第四章国际海关廉政风险管理实践及启示 17HYPERLINK(一)发达国家海关廉政风险监管模式 17HYPERLINK(二)韩国海关廉政风险监管模式 20HYPERLINK(三)港、澳海关廉政风险管理模式 22HYPERLINK(四)对中国海关的启示 24HYPERLINK第五章改进中国海关廉政风险管理的建议 28HYPERLINK(一)海关廉政风险信息采集 29HYPERLINK(二)海关廉政风险识别 32HYPERLINK(三)海关廉政风险分析与评估 33HYPERLINK(四)海关廉政风险处理 38HYPERLINK(五)海关廉政风险绩效评估 41HYPERLINK结语 43HYPERLINK附录 44HYPERLINK附录一: 44HYPERLINK参考文献 47HYPERLINK致谢 49第一章绪论(一)选题背景与意义纵观当今世界,无论是发达国家还是发展中国家,都会有一个共同困扰政府和社会的问题,就是如何消除社会公权力行使或公职行为中存在的以权钱交易为主要手段的腐败问题。加强廉政风险防控机制是保证公务员队伍廉洁高效的主要手段,也是中国现阶段廉政建设的主要内容。海关是中国公务员队伍面向世界的窗口之一,直接向世界展现中国公务员的形象。不但如此,随着世界贸易的发展和全球化形势的推进,跨国的经济活动日益增多,海关是保证通关安全与便利的职能机构,在打击走私和便利合法跨国贸易中有着极其重要的作用。全世界的跨国贸易99%都由海关管理,而中国海关在跨国贸易便利与安全中,更是担负着重要作用,海关的风险管理建设应是海关工作的重点之一。海关风险按其性质不同能够分为执法风险和廉政风险。海关执法风险是指海关人员在执法过程中受各种因素的影响,未能按海关预期的监管目的和目标要求执法而形成的风险。海关廉政风险是指海关工作人员在执法和行政管理过程中,违反海关规定和廉政纪律,滋生腐败而给国家和人民造成的损失的可能性。固然执法风险和廉政风险有本质的差距,可是执法风险和廉政风险存在着共生特征,在必然条件下可能会彼此转化,执法风险引诱”权利寻租”,廉政风险引发滥用职权,徇私枉法征象的发生。二者的发生有一个共同的特点就是没有把权力关进笼子里,没有防好风险,守好底线。只有防范好了廉政风险,避免其与执法风险的相互转化,才能够有效杜绝海关风险的产生,达到海关管理的原有目标。因此,中国海关需要建立完善的海关廉政风险防控机制。成立一套标准的海关廉政风险防控机制不但需要,也具备十分重要的意义。首先海关作为国家进出境监督管理单位,责任重大,可是关员的自由裁量权过大,建立有效的廉政风险防控体系有利于提升海关队伍拒腐防变和抵御风险的能力;其次海关廉政风险具有严重危害性的特点,降低廉政风险,不但是能够有效的解决经济问题、社会问题,还能够助力解决政治问题;最后,开展廉政风险防控体系建设,能够提升海关执法水平,是海关深化制度改革,提升管理效能,加速通关效率的基石。深入进行海关廉政风险管理系统的研究,不但是对于本系统加强风险管理工作具有重要的实践价值,而且对于研究和揭示廉政风险管理工作的规律也具有重要意义。本文旨在经过研究中国海关的实际情况,结合风险管理的规范流程,参考发达国家的先进经验,建立一套体系完善的海关廉政风险监督机制,弥补中国海关现行廉政监督和管理机制的不足,更好的实现海关贸易便利与安全的职能要求。(二)文献综述20世纪80年代以来,风险管理作为一种先进的、科学的、理性的思想和观念,广为国际海关届接受,其方法和技术开始在海关现代化建设实践中逐步引入,用来优化管理方式,提高管理效率,欧盟及美国、澳大利亚等国海关率先引入并取得极大的成功,之后风险管理广泛运用于世界各国海关的管理工作中。中国的海关风险管理起步较晚大致在20世纪90年代开始引入,因此在中国的海关风险管理建设国际公约受世界海关的影响较大,特别是履行一些国际公约,使管理逐步模式化和国际化。中国的海关风险管理从最初的引进探索阶段到现如今及已进入快速发展阶段。9月中国海关正是全面实施<安全贸易与便利标准化框架>,标志着中国海关风险管理水平已经进入了快速发展阶段,当前中国海关风险信息系统之多,机构人员数量之多,风险管理的推广应用之广,影响之大已经走在了世界海关的前列。对于海关风险管理的定义,不同组织和国家由于时期、环境和制度条件的不同会有所差异。世界海关组织(WCO)在<京都公约>中将海关风险定义为:”潜在的不遵守海关法律的行为。”而美国海关将海关风险定义为:”导致贸易、工业或公共利益遭受损失的违反海关法规的事件的爆发程度”。1996年澳大利亚在<澳大利亚海关风险管理方针>中将海关风险定义为”事件发生有可能使目标受到损失的机会。”国内学者对于海关风险也有不同的定义:周斌()认为:”海关风险是指有关国家和海关法律、法规、规定、办法、要求得不到很好落实和潜在威胁。”孙毅彪()认为”海关风险是指海关在对进出境货物、物品、运输工具和人员进行监管时,由于海关管理资源的限制,管理时空的局限、监管权力约束,执法地域的广阔性及海关管理存在的问题等各种不确定因素,往往给一些不法分子从事违法违规活动以可乘之机,给国家利益或海关管理造成损害的潜在威胁。”无论是哪种概念,总结起来海关风险都具有不确定性、存在必然性、损失严重性、形成多因素性、可控性和敏感性的特点。对于风险管理,按照不同的划分标准会有不同的分类。本文旨在研究按照性质分类会产生执法风险和廉政风险中廉政风险的方面。由于中国对于海关腐败问题防范的关注度持续增强,海关总署党组已将”防范执法风险和廉政风险,促进科学发展”确定为海关系统学习实践科学发展观活动的实践载体。围绕这一实践载体,结合海关工作实际,学者们就如何创新管理体制机制,有效提升防范廉政风险能力,以不同的切入点进行深入的研究。作为管理程序的有机组成部分,风险管理实行一项涉及多方面的工作程序,不同的部分有不同的要求和工作。海关风险管理的基本流程可分为:海关风险信息采集、海关风险识别、海关风险分析、海关风险评估、海关风险处理、海关风险管理绩效评估。本文作者结合上述程序流程,对于现有的文献综述进行了整理,总结了各个环节已有的观点和经验。在风险管理信息采集环节李后强、李贤彬()认为应充分利用好大数据的时代,加强与国内为海关的信息共享,完善中国现有的信息采集平台,收集完善的海关风险信息大数据,经过专业的技术分析和手段对于大数据进行处理从而得出风险规律与适当的防范措施。李后强;李贤彬.大数据时代腐败防治机制创新研究.社会科学研究,.潘楚雄()就大数据背景下海关廉政政治能力的现代化进行了初步研究,指出应提升海关在数据生成、节点控制、数据扩展、数据发生、数据开放等方面的能力建设。在海关廉政风险识别方面,有学者主张能够采用问卷调查分析的方法对于海关廉政潜在的风险及其所产生的原因进行分析,以此来获得海关廉政风险的第一手资料。也有学者(车建梅、郭少英,)提出凭借已有的广泛大数据,对于中国廉政风险的信息能够采取故障分析树(FaultTreeAnalysis,FTA)的方法进行海关廉政风险的识别。在海关廉政风险分析与评估的方面,谢福泉()指出能够针对岗位主体腐败行为的分析入手,追溯根源,识别腐败行为的风险因素,注重是对岗位类别的廉政分析。谢福泉.廉政风险评估与控制活动设计.当代经济管理,.孙琦()提出能够先对海关廉政风险进行分类,再采取模糊综合评价法,对影响海关廉政的因素做出全面评价,将定性、定量与数学模型分析相结合,建立完善的海关风险评估机制。孙琦.海关岗位廉政风险量化评估.上海海关学院学报,.在海关廉政风险处理方面,陈继耿()提出加强海关内部控制来降低海关廉政风险的观点。陈继耿.国内外海关内部控制理论研究及启示.海关与经贸研究,.贾晓波、王宗军提出能够提升海关公务人员的收入和福利来降低海关腐败发生的机率。贾晓波;王宗军.海关公务员收入与廉政风险.经济导刊,.于建波()认为加强海关廉政风险处理,要建立廉政执法的监督机制和廉政风险制约长效机制,以法律来约束关员行为,以她律约束来加强和保障自律管理的实现。于建波.风险管理视角下的缉私风险防控.上海:复旦大学,.在廉政风险评估环节,彭彪()认为能够采取”3E”标准体系,即经济、效率、效益三位一体的综合绩效评估体系来对中国的海关风险管理进行绩效评估。彭彪.3E理论在昆明海关绩效评估中的应用研究.云南:云南大学,.李后强;李贤彬.大数据时代腐败防治机制创新研究.社会科学研究,.谢福泉.廉政风险评估与控制活动设计.当代经济管理,.孙琦.海关岗位廉政风险量化评估.上海海关学院学报,.陈继耿.国内外海关内部控制理论研究及启示.海关与经贸研究,.贾晓波;王宗军.海关公务员收入与廉政风险.经济导刊,.于建波.风险管理视角下的缉私风险防控.上海:复旦大学,.彭彪.3E理论在昆明海关绩效评估中的应用研究.云南:云南大学,.针对中国现阶段廉政风险管理体系的机制建设尚处于初级阶段,缺乏实际操作经验,因此在本方面的研究既要参照外国已有的先进经验,也要与中国各地海关的发展现状相结合,才能够取得有效的研究成果。中国学者除了目光转向了世界已建立完善廉政风险防控机制的海关,还联系了各地海关的发展现状。刘扬()结合对于亚太及南亚地区各国及香港海关廉政建设的经验,结合天津海关实际,提出了海关关员保证金的廉政风险管理机制。刘扬.天津海关廉政保证机制方案设计.天津:天津大学,.邵冠华()参照荷兰海关COSO体系的运用,结合北京海关实际提出了加强海关内部控制管理的廉政风险管理机制。邵冠华.北京海关内部控制完善研究.北京:北京交通大学,.张泰恒()经过对国外廉政机制的研究,结合中国海关实际提出了建立廉政监督长效机制的对策与建议。张泰恒.中国海关廉政监督机制问题研究.甘肃:兰州大学,.刘扬.天津海关廉政保证机制方案设计.天津:天津大学,.邵冠华.北京海关内部控制完善研究.北京:北京交通大学,.张泰恒.中国海关廉政监督机制问题研究.甘肃:兰州大学,.从上述文献资料能够看出,国内外学者对海关廉政风险管理进行了大量深入的分析与研究,包括建立完善的风险管理流程,加强理论支撑,细化各个环节的操作流程。具体表现在:首先,从风险防控理论入手,研究各类风险危害程度,合理制定风险指标,进行风险管理的理论框架构建和机制构建;其次,以海关实际问题为出发点,经过对各个海关问题的研究,制定出相关操作流程,进行实践,然后在各个海关进行有选择性的推广;第三,参考国外海关先进经验。由于中国海关廉政风险管理起步晚,发展相对滞后,为进一步完善中国风险管理制度,有必要参考国外海关的先进经验,研究其如何将风险管理的知识运用于实际,对于中国海关廉政风险体系的快速建立具有积极意义。因此,本文将从海关廉政风险的角度出发,结合先行海关的先进经验和国内已有的实践成果,针对中国海关廉政风险管理中存在的不足,制定合理的风险防控目标,建立有一套适用于中国海关的廉政风险管理体系。(三)研究方法与技术路线文献研究法:文献法是研究的基础。经过广泛的搜集和阅读相关学位论文、世界组织和国内外政府相关政策文件关于海关廉政风险管理的文献,对于已采集的信息进行整理,梳理出国内外海关关于廉政风险管理的现状,形成系统的思维论证方法。调查问卷法:廉政风险的产生与人的主观性密不可分,因此采用问卷分析法能够得到大量的原始数据,经过对问卷中的数据研究分析,就能够找出基本的海关廉政风险因素,并能够分析出其主次性,为风险评估环节的完善提供参考意见。案例分析法:经过对中国已发生的海关腐败案件进行分析,结合其外部环境和内部机制进行总结与梳理,找出其共性和规律,有针对性的制定中国海关廉政风险管理的目标与管理流程。比较分析法:选取发达国家海关和东南亚海关以及香港海关在廉政风险管理过程中采取手段、方法和理论依据,找出其经验模式和参考价值,并转化为符合中国实际的具体建议(见图1.1)。图1.1技术路线图(四)研究内容与创新点本文立足于当前国际贸易形势对于中国海关的要求和中国海关当前通关量迅猛发展和中国快速通关的发展现状,基于风险管理基本流程和国外先行海关廉政风险防控监管经验,旨在实现中国海关廉洁便民,通关便利的目标。本文的大致思路:(1)按照风险管理的思路,广泛研究中国已发的海关腐败案件,对其进行深入研究,归纳分析得出其共同规律,找出廉政风险因素,否对其进行分类;(2)结合中国海关廉政风险管理实际,找出其各个环节存在的问题、不足以及腐败案件高发的原因,基于中国海关贸易安全与便利的要求,制定出适应于中国海关的廉政风险管理目标;(3)分环节借鉴发达国家在海关廉政风险管理中的理念、制度及措施,找出一般规律结合中国海关实际,为海关实现区域通关一体化,通关业务电子化,通关速率快速化,监管服务廉洁化提供有效、完善的海关廉政风险管理系统保证,促进海关廉政建设,推动海关在国家和国际贸易便利与安全中扮演更为积极的角色。本文的创新之处表现在:当前国内外学者针对海关廉政风险管理的研究,重在基于一方面或几方面的理论建设和完善,相关成果丰富。本研究则侧重于从海关实际出发,将已有经验进行整合,旨在建立一套完善的海关廉政风险管理体系,以更好地服务于海关风险管理工作。(1)研究视角独特,将海关廉政风险管理单独研究,广泛综合已有理论知识和先进海关实践经验,结合中国海关存在的问题,从问题出发,有针对性的提出适合于中国海关廉政风险管理的体系于机制;(2)研究方法相对新颖,一是采取调查问卷和案例分析的方法找出海关廉政风险管理工作中存在的不足。二是采取广泛的文献分析和比较分析法找出适用于中国海关的廉政风险管理经验与借鉴。(3)表述形式多样化,除了传统的文字表述,本文还将采用图标表述、流程图表述、模型表述等新颖的表述方法,力求使文章达到专业化与易懂化相结合的目标。

第二章海关廉政风险及其管理现状(一)相关概念与理论1.廉政与海关廉政风险廉政主要指政府工作人员在履行其职能时不以权谋私,办事公正廉洁。海关廉政风险是指海关工作人员在行政执法和行政管理过程中,违反海关执法规定和廉政纪律,滋生腐败而给国际和人民造成损失的可能性。它是由主观故意引起的。海关执法风险和海关廉政风险是有一定区别的徐道文.海关执法风险和廉政风险防范中的管理机制创新[J].上海海关学院学报,,02:1-5徐道文.海关执法风险和廉政风险防范中的管理机制创新[J].上海海关学院学报,,02:1-5海关廉政风险既有来自管理客体的风险,也有源自管理主体的风险,按其来源不同,可大致分为社会环境方面、企业廉政方面、法规政策方面、海关主观方面等。2.海关风险管理相关理论海关风险是一个动态的概念,其组成会随着时间的推移而消失或新的出现,能够从广义和狭义两个方面来对海关风险管理进行定义。广义的海关风险由自然的海关风险、经济运行的海关风险、制度性影响的海关风险和管理性的海关风险组成。狭义的海关风险由税款流失风险、海关监管风险、海关数据安全风险组成。海关是中国进出口贸易的国门卫士,是边境安全的守卫者和排头兵。由于海关担负着进出口关税的征收和边境走私物品和违禁物品的查缉工作,长期工作在国门安全的一线,有较大的自由裁量权,这就促使了海关风险具有不确定性、存在必然性、损失严重性、形成多因素性、可控性、敏感性等特点。针对海关风险的特点,结合中国海关的实际,中国海关建立了一套由海关风险信息采集、海关风险识别、海关风险分析、海关风险评估、海关风险处理、海关风险管理绩效评估组成的海关风险基本程序。(二)中国海关廉政风险管理现状1．基本理念与总体目标中国海关在建设廉政风险管理的过程中,遵循全面周详、统一规范、积极防控、效益比较、协调运作、信息共享、动态管理、守法便利原则基础上,形成了有整体的规划与布局、以人为本、建立风险管理理念、制约与效能统一和权利与责任一致的适合中国海关发展的工作理念。海关廉政风险的总体目标是:建立海关廉政风险管理体系,以妥善保护好海关作为行政主体在使用公权力时能够廉洁从政,为民服务。中国现阶段海关对于廉政风险管理的目标有以下几点:一是树立廉政风险管理意识;二是建立廉政风险管理大致系;三是制定科学的廉政风险识别和风险评估标准;四是对于腐败行为采取有效的廉政风险处理机制;五是实现海关风险管理的联动机制;六是围绕海关廉政风险管理采取有效的综合改革;七是开展廉政风险管理外部互助。2.中国廉政风险管理的基本框架与现代化管理机制(1)海关廉政风险管理基本框架中国海关现阶段的海关风险管理更多的是侧重于执法方面,建立的海关风险管理基本框架主要是希望从企业的方面来降低海关风险,旨在经过一个系统、一项机制和一个平台来实现现代海关的第二步发展战略目标。对于内部海关人员的执法风险防控尚未建立成熟的海关廉政风险管理基本框架。由于外部对于企业的海关风险管理框架运行时间较长,已趋于成熟,因此我们在建立海关廉政风险管理基本框架时能够借鉴。中国海关风险管理的基本框架主要有三部分组成=企业守法管理系统+海关风险管理的协调运作机制+风险管理信息平台(2)当前中国海关廉政风险管理的机制厦门远华安的爆发使得海关廉政推到了风口浪尖,面对质疑和困境,海关选择了直面问题,经过十几年来的努力,逐步建立了起了廉政风险管理机制。再结合中国海关实际和外国海关的经验中,中国建立了一套初步的廉政风险管理机制理论。以制度为基本,助力海关廉政风险管理建设——加入WTO以来,中国政府和海关积极学习各国依法行政的先进之处,逐步完善了各项行政法规和规范性文件。行政法规和规范性文件的出台和修订,使得海关在执法时,能够有法律依据,保证了海关执法工作能够协调、统一的有序开展,推进了依法行政的进程。以科学决策为指导,进行海关廉政管理建设——我党和政府一直强调要进行科学化决策民主化决策,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度。中国海关正逐步以提高理论水平来支撑廉政管理建设,要充分学习和贯彻落实党中央、国务院关于廉政建设的理念,掌握好方向。中国海关还着力于调查深入机制的建设,只有深入实际,基层调研,才知道问题出在哪里,才能够科学决策。结合实际,我们还要好、广开言路,科学决策机制的建立过程中,关员的集体智慧,智囊的使用以及与地方的党政沟通都是必要组成部分。以风险预警为手段,海关廉政风险源头治理——借鉴海关以往经验,结合中国海关实际,对已有的海关贪腐案件进行分析,得出相关参数已建立一套由决策部署、贯彻执行、监督管理、评估分析、预警提示、防范化解等方面构成的执法和廉政风险预警机制。将海关贪腐的苗头扼杀在摇篮之中,在源头上对于海关廉政风险进行治理。责任追究与正面激励相结合,双管齐下推动海关廉政风险管理建设——经过建设完善的责任追究机制与正面激励机制,赏罚分明更好推动海关廉政风险管理建设。责任追究机制是指一方面中国海关建立业务与职能部门相分离的方式,经过这种方式来避免海关业务在办理好、过程中受到来自海关职能部门和地方政府的干扰,影响海关廉政风险管理;另一方面,中国海关积极贯彻落实党中央关于依法行政的相关文件,对于海关做出的具体行政行为和部分抽象行政行为能够经过行政复议和行政诉讼的形式来进行行政救济,使得海关关员在办理日常的通关业务时更加认真负责。正面激励机制是指中国海关经过提高干部管理水平、建立公平公正的选人用人制度,积极推进海关文化建设,增强关警员对海关文化的认同感和归属感,重视加强对关员的思想引导、情绪疏导和心理调适工作,实现海关关员自身与海关事业同步发展。

第三章海关廉政的典型腐败案例及调查分析中国海关在正式将海关执法廉政风险预警处理系统(HL系统)投入使用,本套系统更多的是对海关执法过程中存档的数据进行分析,忽视了外界环境和人文的主观因素,而且缺乏针对海关廉政风险的特征的相关分析,这就会使得数据过于片面,廉政风险的防控缺乏针对性,难以从根源上防止和治理中国海关的腐败问题。为了更好的发现中国海关廉政风险管理中存在的问题和需要改进的方向,本章节中,我们对海关发生的腐败案例进行了案例分析,并对海关关员和海关行政相对人及社会公众进行了关于海关廉政的问卷调查,收集到了许多关于海关廉政风险管理的相关信息。对腐败案例和问卷调查进行梳理分析之后,找出了中国海关腐败案例的特点和中国海关廉政风险管理的问题,针对特点和问题,提出了中国海关廉政风险管理需要完善和改进的方向。(一)海关典型腐败案例分析(1)”廉政风暴”系列执法腐败及受贿案海关廉政风暴的有两次明显的行动:第一次向上的、主要针对海关高层管理领导干部的腐败问题,第二次风暴是主要针对基层的,处理的是海关基层腐败问题。海关廉政第一波风暴是以海关总署查处福田保税区海关集体受贿案件开始,以查处湛江”9898”案和厦门”4.20”案(厦门远华走私案)为标志。湛江”9898”案发,包括地方党政首脑、边防、海关等部门的300多人涉案,给国家造成税收损失100多亿元。1999年,厦门”4.20”案件发案,案值达530亿元,偷逃税款300多亿元。该案件使厦门海关160多名关员涉案,从关长到一般科员,76人被追究刑事责任,78人受到各种处分。这些腐败案件的查处导致湛江、厦门、杭州、深圳、武汉等直属海关关长和一海关总署副署长纷纷落马,使得东南沿海海关”领导班子全部涉案,隶属海关和业务部门集体受贿放私”的大面积塌方。案件发生之后,党中央、国务院和海关总署层面高度重视,针对案件深入分析,对领导干部的管理开展了一系列的改革。改革是从制度和机制两方面展开的:表3.1海关第一波廉政风暴改革制度层面实际治理1.中共中央办公厅转发:<中组部、中编办、海关总署关于加强海关各级领导班子和干部队伍建设的意见>2.海关总署:<直属海关关长进京述职制度><直属海关关长行为规范><关长任期经济责任审计制度>设立海关总署驻天津、上海两个特派办加强对直属海关的监督组建总署和直属海关政治部等从系统外调入厅局级干部,提任署管干部在海关上层腐败现象得到遏制之后,”2.17”腐败案的爆发标志着海关第二波廉政风暴的开始。”2.17”案件发生在东莞海关驻凤岗办事处,一个小小的办事处在4年时间里帮助不法香港商人尹照华偷逃税款3.5亿元,收受港币64万元,人民币48万元,涉案关员48人,造成了凤岗办事处整体沦陷。正是这次案件的爆发,让我们认识到了中国海关在肃贪防腐的过程中是呈倒三角形的,我们对于各级海关的腐败治理力度是逐级递减的,这就导致了海关高层的腐败得到治理的同时,基层的腐败问题依然严重,且由于基层人员较多,情况复杂,使得海关的基层反腐工作更具有挑战性。在”2.17”腐败案件发生后,中国海关开始了对基层海关的反腐工作。海关首次出台了对腐败案件发生单位有管理责任的关区领导进行处罚的制度;出台了针对海关关员的重复守则<海关人员六项禁令>,修订了<海关廉政100条>,划出了海关关员必须守住的廉政底线;开展”五年回顾教育”,全国海关广泛参与,直面问题,总结教训。同时海关还开展了党风廉政进基层的试点工作。对于红包企业将其行为与海关企业信用评级制度直接挂钩,有效打击了企业受贿的嚣张气焰。(2)利用技术手段内外勾结走私案随着”电子海关”、”电子口岸”等的快速发展,海关业务信息化程度越来越高,于是不法关员当起了”黑客”。如厦门海关董启立案,就是钻通关管理系统的漏洞,策划了”转关飞料假电子回执”和”假双放行信息”两套走私手法。上海海关驻外高桥港区办事处关员周云在明知进口商伪报品名的情况下,擅自越权进入通关管理系统的特例通道,篡改布控指令,做出放行指令并加盖放行章。黄埔海关所属东莞海关黎锡辉参与走私案,就是利用电脑进行假核销。(3)集体走私受贿案近年来,通关率和审单率较多的边境口岸、沿海口岸,集体化的海关贪污腐败现象时有发生,引起了政府和社会公众的关注和探讨。的”1209”特大红油走私案件,海关工作人员和犯罪分子内外勾结、形成了一条权钱交易的利益链条。6月份,一起珍珠走私案的破获,使得深圳皇岗海关物流监控处六科的集体贪腐行为暴露在了公众面前。明确的分工,严密的计划和详细的分赃制度(见表3.1),以及公开的向过关车辆和企业收取好处费,科室之间相互参照分赃条例的行为让人看了胆战心惊。发生的深圳沙头角旅检四科集体腐败案件,形成以旅检四科副科长为首的旅检四科腐败集团,与走私分子内外勾结,共同打造了一条”分工明确”、”管理科学”的腐败链条。通关走私的明码标记,前后科长继承式的走私腐败行为,明目张胆的向其它科室请教科室分赃经验,查私者沦为放私者,这些行为使得海关监管形同虚设,科长轮岗制度作用甚微,”依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的口号方针显得苍白无力。图3.1深圳皇岗海关通关六科分赃安排(二)调查问卷数据分析要想实现海关廉政风险管理的全面建设,防止海关贪腐案件的再次发生,就需要充分了解当前中国海关廉政风险鼓励建设的问题和弊端,以便更好的明确中国海关在廉政风险管理中应该努力和改进的方向。为了实现这一目标,本文借助调查问卷的方式从内外部两个层面,围绕海关廉政风险管理现阶段实施情况和改进方向进行了调查。在用调查问卷进行调研的过程中,严格遵循了调查范围的广泛性原则、调查内容的科学性原则、调查方式严谨性原则和调查对象的代表性原则。对110名海关关员和100名社会公众(50所报关企业和50个社会公众)随机发放调查问卷,在调查问卷的填写中采用不记名的方式,这很大程度上保证了调查问卷的真实性。在调查问卷的内容设置上,分为社会版和海关版,主要由以下几个问题组成:1、您对海关当前廉政状况的总体评价是?2、您认为海关廉政风险管理中的风险因素是什么?3、您认为海关廉政监督机制的运行情况如何?4、您认为海关的廉政宣传工作是否放到位?5、您认为海关廉政监督机制的主要问题是什么?6、您认为海关建立廉政风险管理机制应在哪些方面加强工作?海关版本比企业版本多设置的一个问题是:您认为海关关员发生贪腐的原因是什么?(详见附录1、2)。调查问卷从1月开始到4月结束,历时3个月,对100名社会公众(50所报关企业和50个社会公众)发放的调查问卷中回收了85份,对110名海关关员的调查问卷回收了100份,基于两项调查问卷的回收率较高,数据充分,较具有代表性,因此对于调查问卷进行了分析和研究。根据调查问卷情况可知:一是当前海关廉政监督总体工作得到内外部的一致认可。在”您对当前廉政状况的总体评价”一项调查中,认为”很好”的有139票,占75.14%;认为”一般”的有30票,占16.22%,认为”不太好”和”隐患很大”的有16票,仅占8.65%。无论是外部问卷还是内部问卷,对于中国海关当前的廉政风险管理情况还是基本满意的。可是存在的24.86%说明中国海关现阶段在廉政风险管理中依然存在着问题和有待改进的地方。(见表2.2)表3.2你对海关当前廉政状况的总体评价选项类别很好一般不太好隐患很大185份问卷海关关员821530进出口企业和社会公众5715103总比例75.14%16.22%7.03%1.62%二是廉政风险管理机制不够健全和完善,廉政监督公开和宣传工作有待加强。在”您认为海关廉政监督机制的运行情况如何?”一问中,认为”基本健全、效果一般”的占到35.14%,认为”没有监督机制”的占到3.24%,认为”比较健全”的占到38.92%,而认为”十分健全、有效”的仅占到22.70%,说明中国海关的风险管理运行机制有进一步完善与加强(见表2.2)。在”您认为海关的廉政宣传工作是否到位?”认为”到位、有效”的占到39.46%还不到一半,其中有62位外部受访者认为海关应进一步加强廉政宣传和行政公开的力度。这足以说明,在依法行政,政务公开的大环境中,社会公众和海关关员均认为廉政宣传和政务公开工作应更加重视、认真地开展。(见表2.3)表3.2您认为海关廉政监督机制的运行情况如何选项类别十分健全、有效比较健全基本健全、效果一般没有监督机制185份问卷海关关员2436364进出口企业和社会公众1836292总比例22.70%38.92%35.14%3.24%表3.3您认为海关的廉政宣传工作是否到位?类别选项有待提高比较到位基本到位到位、有效185份问卷海关关员5232250进出口企业和社会公众17301523总比例11.89%28.65%20.00%39.46%三是加大对腐败的惩处力度,以对关员起到警示作用仍是海关廉政风险管理的重中之重。在”您认为海关廉政监督机制的主要问题是什么?”一问中,绝大多数被访者认为,当前海关廉政监督机制的主要问题依次是:”在贪腐关员的案件处理中,惩罚失当,未能形成强大的反腐压力”(占64.86%)、”组织权利高度集中,对高层领导干部约束力差”(占56.22%)、”海关内部廉政风险管理部门独立性差,很难落实廉政风险管理的工作”(占56.22%)、”海关总署和各直属海关在制定廉政风险管理政策和目标时应有专业的廉政风险管理部门”(占47.03%)、”国家廉政部门和海关总署对于直属海关的廉政风险管理缺乏监督(34.59%)”。在”您认为海关建立廉政风险管理机制应当在哪些方面加强工作?”一问中,认为”加大对受贿企业和贪腐关员的惩罚力度,提高廉政管理的震慑力”占到了83.24%,位居第一位。由此见得,海关内部和社会公众都认为应加大对于腐败关员的惩处力度,以起到警醒作用,有效治理腐败滋生。图3.2您认为海关廉政监督机制的主要问题是什么?(多选)四是加强对于海关关员实行高薪养廉和更为完善的人事升降制度。在”您认为海关建立廉政风险管理机制应当在哪些方面加强工作?(可多选)”一问中,认为当前海关建立廉政风险管理机制应当加强的工作依次是:”加大对受贿企业和贪腐关员的惩罚力度,提高廉政管理的震慑力”(占83.24%)、”对于海关关员实行高薪养廉和更为完善的福利激励机制”(占82.16%)、”加快电子政务改革和集中通关业务改革”(占75.14%)、”建立完善的廉政风险管理流程”(占72.43%)、”加大政务公开力度”(占68.65%)、”加大廉政教育力度”(占62.70%)、”完善政策法规(占62.70%)”。在面向海关内部的”您认为海关关员发生贪腐的原因是什么?”一问中,认为”海关的人事激励制度使得关员产生的心理误差,难以将自己的人生规划实现”的占到了82.00%,认为”海关外部的压力和人情关系”的占到了75.00%,认为”海关内部的人情关系,想要获得集体认同感”的占到了74.00%,认为”海关的薪酬制度产生的生活压力”的占到了66.00%(见表3.4)。从上述两项数据能够看出,要想更好的处理和防范海关廉政风险,就要加快海关的人事薪酬制度的改革进程,减少海关关员的生活压力,增强海关关员的集体认同感和归属感。表3.4您认为海关关员发生贪腐的原因是什么?(海关内部问卷)多选选项类别海关外部的压力和人情关系海关的薪酬制度产生的生活压力海关内部的人情关系,想要获得集体认同感海关的人事激励制度使得关员产生的心理误差,难以将自己的人生规划实现185份问卷海关关员75667482总比例75.00%66.00%74.00%82.00%图3.3您认为海关廉政风险管理中的风险因素是什么?(多选)(三)海关腐败案件的特点及其成因从上述分析中,能够分析得出中国海关腐败案件主要具有以下特点:一是岗位风险化严重。从上述的案件能够看出,与行政相对人和行政客体直接相关的旅检、通关、查验、监控等科室岗位廉政风险较大,而内围的监审、统计等科室的廉政风险指数较低。二是集体化作案现象严重。海关为了避免腐败问题的发生,在廉政风险较高的口岸海关开展了业务岗位分离制约和主管科长轮岗制度。这就使得海关关员中的投机分子为了获得自身利益,不得不开展集体化贪腐群体作案。部分关员为了能够融入集体,获得领导”赏识”不得不与科室腐败分子同流合污,使得海关集体贪腐现象屡屡发生。三是明码标价,利益均沾。对于海关的关员来说,每一件进出口的物品都有品名代码,分类和税率,海关关员与走私分子”默契”到只有数量的时候,明码标价成为了最好的方式。为了使腐败集团能够”稳定,和谐”,每个腐败团体都与自身的一套分赃制度,保证集团内的每个成员利益均沾。四是作案方式智能化,行贿方式隐蔽化。随着电子通关化的开展,电子单证,电子报关,电脑布控,电脑放行等电子化办公的形式在海关中已经得到普及,这就使得海关关员利用系统漏洞和自身所学知识或将海关机密数据倒卖企业获得利益,或对不法企业免征说款,免于查验,对其走私行为直接放行。而随着网上支付方式的盛行,受贿的方式也不但仅限于传统意义上的红包。受贿主体能够经过电子红包、企业干股等方式对海关关员受贿,加大了廉政监察部门的执法难度。

第四章国际海关廉政风险管理实践及启示(一)发达国家海关廉政风险监管模式海关作为进出境贸易安全和征税的主要执法行政部门,其特殊的职能作用决定了海关关员处于廉政高风险的位置,无论是在国内还是在国外均有大规模的海关贪腐案件发生,其数额和贪腐形式使得社会和公众触目惊心。在发达国家,腐败会玷污政府的廉政办公环境,败坏政治团体和社会团体的名声,流失大量的税款。为保证政府对于进出口和税收目标的实现,打击海关腐败行为,保持海关廉洁有效运行,各发达国家海关普遍建立了一个多层次,多维度的立体式监督机制,将其与海关廉政风险管理的理念、方法和技术共同引入海关执法的各个管理领域,大大提高了海关廉政化建设的进程,也为中国海关的全面开展海关廉政风险管理机制提供了丰富的实践经验。西方发达国家的廉政建设主要是从海关执法风险管理和海关廉政风险管理两个方面来进行开展的。海关执法风险管理的建设是为了海关行政人员和相关负责人员在日常的执法行为中更好的完成执法目的与执法目标,经过降低执法风险,在客观程度上保证海光的阳光行政和海关的廉政环境。海关的廉政风险管理建设是为了保证海关行政主体和海关行政相对人在思想意识上即主观方面的廉洁意识,完善监督机制,着重从立法、行政、财产等方面建立廉政监督机制,形成了从政治层面到经济层面的多范围和立体式的监督机制,保证主观意识方面的廉洁品格。海关的廉政风险管理机制事实上是套嵌在海关风险管理机制之内的,海关风险管理机制的建立必然成为海关廉政风险管理的外部环境,对国外海关风险管理总体的研究有利于从宏观上把握海关廉政风险管理的设置和构架,对中国海关廉政监督机制提供有益的借鉴。1.海关执法风险管理美国海关的风险管理运作流程大致能够分为数据与信息的收集和处理(识别风险及风险的本质原因)、风险分析和评估(确定管理对象的风险等级)、确定处理措施(对风险造成的损失采取补救措施)、跟踪和报告。田颂旻.信息技术在海关风险管理中的应用研究[D].复旦大学,.田颂旻.信息技术在海关风险管理中的应用研究[D].复旦大学,.图4.1美国海关风险管理流程美国海关还建立了组织机构和保障机制来保证海关风险管理的有序进行。一是建立专职的风险管理组(见表4.1);二是设置企业管理协调员,针对企业的客户管理方法是美国海关推行贸易守法机制的重要内容,海关对于进口量、进口金额、重点产业货物进口的百分比及历史守法记录等因素来选择需要进行客户管理的企业设置专职的企业管理协调员,直接协调企业活动,对企业的经营情况和贸易守法中存在的问题进行分析管理,并负责制定和落实有关解决问题的行动计划;三是开展多形式的风险管理的宣传和培训;四是重构通关作业流程,美国海关经过预先设定标准强化了计算机系统自动判断能力,优化了人员和管理资源配置,最大限度地加快了口岸放行速度,提高了海关执法的统一性和贸易守法的自觉性(见表4.2);五是建立手法测量与守法评估相结合的贸易守法体制;六是开发运用信息化的管理系统和分析软件工具,美国海关经过计算机对布控参数的匹配基本做到了自动选择查验和重点审核。美国海关经过”自动舱单系统”(AMS)、”自动报关界面”(ABI)和”自动商务管理系统”(ACS)相结合的”3A”系统使得货物管理过程自动化;七是建立海关与商界贸易合作伙伴关系,美国海关开创的”海关—商界反恐伙伴计划”(C-TAPT)旨在建立贸易便利与安全的平衡,使海关和企业能够实现共赢。表4.1美国专职风险管理组发展历史表4.2计算机判别系统荷兰海关风险管理更多的侧重点是在”以客户为导向,海关与工商界是合作伙伴关系”的管理理念与海关风险分析为重点相结合,对所有企业实施有针对性的、管理目标明确的”量体裁衣”式的监管方式。澳大利亚海关为了提高海关风险布控的针对性和有效性,建立了<关键风险参数>,并以此参数为标准,将申报的货物信息与之对比,贯穿海关风险布控的全过程,成为整个布控环节的统领性文件。另外,澳大利亚海关风险管理内容主要还包括:贸易守法管理,口岸监管风险管理。经过预知信息及风险分析前置,优化人力资源提高其风险管理能力。2.海关廉政风险管理经过对比发达国家海关廉政风险管理的模式。我们能够总结出其具有以立法为约束防止腐败的基础,以行政监督为保持廉政的手段,以财产申报为廉政建设的重点。以上述理论为指导思想,发达国家海关构建了一个范围涉及包括政治监督、舆论监督、财产监督等方面的,较为完善的海关廉政风险管理体系。立法约束是防止腐败的基础。为了实现清正廉洁,抑制腐败案件的发生,西方发达国家都将加强立法作为解决腐败问题的基本途径之一经过”律之以严”,达到”求之以廉”的目的。西方国家对于海关廉政风险管理的立法是方方面面的,既有国之根本大法里的明文规定和刑法里惩治贪腐的法律规定,也有专门规范公务员廉洁行为的部门法;既有使行政监督法制化的程序法,也有针对特定廉政问题的单项行政法规。行政监督是保持廉政的有效手段。发达国家海关廉政风险管理机制一般都有专门负责行政监审的部门和人员,无论是瑞典的行政监察专员制度,还是英国的行政监察专员制度和行政裁判所,伴随行政事务和行政官吏的大量增加,发达国家更加重视行政监察机构的专职化和行政监察权力的独立性,以抗衡行政权力膨胀所带来的流弊。独立的监审机构和政务公开制度为海关进行廉政风险管理提供了有效的手段。财产监督是廉政监督重点。由于典型的腐败行为大都与权钱之间的交易紧密相连,因而西方国家想出种种办法,对公职人员的财产和收入情况进行监督,以制止黑幕掩盖下的以权谋私行为。景枫.西方发达国家防腐监督机制及其启示[J].领导之友,,01:50-52景枫.西方发达国家防腐监督机制及其启示[J].领导之友,,01:50-52图4.2财产监督内容(二)韩国海关廉政风险监管模式现阶段韩国海关的廉洁程度排名位居世界前列,韩国海关的廉洁形象日益得到世界的认可。在几十年前韩国海关一度是亚洲最腐败的国家之一。韩国海关廉政建设经历了从运动式反腐到制度式反腐的过程。韩国海关以世界海关组织<阿鲁沙宣言>为基础,采取了许多措施加强廉政监督,努力在组织内根除腐败,取得了社会公众的信任。建立海关听证制度,作为公众申诉渠道,既提高海关了执法透明度,也增加公众对海关管理的信任水平。以此为载体广泛收集海关行政相对人和公众对于海关的意见和建议;设立专员监督制度,专员们经过邮件调查收集进出口公司、与海关有关系的商人和海关代理人在公正度、透明度等方面对海关的意见;制定惩治和激励制度,韩国海关于1997年出台了<海关关员涉嫌不公特别处理措施>,这一措施,奖罚分明使得海关关员对于海关工作有更大的热情和归属感。韩国海关在廉政风险管理中做的最好的一点就是其结合国际形势和自身国家的发展,制定了海关廉政风险管理”4C”廉政风险管理模式,大力推进透明化、文化、制衡与矫治为主要内容的廉政策略,效果显著。透明化(clarity)策略是指依靠信息披露与UNI-PASS系统来杜绝腐败的空间。UNI是指整合的(Unified)、通用的(Universal)、唯一的(Unique)的服务;PASS是指迅速的通关服务(FastClearanceService)。UNI-PASS是韩国电子通关系统的品牌名称,指的是与海关监管相关的7个系统,这7个系统是彼此关联,在进出口电子通关方面发挥核心功能。这7个系统是出口系统、进口通关系统、关税征收系统、进/出口货物管理系统、关税退税系统和”单一窗口”通关系统,这些系统在协调一致的基础上,在进出口电子通关方面发挥着核心作用(参见图4.3)。UNI-PASS系统引人韩国海关后,在透明度、信息获取和海关稽查等各方面有效杜绝了腐败的可能性。图4.3UNI-PASS系统的构成要素在采取UNI—PASS之后,韩国海关的办公流程和廉政环境均发生了改变。透明度的提高使得报关员和海关之间的EDI(ElectronicDataInterchange,电子数据交换),防止负责人和申报人直接接触,一次报关完成各项审批,通关单一关口。货物跟踪服务、发货人、物流、关员,实时信息的信息广泛获取有效避免了报关员进行非法活动。利用收集的数据发现报关错误或非法活动,运用关税厅电子审计系统双管齐下的智能化海关稽查提高了海关廉政的保证机制。文化策略(culture)是指韩国海关在经过实施39条实践原则建立海关廉政文化。这39条原则是对于公务员系统廉洁纪律的海关化,为海关关员践行法无授权不可为的海关行政行为提供了有效的制度保证。39条规定的具体化、针对化能够指导海关积极开展海关廉政建设量化评估机制的建立。制衡策略(check)是指检查与平衡,旨在引导海关关员正确处理与海关工作对象的关系,阻断与工作对象的经济利益联系,防范发生以权谋私行为。韩国海关建立了海关听证制度、专员监督制度、厅长联系制度,作为韩国海关系统廉政监督机制的三个重要制度基础,根除和遏制海关寻租性腐败。矫治策略(correction)是指惩罚与教育,韩国海关经过惩罚系统来鼓励良好的工作和生活方式,经过明确对权力寻租行为的惩罚措施和手段,加大对检举揭发此类行为的奖励措施,使寻租成本不断增加、寻租空间不缩小,降低海关寻租性腐败行为发生的概率。黄珺.中国海关缉私体制及其海关寻租性腐败问题研究[D].复旦大学,.1997年,韩国海关出台了<海关关员涉嫌不公特别处理措施>,这一措施不但对涉嫌腐败的行为明确了惩罚手段和措施,而且对海关关员揭发腐败,进行诸如职位升迁和奖励等激励措施做了明确规定。在教育方面,韩国海关规定所有的关员都要接受强制性的廉政教育课程,廉政教育课程与海关业务培训在海关关员的素质培养中具有同等地位。经过开设定期的海关廉政教育课程,使得海关关员时刻保持拒贪腐、保廉洁的思想。黄珺.中国海关缉私体制及其海关寻租性腐败问题研究[D].复旦大学,.(三)港、澳海关廉政风险管理模式1.香港海关廉政风险管理模式香港海关作为中国特别行政区,地域接近、民族习惯和文化与中国类似或是相同,在海关风险管理方面有很多经验能够借鉴。香港海关的廉政建设一直被许多海关用来作为典范进行学习和研究,香港海关的廉政管理模式主要是经过强有力的、严格的立法和行政措施,以及经过报酬和利益分配标准的管理平衡战略,卓有成效地促进了其在海关日常行政行为、执法行为的廉政。建立完善的法律法规作为保证。香港现行的反贪主要法律有<香港特派廉政专员公著条例>、<防止贪污贿赂条例>和<舞弊及非法条例>,这些法律法规都严格细致,操作性极强。建立专门的反腐机构进行廉政管理建设。贪污防腐的工作由廉政公署的防止贪污处负责,其主要任务是减少政府部门及公共机构工作程序及常规中的贪污风险。防贪处的职责是有<廉政公苦条例>所赋予的,防贪处的法定职责有两项:一是审查政府部门及公共机构的工作常规和程序,找出可能导致贪污的漏洞,并做出防贪建议,确保容易导致贪污的做法得以修正。二是因应私营机构和个别人士的要求,提供免费防贪意见及协助。防止贪污处能够审查任何一个政府机关和公共机构的程序,如果她们认为某个工作程序可能导致贪污,就会按照一定的程序,形成专门报告,要求她们改进。因此说推进海关廉政建设,海关纪检监察部门职能要进一步明确和加强,风险管理也要渗透到各业务环节中去,才更具有可操作性。建立海关特色鲜明的廉政管理模式,使廉政建设更具特点。香港海关的廉政建设具有遵守法律、依靠行政规定、透明度、投诉多种渠道和教育培训系统化的特点。香港有负责实施<预防贿赂条例>的专门组织——反腐败委员会(ICAC),ICAC会经常研究海关组织机构和运作程序,而且就腐败预防措施提出建议。香港海关关员依据<行政机构条例>要如实地就她们的投资、工作外的报酬、以任何形式接受的好处、参与贷款交易、捐款等方面的情况提供报告而且公开真实情况。香港海关在保证隐私和与执法有关的相关条例妥协外,香港海关的政策法规和相关行政行为接受任何咨询者的咨询,而且会在香港海关的网站上公开信息,也会经过电子邮件的形式对于咨询者的咨询进行答复。香港海关为了保证公众的合法权益和加强社会对于海关工作的监督,开辟了诸如向部门负责人、巡视部门、独立司法议员、新闻媒体等的多种投诉渠道,这些投诉也会全面检查。在海关关员的职业生涯中,海关的廉政部门会以系统和个性化的教育方式办证海关关员思想上的廉洁,对于高风险岗位的海关官员会定期提醒,保证海关日常工作廉洁的开展。2.澳门海关廉政管理模式澳门海关的廉政监管部门自成立之初就一直将很大一部分精力投入到了对海关关员的廉政教育中来。澳门海关秉持澳门廉政公署的理念,认为打击贪污腐败只是廉政建设的一种手段,是治标之法而非治本之法。要真正减少和消除腐败,就应该树立廉政廉洁的社会风气,将诚信、廉洁变为每一个海关关员的道德观和价值观的组成部分。澳门海关将宣传教育工作视为廉政建设的治本之道,教育与肃贪、防贪、立法一道构成澳门海关的四大廉政策略。澳门海关的廉政教育模式也是丰富多样的。澳门海关在新关员入职时均要按规定接受行政暨公职局举办的有关培训,目的是为了让关员在入职之初就能够树立良好的廉政思想。为了让全体海关关员能够清醒地认识到自己的义务,避免卷入贪腐事件,澳门海关向全体关员进行<公务人员廉洁操守指引>和<公共部门及机构廉洁守则制作协议>的教育培训。两项培训各有侧重点,<公务人员廉洁操守指引>是以全体海关关员为对象,用图片,简明的文字和实例具体说明海关关员应遵守的规则、在日常工作中会遇到的问题以及海关关员的注意事项。<公共部门及机构廉洁廉洁守则制作建议>的培训主要是以领导及主管人员为对象,作为制定和充实相关内部守则的参考补充培训。对于海关各部门职能特点,澳门海关定期派专员为特定部门举办廉政讲座。个性化的廉政讲座可根据各部门的具体情况,采取更加有针对性的教育措施,更好的满足部门需要,保证海关廉政管理的有序进行。对于高风险的岗位和廉政建设有问题的部门举行廉政座谈会和工作坊,加强岗位廉洁意识,向风险意识淡薄的人员灌输廉洁意识、希望经过举办廉政教育提高相关人员的反腐意识和警觉性,抵御各种诱惑。将廉政教育作为主打牌的澳门海关在廉政建设中取得了良好的效果。澳门公务人员廉政教育采用了廉政讲座、入职培训、座谈会、工作坊等不同形式,澳门海关的廉政教育模式具有的优点:对公务人员进行廉政教育的时机比较恰当,有助于教育目标的落实;廉政教育的内容符合实际需要,能做到有的放矢;廉政教育的主体采用了廉署主导、各方配合的方式,既能将教育工作落到实处,又能够发挥政府各个部门的积极性;将廉政教育放在澳门廉政建设的整体框架内来进行,与其它廉政策略相互支持,共同推动澳门廉洁社会的建设。这些优点是值得中国海关参考与借鉴的。孟庆顺.澳门公职人员廉政教育的形式与特点[J].廉政文化研究,,03:59-64.(四)对中国海关的启示综上所述,我们能够看出无论是欧美发达国家,领过香港,还是港、澳地区的廉政风险管理模式均具有启示特点和值得我们借鉴的地方。总的来说,我们能够总结为两个方面:一是完善海关廉政风险管理组织架构和保障机制,保障海关廉政风险管理的进行;二是与时俱进,建立执法系统与廉政系统相辅相成的海关管理流程,以海关执法风险管理流程为参考,制定出体现关全员的风险管理理念、具备先进风险管理方法技术、科学的风险管理制度安排和有力的人力资源保障等个方面的海关廉政风险管理流程。1.加快反腐败立法进度,以法律为利器保证海关廉政建设党的十八大以来,我党和政府一直强调要提高公务员队伍的廉洁度,加大防腐倡廉的工作力度。在中国依法行政和法制治国的大政方针环境里,就要求我们加快反腐倡廉执法过程相关法律的立法进程,以法律为利器保证海关廉政风险管理的开展。我们应借鉴已有的经验,加快中国的反腐立法进程。首先,人大应加快反腐斗争的立法进程,尽快制定出台<反腐败法>等法律法规,依法治腐;其次,对于监督海关的廉政机构,应及时根据海关发生的廉政问题和社会的进出口环境,制定有针对性的单行法;最后,海关应着手建立海关反腐规章大全,保证海关在廉政管理的过程中能够准确、系统、细致和可操作的进行。2．拓宽监督管理渠道,实行多方面监督管理从上面的成功经验,我们能够看出国外廉政监督机制已经形成了从宏观的立法层次,政治层次,行政层次,到微观的法律规章即公务员个人财产申报制度、公民监督、第三方监督等层次的多维度的监督模式,对中国廉政监督机制提供了重要启示。中国海关也要改进现有的单一监督管理方式,实行全方位、立体化的监督管理机制。一是加强人大对海关的监督。二是进一步发挥民主党派的监督作用。三是民间监督。更多的应体现在为海关管理相对人,即进出口企业的监督,这是最直接、最有效的监督途径。确保她们对海关服务不满时,能够有多种途径进行投诉或反映。四是充分发挥舆论监督的作用。公众具有明辨是非的能力,公众不可能被个别人收买,因而,在一个竞争开放的体制下,发挥媒体和舆论所表示的公众监督,是促进行政廉洁和公正的重要手段。3．建立专职的风险管理组中国海关对于廉政风险管理的工作一直是分散到各个科室进行的,海关发展至今,各个科室和职能部门的职责和日常工作安排基本已经确立,将海关廉政风险的工作分散到各个科室会影响其原有工作的开展,而且过于分散化的进行海关廉政风险管理工作,不利海关廉政风险管理战略目标的实现和制定。我们应建立专职的廉政风险管理组,负责海关廉政风险管理工作目标的制定和开展。海关日常工作中的行政相对人更多的是企业,我们应设置专门的企业管理协调员,与企业进行沟通交流,对廉政问题早防范,早发现,早处理,有效的保证通关便利化,企业守法化的海关执法环境。4．深化海关通关流程和廉政风险分析机制改革在高科技和信息化快速发展的今天,海关要紧跟时代发展的步伐,深化海关通关流程改革和借助信息大数据平台来进行海关廉政风险管理建设。上文中,我们已经分析得知,海关的执法风险和廉政风险是相辅相成的,因此深化海关通关改革,建立如自动商务管理系统,海关自动化口岸信息系统,海关电子锁等先进技术工具提高了工作效率,降低海关执法风险,在一定程度上避免了海关廉政问题的发生。将已发生的额贪腐案件编制为参数,结合各个岗位的实际情况和腐败发生的可能性将海关的岗位和各个关区进评估,对岗位和海关关区的廉政风险度进行评级,将这些数据录入到廉政风险大数据系统中,定期整理更新,用数据说话,以数据支撑海关廉政风险定量化管理。5．建立海关与商界贸易合作伙伴关系推行以企业为主导的个性化海关服务政府职能转变是中国行政管理体制改革的重中之重,由管制型政府向服务型政府的转变是职能转变的总方向,也是建设和谐社会的体制保障。行政管理体制改革的主要体现在行政审批制度改革、政务公开和政府绩效评估等方面。海关作为中国进出境监管和进出境贸易的征税行政部门,更应贯彻落实中国政府关于行政体制改革的各项政策,完成从管制型海关到智能型海关和服务型海关的转变。中国海关能够树立以企业为导向的服务理念,设立专门的企业管理协调员,进行与企业的沟通,知道企业的需求以便制定更好的有利于企业发展的个性化海关服务。与商界建立良好的贸易合作伙伴关系,一方面能够减少海关执法风险指数和海关廉政风险指数,讲风险转移给企业,企业能够及时发现问题进行反馈处理。以企业为导向的海关服务方式,会在一定程度上转变海关关员原有的官本位思想,让企业和海关处在一个平等的位置上,这就大大减少了进出口企业受贿和海关官员索贿的风险和机会。另一方面,以企业为导向的。根据企业的特性和发展规划方向制定海关个性化服务,能够很好地提高企业通关速率,为企业带来更多的经济效益,是企业能够更好的长远发展。建立海关与商界贸易合作伙伴关系,推行以企业为主导的个性化海关服务是能够实现企业长远发展和海关廉政风险管理建设更好进行的双赢新举措。6．合理安排廉政教育和培训形成海关廉政文化新风尚文化对于人的影响是潜移默化的额,用廉政文化教育去作为海关廉政风险管理的”有效的软约束”,激活海关关员的自我约束、自我控制的主体意识和廉洁意识,使”不能为和不敢为”的廉政防范机制在海关系统中高速有效地运转起来。海关廉政文化体系的建设应以教育为主,把教育目标的重点放在海关各级领导干部以身作则、率先垂范上;把教育形式的重点放在思想政治教育和建设学习型海关的紧密结合上。最终使绝大部分海关关员远离腐朽思想的污泥浊水,彻底消除腐败的欲望和动机。我们在开展海关廉政教育的过程中要注意教育形式的多样化,把握好廉政教育培训的时机和考评机制,有助于教育目标的落实。廉政教育的开展要具有针对性和实际性,做到有的放矢,将教育工作落到实处。廉政教育的开展也要联合和调动各方力量,这样既能够使海关廉政教育具有全面性和权威性,又能够发挥政府各个部门的积极性。将廉政教育放在中国海关的廉政建设的整体框架内来进行,与海关廉政风险管理的其它策略相互支持,共同推动中国海关的廉政风险管理建设进程。7．建立赏罚分明的人事制度制订关员长远发展规划形成廉洁的海关执法行政环境需要每一位海关关员的努力,海关关员将自己和海关在思想上认定为一个整体,树立与海关共荣辱、同进退的理念对于海关的廉政风险管理建设是十分必要的。要想让海关关员在海关的工作环境中有”家”的感觉,将海关的长远发展和自身的人生规划结合,就必须要有透明的绩效考评制度和公正的人事管理制度,完善海关人事管理规定,,制定<海关关员条例>——兼具激励和保障机制的”行为准则”,使之成为廉政体系的配套。严格的纪律,可使关员增加遵纪守法观念和廉洁从政的自觉意识;清晰的职位分类,会使关员对自身职业前途有着良好的预期;严格透明的”考绩制”,能真实反映关员工作能力、努力程度、工作成效和廉政状况,并以此作为职位和晋升的依据;合理的待遇,使关员生活无后顾之忧,珍惜海关职业。对违反条例的关员制裁能够起到教育自身和她人的目的;对关员合法行为的鼓励、保护,既能够弘扬廉政正气,也对其它关员的行为起到了示范和促进作用。用铁的纪律约束关员的思想,减弱拜金、享乐和极端个人主义的现象和用过荣誉获得渠道的规范化,做到公正评比与获得荣誉同时进行,能够使不同类型的关员均有合理的预期目标,均能够在海关的工作中找到和实现自身的人生价值,从源头上防范徇私枉法的行为,是建设海关廉政风险管理的有效方式。

第五章改进中国海关廉政风险管理的建议中国海关现阶段尚未建立一套完善的海关廉政风险管理流程和配套的相关措施。在这个章节,我们将结合海关风险管理的相关知识,针对案例分析和问卷调查总结出来的相关问题,参考国内外海关的先进经验,制定出一套具有参考意义的海关廉政风险管理流程。海关廉政风险管理流程的建立首先要有一个以海关廉政风险为核心的海关廉政风险管理体系。海关廉政风险管理体系的基本框架由三部分组成,即一个系统、一项机制、一个平台。一个系统指海关关员廉政守法管理系统,一项机制指海关廉政风险管理的协调运作机制,一个平台指海关廉政风险管理信息平台,海关廉政风险信息平台的搭建方法将在4.1风险信息采集多样化中详细论述,下面主要介绍关廉政风险管理的协调运作机制和海关廉政风险管理信息平台。(见图5.1)图5.1海关廉政风险管理体系海关关员廉政守法管理系统是在对海关关员信息实行集中的、统一的、规范的基础上,基于信息化管理,对海关关员的信息进行综合分析,准确把握海关关员的特征和在海关廉政风险管理中所处的地位和潜在的具体风险。建立海关关员廉政守法管理系统应包括如下内容:一是以海关关员为主体,运用信息化管理手段对各方面信息加以整合,为各方面风险分析提供信息支持;二是结合海关关员的业务岗位和工作实际,围绕海关关员的基本情况、潜在的风险和廉政守法情况开展动态分析与科学评估,为关员制定有针对性的海关廉政风险管理方案,使海关廉政风险管理将规范性和针对性有机结合,促进海关关员守法自律,提高海关廉政风险管理效能;三是建立海关关员廉政守法管理系统作为国家信用管理体系建设的一个有机组成部分,充分利用海关内外各种资源和力量,从规范和完善市场经济秩序的全局出发,实现海关关员廉政风险管理的综合治理,限制不法关员的社会生存空间,促使关员在意识上杜绝腐败思想。海关廉政风险管理的协调运作机制是指依照各层级、各部门、各岗位的职责分工,结合各方面的专业优势和资源优势,明确和规范各部门、各岗位在风险信息采集、风险分析与评估、风险处理等方面的职责任务和工作方法,充分调动并发挥各方面的工作积极性,主动参与到海关廉政风险管理的各项工作之中。建立海关廉政风险管理的协调运作机制,应包括如下内容:一是建立健全海关廉政风险的信息采集和维护机制,经过确定各岗位,各关区和各作业科室在海关廉政风险管理信息采集、加工、整理和维护中的职责和任务,基于信息技术应用和海关廉政风险管理平台的建立