中国快速城市化的内在逻辑与风险研究

中国快速城市化的内在逻辑与风险研究摘要从全复杂性视角出发将中国快速城市化解释为要素依赖型社会经济增长驱动下的时空演化产物遵循“人口红利“土地贴现的空间逻辑面对全球复杂性挑战指出这种要素依赖型空间逻辑存在结构性缺陷并孕育着潜在的环境经济社会政治等多重风险一是要素禀赋结构的市场扭曲导致区域资源环境的严重危机二是土地城市化的投资偏好引起工业增长动力的提前消退三是流动人口的不完全城市化推动社会关系的多尺度极化四是人口工业和土地的非均衡城市化造成政府信用的过度透支为化解全球复杂性挑战之下的结构性缺陷及其潜在风险建议实施城市化政策转型应该从局限于特定边界内的绩效优的增长管理转向注全球-地方跨边界多样化联系的顾经济-社会-环境多维公平的包容性治理。1、引言：全球复杂性挑战与中国快速城市化模式当代全球经济活动日益趋向复杂化，促使地方社会面临根本性的巨变。全球化作为一种复杂现象既表现为跨国资本主导的经济要素在地方之间日益频繁的大规模流动也意味着环境问题在全球范围内的扩散转移和加剧在全球复杂性进程中地方城市普遍面临经济利益“全球化竞争中的非均衡配置和环境污染在国家/地区间“地方化转移风险。全球化的复杂性进程在重塑中国社会的时空结构并影响到中国城市化的演进轨迹回顾历史，随着近0年的中国经济日益融入全球化市场体系当中，我国城市化进程在外向型经济力量的持续助推之下，创造了不断加速的历史奇迹。对于加速的城市化态势，国内公众普遍视之为我国现代化水平提高的标志和国民经济增长的引擎国际社会对此也有较多的正面评价认为在当今的城市化世界中正在形成快速城市化“中国模式审视现实，新世纪以来日益加剧的全球复杂性态势给中国快速城市化模式带来了严峻挑战一方面我国城市化需要应对全球范围内的各种外部不确定性。另一方面，面对中国社会所独有的重叠和收缩的现代化进程我国城市化不得不在高度压缩的时空维度当中展开并遭遇到诸多的矛盾困境。面对全球复杂性挑战中国快速城市化进程将走向何处——能否延续历史奇迹？这是一个有待深入探讨的命题近年来中国城市化现象尽管得到大量研究但其独特性已超出现代化理论、世界体系理论、发展型政府理论或转型理论的解释能力。本文尝试从全球复杂性视角出发于全球-国家地方跨尺度互动联系提炼一个整合性理论框架旨在解释中国近0年来快速市化的空间逻辑；然后基于该理论框架，系统评估全球复杂性背景下中国快速城市化的潜在风险及其结构性缺陷；最终提出迈向可持续城市化的政策建议。2、理论解释：从“人口红利”到“土地贴现”的要素依赖型空间逻辑在全球化的复杂性进程中，城市作为社会结构与行为活动在全球、国家/区域和地方尺度上相互作用的时空节点不仅是全球网络当中资本劳动力商品服务和信息等流动循环的媒介和结果，而且是国家/区域层面上社会组织结构再生产的要素和载体，还是地方范围内政府、企业以及居民行为活动的工具和场所。中国快速城市化模式所隐含的空间逻辑，正是在近30年来我国的社会结构逐渐融入全球网络和外向型经济活动不断扩张的历史进程中演化形成的从全球复杂性的视角出发中国既有的快速城市化模式可以被抽象解释为要素依赖型社会经济增长驱动下的时空演化产物，遵循着从“人口红利”到“土地贴现”两种运行机制相互交替的基本空间逻辑。2.1人口红利、外向型工业化与不完全城市化——城市作为生产的空间载体从190年始中国不断加速的城市化进程，可以被解释为在当时国内资本要素相对短缺的历史背景下“人口红利主导的空间运行机制——即随着我国对外开放战略和经济体制转轨的不断推进为满足国际市场对工业制成品的巨大需求发挥我国人口红利所带来的劳动力要素成本优势大量地方城市逐渐成为外向型工业生产的空间载体通过大规模吸引外商直接投资来弥补国内资本的巨大缺口使基于劳动力价格优势的外向型工业化战略成为当时启动快速城市化进程的根本性动力进而形成以大量流动劳动力在城乡之间周期性迁移为根本特征的不完全城市化现象从宏观背景来看，自10年以来的国城市化进程面临着以工业化大推进战略为主导的外向型经济环境：我国在改革开放初期具有人口红利所带来的劳动力要素优势，但是在实施工业化大推进战略的进程中面临资金相对短缺和内需严重不足的约束条件当时的全球市场对一般工业制成品具有巨大的潜在需求国际贸易的整体环境处于相对自由和宽松的历史时期；在此背景下，我国开始推行“三为主、一致力”的外向型经济发展战略，以沿海开放城市为试点逐渐向内陆城市推进通过开发区和高新区等各类新型产业空间的规划建设在特定的地点上实现国际外来资本与国内廉价劳动力的紧密结合使外向型工业化成为推动我国快速城市化进程的新动力。在运行机制层面上城市被视为承载生产过程的空间场所利用廉价的劳动力供给结合极低的土地要素价格和优惠的政府财税补贴吸引外商直接投资的大规模流入通过企业长期运营所产生的地方政府税收弥补前期的土地开发投入最终实现地方财政的动态盈亏平衡地方政府成为迎合外来资本偏好追求经济增长的城市营销型政府在本质上承担了企业家型的城市经营者角色相应地城市化时空进程整体表现为城市外围新产业空间的大规模建设和城市工业用地比重的迅速增长最终构成以城市空间边界外向扩张为主要特征的城市化态势。就实际效果而言这种人口红利主导的城市化模式实质上是通过外向型工业化来推动城市化进程尽管在短时间内能取得成效但也会随之产生诸多负面影响一是低质量的增长——出口产品当中的国内附加值很低且跨国公司采取的转移定价策略能够将在华外资企业生产过程中形成的利润转移至海外许多向型加工企业倾向于资本密集型的生产技术，为当地解决的就业岗位远少于预期大量外资工厂与海外相关业务部门直接联系在当地的产业带动/技术溢出效应并不明显。二是不完全城市化——外向型经济模式对出口加工制造业和国际商品贸易的过度依赖加剧了城乡二元格局不仅使农村地区难以平等分享外向型经济增长的成果也使外向型经济部门雇用的大量劳动力长期锁定在低廉的工资价格难以在城市中扎根，成为所谓的半城市化人口，未能完成从乡村到城市的人口转型。总之对外开放初期的我国城市化进程可以抽象为在资本要素相对短缺背景下以发挥人口红利的比较优势为前提实施工业化大推进战略为手段和人口不完全城市化为特征的运行机制地方城市成为外向型生产活动的空间载体然而人口红利主导的快速城市化势必遭遇到难以逾越的外部增长边界长期来看我国迟早将迎来刘易斯劳动剩余模型的转折点，进入劳动力相对短缺的发展阶段，从而难以维系这种依赖于人口红利的低端发展模式；短期来看，我国受到人口政策影响，提前进入人口转型期，人口再生产的速度明显放缓，劳动力价格优势在迅速消失。此外，从1世初开始，全球生产体系供给过剩以及地方贸易保护抬头的新形势，使得这种人口红利主导的快速城市化增长极限已经提前到来。2.2土地贴现、公共设施投资与非均衡城市化—城市作为空间生产的商品进入21世纪之后的中国快速城市化进程，在日趋复杂的全球化背景下，随着“人口红利的增长边界凸现面对资本要素的相对过剩开始趋“土地贴现主导的空间运行机制——即面对全球市场对一般工业制成品的需求增长趋缓全球制造业的地方竞争加剧以及国际贸易争端频发的复杂形势外向型工业化推动下人口红利主导的快速城市化遇到增长极限在产权制度改革为核心的制度建设下土地不再被简单地作为工业生产过程中的廉价投入要素其资本价值得到重估成为实现资本增值的重要工具地方政府借助在土地市场中的垄断供给地位在时间维度上实现了对土地远期价值的即期贴现并通过大规模的公共基础设施投资推动土地城市化使城市成为空间生产过程的商品并且带动上下游产业快速发展扩大与城市化相关的内需市场实现国民经济的持续增长构成城市政府“土地财政”扩张模式，进而形成人口、产业和土地城市化的非均衡发展格局。从宏观背景来看新世纪以来的我国城市化外部环境发生了根本变化在全球市场体系当中由于发达国家商品消费结构的变化和发展中国家工业生产能力的扩张一般工业品由短缺转向过剩我国外向型工业面临激烈的国际竞争和加剧的反倾销压力我国在参与国际生产分工的过程中依靠劳动密集型加工出口产业的超常规扩张积累了惊人的贸易顺差与庞大的外资储备由资本短缺进入资本过剩时代依靠吸引外资来弥补资本短缺的内在动力迅速消退；劳动力成本的上升对出口加工产业为主的外向型经济模式造成了根本性冲击，规模庞大的流动性资本为获得更高的回报，开始从一些不景气的制造业等实体经济部门撤出，转入房地产及其相关的金融、保险等服务经济领域。在运行机制层面上城市转变为与工业生产相对分离的空间生产过程中的商品借助地方政府垄断的土地市场体系和国民经济领域的金融深化机制通过房地产市场实现了国民财富的结构性转移其中相当大的份额以土地出让金等形式转化成地方财政的主要来源不仅能够填补空间生产的前期公共投入还能为地方政府履行公共服务领域的各种事权提供资金保障最终实现地方土地财政的自我扩张式运转地方政府成为联合特定的商业利益应对民生需求的共享增长型政府在本质上形成了一种缺乏实质性公众参与的以地方政府和商业机构为合作伙伴的排斥型增长联盟相应地城市化时空进程开始从原有的外部工业用地扩张转向更具获利空间的城市内部商业项目建设和住宅地产开发最终构成外向扩张和向内重组两种空间力量相互交织的城市化复杂态势。就实际效果而言这种土地贴现主导的城市化模式实质上是通过土地城市化来带动国民经济增长尽管借助政府公共投资和房地产业带动效应能够在迅速扩大国内市场需求但是也会造成诸多的负面影响一是土地财政的路径依赖——地方政府依托于土地财政之上的公共支出扩张，尽管对当地经济增长具有加速效应，并且通过发挥土地市场的即期贴现效应，能够在既有的国家财政分权格局之下，暂时缓解中央-地方政府之间财权和事权不对等的结构性难题但是地方土地财政非但难以从根本上扭转政府财政体制和筹资用资模式的内在缺陷还会因为土地要素的短期供给刚性和跨期分配效应导致宏观经济的风险增加以及房地产价格非理性上涨等现实问题二是非均衡的城市化——在城市的空间生产过程中大量流动性资本离开实体经济涌入房地产等投机领域导致工业部门就业岗位大幅度缩减然而资本高度密集的房地产行业在消耗大量土地资源的同时却难以提供足够的就业岗位导致缺乏就业机会的经济增长模式，最终呈现出人口、工业与土地城市化的非均衡格局。总之近年来的我国城市化进程可以抽象为在资本要素相对过剩的背景下以发挥土地贴现的巨大潜力为前提实施政府主导的大规模公共设施建设为手段和非均衡城市化为特征的运行机制，地方城市开始超越“生产的空间，转化为能够投资获利的商品，使得与工业生产相对分离“空间的生产成为继续推动经济增长的新动力但是土地贴现主导的快速城市化同样面临不断逼近的外部增长边界长期来看当我国城市化进程从中期加速进入成熟阶段后城市空间扩张带动经济增长的内在动力会自动消失短期来看我国土地资源的供给刚性和区域生态系统的承载极限正成为土地城市化的限制门槛而且当前我国土地市场化的金融风险，也随时可能提前终结土地贴现主导的空间-资本循环方式。3、系统评估：全球复杂性挑战之下的结构性缺陷及其潜在风险近30年来快速城市化模式所依赖的要素依赖型空间逻辑，逐渐形成了当今中国城市的特有社会空间秩序然而随着当前全球复杂性环境的不断变化尽管这种既有的快速城市化态势仍有可能在一段时间内得到延续但是不仅难以简单重复以往的历史奇迹而且孕育着潜在的多重风险大量的证据表明自然资源的严重短缺已成为制约我国城市发展的瓶颈；人居环境的日益脆弱，已影响到我国城市居民的生活质量。面对全球复杂性挑战，从要素依赖型的空间逻辑入手通过系统分析中国快速城市化模式的结构性缺陷能够全面理解环境、经济、社会、政治等维度潜在的多重风险3.1环境维度——要素禀赋结构的市场扭曲导致区域资源环境的严重危机在外向型经济推动的快速城市化过程中由于生产要素市场的长期价格扭曲引发不合理的资源需求和严重的资源错置使得我国内生的要素禀赋结构难以得到合理利用最终导致资源浪费问题和环境恶化危机首先在我国城市地区普遍实施的低成本导向外向型工业化模式驱动下资源要素的市场价格受到政府部门的严格管控始终低于资源合理配置时所应具有的影子价格水平从而导致近年来煤炭钢铁电力等资源要素的过度消耗和供应紧张其次在全球化的宏观环境中外商直接投资向我国城市地区的大规模持续流入在推动国民经济快速增长的同时也导致了跨越领土边界的污染迁移和环境不公（例如很多地方城市的经济增长陷入所谓的“资源诅咒，依靠对本地优势资源的过度使用，为全球市场提供廉价工业制成品的同时，也引起城市及周边区域生态环境的严重退化）3.2经济维度——土地城市化的投资偏好引起工业增长动力的提前消退在近年来制造业不景气和资本相对过剩的新形势下土地城市化的投资偏好以及房地产业驱动的产业结构服务化导向，引发我国城市化进程中工业增长动力的过早退出。一方面，城市土地市场的巨大套利空间诱使大量的流动性资本从低利润的工业制造部门撤出转移到高利润的房地产行业当中土地城市化过程中住房价格的非理性上涨又导致居民生活成本上升并引发劳动力价格的不断攀升致使大量的劳动密集型工业企业进一步陷入更严重的经营危（尤其是在我国沿海地区目前已经出现制造业部门的大规模转移一些地方城市面临提前“去工业化“产业空心化现象另方面在地方城市的经济活动当中随着工业部门比重的提前降低和产业结构服务化的过快到来必然会引起经济增长的结构性减（尽管地方政府寄希望于房地产业带动效应来引领经济增长但是在现实发展中这种政策意图往往难以产生预期效果3.3社会维度——流动人口的不完全城市化推动社会关系的多尺度极化在以大规模的流动人口为特征的不完全城市化进程影响下从农村到城市之间甚至城市内部的底层群体上升通道均受到极大的限制不同阶层之间的社会差距被不断固化在既有的城乡空间格局之中最终使社会关系在国家和地方尺度上均呈现出日益牢固的极化格局大量证据表明在不完全城市化的作用之下不仅我国城乡居民之间的社会差距并未缩（例如，城乡居民的收入差距仍在拉大、经济发展对减少农村贫困人群的作用不明显，而且城市内部的社会极化也逐步加剧（例如，城市户籍人口与外来人口的工资差距不断扩大、农村劳动力流入城市后得到的公共服务与城市居民存在较大落差城市当中长期存“外来农民工”的“不融入”和“农转非”人口的“半融入”等问题3.4政治维度——人口、工业和土地的非均衡城市化造成政府信用的过度透支在当前人口工业和土地的非均衡城市化过程中中央政府在公共投资领域表现出高增长/低效率并存的不合理现象，地方政府对土地财政的长期依赖以及住房市场在社会群体之间产生不公平的财富分配效应等导致社会公平与增长效率的内在矛盾加剧最终使政府部门在快速经济增长过程中所累积起来的公共信用开始面临过度透支的潜在威胁一些最新的研究成果也证实了这种威胁的存在在非均衡城市化的作用下一方面中央政府的扩张性公共投资引发不断积累的宏观经济风（例如政府财政扩张强化了经济失衡的格局庞大的公共开支可能随时触发外部经济风险等另一方面地方政府对土地收入的高度依赖，导致了财政收支结构的日益恶（例如房地产市场对居民收入的隐性掠夺政府财政供养规模的不断膨胀等4结语：迈向可持续城市化的政策思辨面对全球化的复杂性影响中国既非全球化力量的被动承受者更没有沿