公共危机管理

公共危机管理第一页，共四十八页，编辑于2023年，星期五第一节公共危机管理概述1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克出版了《风险社会》一书，首次用“风险社会”的概念描述了当今充满风险的后工业社会，并提出了风险社会理论。“作为一种社会理论和文化诊断，风险社会的概念指现代性的一个阶段；在这个阶段，工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位。在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在的威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。”关于风险社会的研究成为一种显学。不论何种研究角度，学者们共同的结论是：“在未来的几十年内我们将面临着深层的社会矛盾和严重的生态危机。”第二页，共四十八页，编辑于2023年，星期五

进入21世纪以来，各种各样的“天灾人祸”频频撞击着人们的心灵：美国的“9·11”恐怖袭击、俄罗斯的别斯兰人质事件、全球SARS病毒和禽流感肆虐、印度洋海啸席卷沿岸各国、美国的卡特里娜飓风、巴黎市郊的骚乱、全球甲型H1N1流感流行、中国汶川大地震、中国三鹿奶粉三聚氰胺事件、日本福岛核泄漏事件、台湾塑化剂污染食品事件……，等等。时代背景：第三页，共四十八页，编辑于2023年，星期五

这些“天灾人祸”都在昭示人们：由突发事件演变而来的公共危机，在新的世纪里开始常态化，严重威胁着人类的生命财产安全和社会稳定。进而，如何通过有效的制度安排，建立一套比较完善的公共危机管理机制，以及时应对各种公共危机并实施有效的危机管理，已成为各国政府无法回避的重要问题，同时成为衡量政府能力的一项重要指标。“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。”第四页，共四十八页，编辑于2023年，星期五第五页，共四十八页，编辑于2023年，星期五一、公共危机释义

在一般意义上，“危”是危势、危难、危情，

“机”是生机、转机、契机，危机包括有危险和机会两个可以转化的域。也就是说，处理得当，可以大大减少损失，以至化险为夷；处理不当，则可能大大加剧损失，后患无穷，而政府是促成这种转化的决定性因素之一。世界各国关于公共危机的称谓不尽相同，如“非常状态”、“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状态”等等。值得强调的是，“那些能够预防的‘危机’都只能称之为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆力的意外事故，才算得上是真正的危机”。第六页，共四十八页，编辑于2023年，星期五国内外学者关于危机的定义：观点之一：“危机是指具有严重威胁、不确定性和危机感的情境。”观点之二：“危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其成员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。”观点之三：“危机是一种能够带来高度不稳定性和高度威胁性的、特殊的、不可预测的、非常规的事件。”第七页，共四十八页，编辑于2023年，星期五我个人认为，在最为广泛的意义上，凡危及社会公众生命财产安全和共同利益的状态或事件都属于公共危机的范畴。确切地说，公共危机是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定性和威胁性的，造成了比较严重的生命财产损害，引发了比较广泛的公众心理恐慌，破坏了正常的公共秩序和社会关系，危及了基本的社会价值准则的状态或事件。第八页，共四十八页，编辑于2023年，星期五这种状态或事件包括四个要件：巨大的人员伤亡或巨大的财产损失；公众普遍的不安、担忧、紧张的心态；公共秩序的失范，正常的社会关系被扭曲；信念和信任危机。第九页，共四十八页，编辑于2023年，星期五“公共危机”与“突发事件”：公共危机与突发事件相互联系，但并不完全相同。一般而论，突发事件是指没有预计或者无法预计而发生的，造成了或者可能造成重大损害的公共事件。比如各种自然灾害、生产或技术事故、传染性疾病、经济性恐慌、恐怖袭击、暴力冲突、社会骚乱和暴乱甚至叛乱等等。突发事件与公共危机的关系，可以理解为突发事件是公共危机的一种前期形态，即在突发事件没有或不能及时得到控制、制止的条件下，将转变为公共危机。突发事件会不会发展成为公共危机，在很大程度上取决于政府公共危机管理能力的强弱、高低。（官员因公醉驾事件）第十页，共四十八页，编辑于2023年，星期五第十一页，共四十八页，编辑于2023年，星期五药家鑫已于今天上午被执行死刑第十二页，共四十八页，编辑于2023年，星期五“龙卷风型”：危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响。“腹泻型”：危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快便会结束。“长投影型”：危机爆发具有突然性，后续影响深远长时间难以平息。“文火型”：危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束，代价巨大。二、公共危机的类型1、按照危机持续的时间以及影响，可分为：第十三页，共四十八页，编辑于2023年，星期五政治性危机：包括战争、入侵、武装冲突、革命，也包括大规模的政治（民主化）变革、公共政策变迁、大规模恐怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动以及其他政治骚乱。政治性危机一般危及的是政体、国体、主权以及政府合法性。社会性危机：包括社会热点问题的变迁、社会不安、社会骚乱、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动等。社会性危机事件源于人们的不同信仰、价值观和态度之间的冲突，对现行制度、体制和社会行为规则的认同危机，以及各种反社会心理。社会性危机的不断出现，预示着政治性或政策性危机的出现。2、按照危机的领域，可分为：第十四页，共四十八页，编辑于2023年，星期五经济性危机：包括恶性通货膨胀、汇率巨幅波动、证券市场大幅度震荡、失业率高攀、利率的急剧变化等。经济性危机领域广泛。值得重视的是，公共政策是引发经济性危机重要的和经常的因素。生产性危机：包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、化学药品或核泄漏、食（药）品卫生、强电磁辐射、空气污染、水污染、职业病，以及各种各样的偶然性因素的单一或共同作用引发的危机。需要指出的是，随着国家间日益频繁的经济往来，生产性危机的几率也在迅速增大。因为，随着货物的移动，由病毒、微生物、细菌、物种所引发的生态平衡危机、传染病危机等各种危机是难以避免的。（哥伦布：药草、梅毒）2、按照危机的领域，可分为：第十五页，共四十八页，编辑于2023年，星期五自然（灾害）性危机：包括干旱、洪涝、火山爆发、暴雪、冰雹、台风或飓风、海啸、龙卷风、山体崩塌、滑坡、泥石流、虫害、咸潮、沙漠化、流行性传染病以及其他的自然灾害等。自然性灾害可以对人类社会的生活、生产、生命财产造成急剧的、巨大的，甚至毁灭性的破坏。2、按照危机的领域，可分为：第十六页，共四十八页，编辑于2023年，星期五三、公共危机的周期潜伏期：多数危机都有一个从量变到质变的过程。潜伏期是导致危机发生的各种诱因逐渐积累的过程。这时，危机并没有真正发生，但却表现出一些征兆，预示着危机即将来临。爆发期：当危机诱因累积到一定的程度，就会导致危机的爆发。此时，组织正常运转秩序受到破坏，组织形象受损，组织的根本利益受到威胁，组织的生存与发展经受着严峻的考验，组织的管理层将经受来自各方面公众的巨大压力。持续期：在这一时期，组织着手对危机进行处理，包括开展危机调查、进行危机决策、控制危机危害程度与范围、实施危机沟通、开展各种恢复性工作等。第十七页，共四十八页，编辑于2023年，星期五弗鲁姆：人性在流水线的标准中发生了异化。人创造的世界反过来成了人的主宰。第十八页，共四十八页，编辑于2023年，星期五第十九页，共四十八页，编辑于2023年，星期五解决期：在解决期，危机事态已经得到控制，危机爆发后所引发的各种显性化问题基本得到解决，危机风暴已经过去，组织管理层所承受的压力减弱。善后期：这段时期也称恢复期，是自我分析、自我检讨的疗伤止痛时期，聪明能干的决策者也睿智地利用这段时间，做好进一步的“危机处理计划”，分析问题出在什么地方，并尽可能采取补救措施。三、公共危机的周期第二十页，共四十八页，编辑于2023年，星期五上海“11-15”特别重大火灾事故处理决定公布2010年11月15日，上海市静安区胶州路728号公寓大楼发生特别重大火灾事故，造成58人死亡，71人受伤，直接经济损失1.58亿元。根据国务院批复，对５４名事故责任人作出严肃处理，其中２６名责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，２８名责任人受到党纪、政纪处分。在28名受到党纪、政纪处分的责任人中，包括企业人员7名，国家工作人员21名，其中省部级干部1人，厅局级干部6人，县处级干部6人，处以下干部8人。

第二十一页，共四十八页，编辑于2023年，星期五1、公共危机管理的含义核心问题：对公共危机管理含义的理解包含了对以下几个问题的回答：一是管什么，即危机管理的内容；二是谁来管，即面对这些该管的事项需要哪些管理主体参与；三是怎么管，即主体围绕对象的管理任务和责任的具体分配。概念界定：公共危机管理是指行政管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。四、公共危机管理第二十二页，共四十八页，编辑于2023年，星期五在最宽泛的、也是理想状态的意义上，公共危机管理指政府应对公共危机的系统安排。这个系统安排的结构或要素可以从以下角度观察和理解：

第一，时间周期和序列。公共危机管理包括三个阶段：一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生；二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失；三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。其中，防患于未然的措施（美国卡特里娜飓风的惨痛教训）、可靠的预警机制（印度洋海啸的惨痛教训），是非常重要的。2、公共危机管理的观察角度第二十三页，共四十八页，编辑于2023年，星期五公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。在这方面，几乎所有的发达国家都有以法律为基础的完备的公共危机处理体制。许多国家都有统一、规范和危机应对的专门法律，例如美国的《紧急状态法》、俄罗斯的《紧急事态法》等。应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其他相关事项。第二，法律规范第二十四页，共四十八页，编辑于2023年，星期五就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理需要单一的、明确的、强大的，承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心。就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关职能部门和不同层级政府的协同力、执行力。例如，美国于20世纪70年代建立了“强总统、大协调”的以总统为核心，以国家安全委员会为中枢的国家危机管理综合体制，成员包括副总统、国务卿、总统安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等。1979年又成立了联邦应急管理局，专门负责危机应对的日常事务。“9·11”事件之后，美国建立了国家国土安全部，专司国家安全事务。第三，领导体制和政府组织体制第二十五页，共四十八页，编辑于2023年，星期五缩减力。缩减危机管理的策略包括优化环境、结构、系统和人员等。预备力。危机预备管理的要义在于增强初始反应能力，基本内容在于预警和监视系统。反应力。危机反应管理所涵盖的范围广泛，基本问题有：如何获得更多的时间、如何尽可能多地获得全面、真是的信息、如何减少损失。恢复力。危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估。第四，危机管理按照罗伯特·希斯的“4R”危机管理理论，危机管理的主要内容集中在四个方面，这四个方面同时也是衡量政府应对能力的主要标准：第二十六页，共四十八页，编辑于2023年，星期五整合的基本问题在于形成官民协同的多维公共危机应对体制。这有三个基本的问题：政府与媒体的关系，从发达国家的政策实践间来看，这种关系的要义在于两者之间的以国家利益和公众利益为主旨的相互信任的、稳固的良性互动关系；政府与专家的关系，一般而论，在应对危机的过程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量。政府与非政府组织的关系，当代社会是组织的社会，非政府组织的兴起和普遍化，是21世纪组织社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。第五，整合应对资源（力量）第二十七页，共四十八页，编辑于2023年，星期五理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础，是决定政府公共危机管理效果的关键性因素之一。所以，许多国家在不断强化政府官员危机管理意识的同时，不惜投入巨大的公共资源，不断对全社会的公民进行日常性的危机意识教育和培训。在这方面，政府承担着经常向全社会宣导忧患意识，在全社会普及急救知识、逃生要领和自救互救的方法，并通过经常性的演习提高公民实际自救能力的责无旁贷的公共责任。在这方面，政府公共危机管理信奉的理念是：当忧患意识成为政府与公民的一种共同意识，当应对危机成为公民一种日常习惯，甚至成为一种生活方式时，国家和社会的危机应对能力和危机承受能力才是现实可靠的。第六，公民危机教育第二十八页，共四十八页，编辑于2023年，星期五公民的危机自救互救是十分重要的。由于危机具有突发性和不确定性，所以，即使是最及时和最有效的危机救援，也需要一定的反应时间，而经验证明，发生危机的最初阶段，往往是人员伤亡最多的时段。所以，以公民的自救精神和自救能力为基础的公民的各自为战的自救便十分重要。在这里，公民的自救既包括个体性的公民自救，也包括群体性的公民自救。与此相关的问题是，即使出现政府瘫痪、暂时瘫痪、部分瘫痪等最差的情形，公民也能因为普遍的实际自救能力而减少死亡率。第二十九页，共四十八页，编辑于2023年，星期五中国有世界上最大规模的经济结构调整；世界上最大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”；世界上最显著的城乡差距和地区差异；世界上基尼系数增长最快的国家之一；世界上最严重的腐败及其最大的经济损失；世界上最大规模的生态环境破坏；中国还有世界上最复杂和严峻的国际生存环境……这些都足以使中国政府和人民增强忧患意识，时刻准备应对公共危机。

王绍光、胡鞍钢、丁元竹：《经济繁荣背后的社会不稳定因素》第三十页，共四十八页，编辑于2023年，星期五一、公共危机预警机制二、公共危机决策机制三、公共危机管理的保障机制四、公共危机新闻发布机制五、公共危机的善后处理机制

第二节公共危机管理机制第三十一页，共四十八页，编辑于2023年，星期五公共危机预警，是指公共管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警机制的功能主要包括：信息收集与分析、危机预报、危机监测、信息发布和信息沟通。一、公共危机预警机制第三十二页，共四十八页，编辑于2023年，星期五完善的公共危机预警机制的构成系统包括以下四个部分：公共危机预警的监测系统。主要目的是及时发现危机征兆，准确把握危机诱因、未来发展趋势和演变规律。公共危机预警的咨询系统。主要承担功能是定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议意见。公共危机预警的组织网络。其一，专门的机构和工作人员，长期从事危机预警的分析、研究与及时报告工作；其二，规范化、制度化的监测、防范体系；第三，畅通准确的信息沟通与处理渠道。完善的法规体系。主要包括：一是制定出相关的制度与法规，规定预警机构从有关部门获取信息的权利，相关部门也有向预警机构提供真实信息的义务；二是公共危机预警的法规制度要体现出激励奖惩作用。第三十三页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（一）公共危机管理决策的特点公共危机管理面临着事态的严峻性、时间的紧迫性、信息的不充分性和可用资源的有限性，这决定了其决策在本质上是非程序化决策。

公共危机管理决策时要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。危机状态下的决策，其利益群体和公众的参与将非常有限，媒体也主要是协助政府进行社会动员；同时，在危机决策中，为决策者提供咨询的专家数量不多，但他们的作用更为突出。危机状态下，政策的合法化主要是通过已有法律事先授权，即通过事先制定的法律明确规定在危机状态下决策机关及其首脑的决策权限。

二、公共危机管理的决策机制第三十四页，共四十八页，编辑于2023年，星期五二、公共危机管理的决策机制公共危机决策的主体是指为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人和组织机构。公共危机决策机制中的决策主体包括三个方面或说三个系统：一是依法拥有做出最终决定的权力的中枢决策系统；二是辅助中枢决策系统的决策参谋咨询系统；三是为促进中枢决断系统和参谋咨询系统有效运转、获取决策所需各种资源的协调系统。在有些国家，后两者是合二为一的。（二）公共危机决策的主体第三十五页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（三）公共危机决策制度规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：就防范或处理特定的危机而言，谁是决策主体，最终做出决定的是哪个层次的个人和机构、什么范围的人员，是特定决策机关的首脑还是核心群体；决策主体的决策权限；危机决策的程序；最终决策采用的方式，包括决策表决方式等。二、公共危机管理的决策机制第三十六页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（一）公共危机管理资源的整合机制资源整合重在组织保障，即确保组织内信息通道畅通、信息能得到及时反馈、各部门及人员责权清晰、有专门的危机反应机构和专门授权，一旦发生任何危机先兆均能得到及时的关注和妥善的处理。信息资源作为一种重要的战略资源，结合电子政务建设，应建立公共危机管理的信息系统，形成全国统一的公共危机管理信息平台和信息共享机制，这对于及时、快速、高效地应对各种公共危机具有重要意义。

三、公共危机管理的保障机制第三十七页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（二）公共财政预算与支付制度

一方面，要在健全公共危机管理机构体系和对相关职能部门进行整合与机构调整的基础上，把公共危机管理所需要的经费纳入公共财政预算体系之中；另一方面，建立公共危机风险防范基金，基金来源可以多元化，主要是公共财政，其次是社会各界及国际社会的援助。

（三）公共危机管理的监督与审计就当代公共危机管理的国际经验看，解决浪费、挪用、滥用乃至盗用和贪污各种公共危机管理资源问题的主要途径包括：内部控制、第三方评估、社会和舆论监督。第三十八页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（一）新闻发布响应机制公共危机发生后，在启动紧急处置机制同时，要迅速启动新闻发布工作，在处置事件的指挥部下面，设立专门的新闻发布机构，确定专人负责新闻发布工作。（二）中外记者采访管理机制

新闻工作机构要及时受理中外记者的采访申请，采取符合惯例的、科学有效的管理方式，主动向记者提供危机事件的有关信息；如果有必要，还应设立新闻中心，并提供电话、传真、上网以及电视信号传输等服务，为记者的采访提供方便。

四、公共危机新闻发布机制第三十九页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（三）境内外舆情跟踪和通报机制负责新闻发布工作的机构要密切关注境内外媒体的报道，汇编舆情简报，及时向上级和有关部门通报，并组织有针对性的舆论引导工作，澄清事实，解释疑惑，驳斥谣言。

（四）互联网信息安全管理机制一方面，要充分发挥和利用互联网的优势，及时传达政策、举措以及各种正面信息，主动引导舆论，要利用互联网信息汇聚的特点，作为了解搜集舆情的重要来源；另一方面，要警惕并删除各种歪曲事实、煽动矛盾、影响公共危机处置的有害信息，对境内外一些采取恶意攻击和敌视态度的网站要及时封堵。第四十页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（一）公共危机善后处理机制

危机事态得到控制并不意味着公共危机管理过程已经结束，只是危机管理进入一个新的阶段——善后处理阶段。公共危机管理有两个重要任务：一是以危机问题的解决为契机，进行恢复重建和危机责任人员的责任追究，巩固危机管理的成果，防止危机的重复和反弹；二是从危机中总结经验教训，堵塞危机管理中的制度、机构和政策漏洞，制定长期的反危机战略，真正从危机事件中受益。公共危机的善后处理机制主要内容包括以下几个方面：一是灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；二是按照程序清算损失；三是赔偿损失，救济群众；四是对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；五是进行事故调查与危机直接责任人员的处理。

五、公共危机的善后处理机制第四十一页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（二）公共危机管理的评估机制

公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系，通过严格的程序和科学的方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。公共危机管理的评估主要内容：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。科学构建评估指标体系，既要考虑公共危机管理的经济效益和社会效益，也要考虑短期效益和长期效应、直接效应和间接效应；要建立统一性指标与专业性指标相结合的、综合的、多层次的绩效评估指标体系；要建立和完善评估指标和评估基础资料数据库，使公共危机管理能够量化和具体化，从而为评估提供技术支持。第四十二页，共四十八页，编辑于2023年，星期五一、中国危机管理的现状二、完善危机管理的方向

第三节中国的公共危机管理第四十三页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（一）中国危机管理的立法现状我国目前对公共紧急状态和危机情境管理的有关立法的对抗手段比较分散；我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。（二）危机管理的预警和反应状态危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估，而我国现行政府危机管理体系的风险评估机制较为滞后。这一方面是因为决策者的公共危机意识不够强，更重要的是开发出一套有高度区分性的风险评估体系需要充足的知识和经验的积累。

一、中国危机管理的现状第四十四页，共四十八页，编辑于2023年，星期五（三）危机管理的综合协调机构经过近些年各种危机事件的考验，可以看出我国危机管理的指挥协调机制已经取得了一定的进展。例如，北京就已成立了常设性的跨部门应急管理机构“北京市突发公共事件应急委员会”，统一领导全市突发公共事件应对工作；此外，还有突发公共事件专项指挥部，如汶川地震后设立的“国务