黎民公共管理学知识考点

一、公共管理成为独立学科的内在依据公共管理(PublicManagement)是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。.公共管理与私人部门管理的区别(1)公共利益目标与私人利益目标公共管理必须以公共利益为目标，私人部门管理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管理与私人管理最重要的区别。(2)垄断强制性与自由竞争性公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断和强制的特点。处理公共利益与私人利益之间关系的一个基本原则，是确保公共利益的优先性。至于私人部门或组织与外部的关系，更多地体现为公共权威引导下的平等合作与竞争关系；私人部门管理体现出在公共权力和市场力量制约下的自由选择和平等竞争的特点。(3)制衡性与自主性公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。而私人部门管理者在管理中具有较多的自主性。(4)多元理性与经济理性公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性，需要考虑各种利益和价值的平衡。私人部门的管理无需对分配和平衡社会价值承担责任，其管理活动主要围绕如何实现自身的生存和发展展开，管理过程主要依据经济理性这一单纯考虑而展开。(5)政府机制与市场机制公共管理通过政府机制在公共利益的导向下，以近乎垄断的方式提供公共物品和服务：而私人部门则通过市场机制以利润为导向，以竞争的方式提供私人产品。.现代社会变迁推动公共管理发展(1)公共物品的需求和供给在稳定地扩大在经济发展过程中，由于社会生产与社会生活对公共物品的需求日益扩大，政府公共支出具有随经济发展而不断增长的趋势。(2)社会生活中的公共事务口益增加科技革命和全球化使整个社会生活越来越结合为一体，与每个社会成员生存和发展息息相关的公共事务也日益增加.(3)公共管理所面临的环境更加复杂多变公共管理环境呈现出多元、复杂、动荡和多变的特点，要求公共管理跳出旧有的治理框架，寻找新理论、新思路、新手段和新方法，从而对公共管理不适应社会需求的局面有一个重大的改观。.传统行政学的局限(1)理论框架局限①传统行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的。政治学所具有的规范取向是行政学始终无法回避的问题；②把行政学作为管理学的一个分支学科来看待即行政的管理学，采取管理学工具取向来研究，抹杀了公共领域特有的政治文化价值。(2)管理主体局限将公共管理的主体局限于政府，忽略了非政府组织的作用。(3)管理理念与手段局限传统行政管理在管理主体上排除非政府主体的参与，管理任务上将规则制定、监管与直接管理混为一谈，管理手段善排斥私人部门成功的管理手段和竞争机制。(4)管理对象与目标局限①忽视了行政与外部环境的关系，忽视了行政作为一个系统对“外部''公共事务的作用力，也忽视了传统上不属于行政学管理对象的社会公共事务；②行政学的管理目标也是内部取向的，其重视的是管理的机构、过程和程序，强调的是管理过程的规范性。二、公共管理学是时代的产物.西方国家摆脱困境的需要(1)政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满在福利国家理念的推动下，西方国家政府的权利、职能范围不断扩大，政府角色的多样化使政府规模扩大。政府一方面投入大量的资源提供公共服务，另一方面采取重税政策来支付大量的公共开支，导致民众的不满。(2)经济衰退和财政压力的加剧西方国家政府角色的过度膨胀，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，表现为通货膨胀居高不下，经济停滞不前，失业率上升，政府税收能力下降，财政压力巨大。(3)社会问题与政府不可治理性的增加①政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加；②日益复杂的社会问题引发了民众对政府不信任感的增长，使政府面临着合法性危机。.科技革命和全球化浪潮(1)科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量①现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化；②现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求；③科技革命将导致社会治理新形态的出现。(2)全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力市场经济体制下的全球性扩张、跨国公司、信息网络技术发展的共同作用使得全球化成为一个越来越重要的趋势，给公共管理学带来重大的影响。.政府管理和民主制度方面的矛盾(1)以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求①传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求；②科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求；③科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化；©官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。(2)西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”①民众应直接参与公共服务的供给过程；②公民应既能控制政治家，又能控制官僚；③国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制；④国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。西方民主制运作过程中的深层次的矛盾体现在三个方面：①政府官员(政治家与官僚)维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾；②政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾；③公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。三、公共管理学的内涵与研究方法.公共管理的含义(1)公共物品、公共事务与公共管理①公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。根据美国经济学家萨缪尔森等人的观点，公共物品是指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能排除在对该物品的消费之外。a.公共物品和私人物品的划分与社会制度无必然联系；b.不同社会中公共物品的范围存在着客观的差别。②公共事务公共事务，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。(2)管理、公共管理与公共管理学①管理管理是在一定环境中，管理主体为了实现特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。②公共管理公共管理，是指以政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。a.公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；b.公共管理的对象是公共事务，公共事务与公共利益直接有关，公共事务的受益对象是社会公众；c.公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；d.公共管理必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；e.公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动的类型：a.公共政策——政府制定公共政策的活动；b.政府管理——政府处理公共事务，提供公共物品和服务的活动；c.非政府组织管理一除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共物品和服务的活动。③公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。a.公共管理是一个整合性的概念；基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路b.公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门；c.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心；d.公共管理不等于“政府管理”，强调治理；e.公共管理强调价值调和与责任；f.公共管理关注和重视政府改革与再造；g.公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。公共管理学的特点：a.鲜明的实践导向性；b.理论上的包容性；c.学科的年轻性。.公共管理的构成要素(1)公共管理的管理主体公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。公共管理的管理主体(见图1-1),包含两大形态：公共组织和个人。公共组织又可以分为政府和非政府公共组织。以个体形态出现的公共管理主体，包括三种类型：领导者、管理者和被管理者。图1-1公共管理主体结构图(2)公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务。公共组织的构成和运行，公共问题的加剧和列入议事日程，公共物品的生产和供给，公共政策的制定和执行，公共服务的品质与绩效，都是公共管理中的重要议题。(3)公共管理的资源和手段①公共部门最重要的资源是合法性；在具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。②公共管理最基本的手段是制定和执行公共政策。(4)公共管理的环境以内容为标准将公共管理的环境划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。.公共管理学的研究内容(1)公共管理学的基础内容(2)公共管理学的前沿专题公共管理学的研究途径与方法(1)公共管理学的研究途径波兹曼认为，公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径(P途径)和企业管理途径(B途径)。P途径的公共管理强调其与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关•P途径的公共管理有如下特征：①着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性与规范性的理论研究。B途径受管理主义的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理的特征是：①偏爱企业管理的原则；②对公、私部门的差异不作严格区分；③除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。P途径与B途径的比较①P途径的公共管理学者一心一意想划清与传统公共行政的关系，B途径的公共管理学者与行政学者，认为公共管理与公共行政有较密切的关系与相似的理念；②P途径的公共管理学者认为公私部门管理有别，B途径的公共管理主张以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的异同；③P途径的公共管理学者依赖案例研究作为获取知识的工具，B途径的公共管理学者则兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法；④P途径的公共管理学者擅长个案的处理与分析，B途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法：⑤P途径的公共管理学者因强调决策而以高层管理者主要教学研究对象，B途径的公共管理学以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。(2)公共管理学的研究方法①规范方法规范方法又称理想方法。该方法用于公共管理现象研究时，着眼于建立一般理论和一般原则。其特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何''和"应当是什么“，往往追寻的是一种理想状态的东西。②实证方法实证方法又称经验方法。该方法的特点是专注于发现事实，并依据科学原则描述事实。它关注“是什么'’或实然，而非“应当是什么”或应然，认为进行社会研究的学者首先应该是科学家而不是意识形态家或道德家。该方法的一个重要特点是主张研究者应坚持价值中立，因为价值判断总是有取舍的，价值的参与会妨碍在观察和理解事物中的客观性。③案例方法案例方法就是对特定的问题从实证的角度进行分析、评价并得出结论，然后根据这一结论来确定处理类似问题的可行方案。该方法具有联系实际、简单明了、针对性强等的优点。④系统方法系统方法运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各个环节、各个层次，都当做一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案。⑤比较方法比较方法通过采用横向对比的形式，对不同国家和地区的公共管理活动或公共管理的某个侧面进行分析比较，或采用纵向对比的方式对同一个国家或地区的不同时期的公共管理活动或某个侧面进行比较分析，以研究、探索公共管理活动中的普遍理论和最优方案。⑥数理方法数理方法是按照随机或非随机抽样的原则，在广泛收集有关公共管理现象之数据的基础上，用现代数学方法和定量分析技术，通过采用电子计算机等高科技手段把公共管理现象间的关系数量化，以对管理活动规律加以认识和总结的一种研究方法。四、公共管理学与中国的发展公共管理学与中国的市场经济(1)公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷①为市场经济提供基本的制度框架和法律基础；②组织各种公共物品和服务的供给，防止公共物品供给不足现象的发生；③保护自然资源和环境，阻止私人决策者滥用资源、破坏环境事件的发生，减少“公共的悲剧④保护和维持市场竞争，防止因垄断而导致的资源配置的无效率；⑤调节收入和财产分配，通过再分配等手段，将贫富差别控制在社会认可、至少是社会能够承受的程度；⑥通过财政、货币政策等政策工具，减少经济波动，保持宏观经济平衡。(2)公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展①将公共部门视作为市场服务、为民众服务的服务体，而不是高居于市场之上的发号施令者和管制者：②减少政府的直接经济管理职能，尽可能地发挥市场优势，让市场在一切可以发挥作用的地方和时候都扮演积极的角色。公共管理学与中国的社会发展(1)公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展①公共管理学作为研究以政府为核心的公共部门活动规律的学科，有助于促进政府管理和社会管理科学化；②公共管理学作为一套文化符号体系，是现代社会管理文明最新发展的体现；③职业的公共管理者以及其他社会成员对于公共管理学的学习和实践，有助于提高管理素质和管理水平，促进社会行为方式的理性化。(2)公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型我国社会转型包括：①从农业经济走向工业经济和信息经济；②从计划经济体制走向市场经济体制；③从人治的官僚政府走向法制的民主治理；④从一元文化独断的局面走向多元文化共存共荣的格局。第2章公共管理理论与实践的发展一、公共管理学的理论渊源管理理论(1)古典学派理论古典学派关注的焦点是“效率”和"经济”，注意的重心是管理程序、组织结构和管理原理，以及规划、组织、人事、指挥和控制等管理功能。基本理论观点是：①管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；②用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日工作测量标准就多付酬。(2)行为学派理论梅奥的霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人''的概念，说明了管理部门应该善待工作者，并应采用某种社会相互作用的形式。同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在非正式组织，既要重视正式组织的作用，也不能忽视非正式组织的作用。(3)决策学派理论决策学派以赫伯特・西蒙为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。主张用决策者的有限理性来达到“满意”的目标。查尔斯•林德布罗姆提出了渐进决策理论，认为新政策应该是对以往政策的小小修正。埃佐尼则提出了决策的综视模式，区分政策为根本性和非根本性的，渐进方法适用于非根本决策；在根本性决策中，理性模式更适用。(4)系统学派理论系统学派以切斯特・巴纳德将组织视为一个社会系统而得名。巴纳德认为，组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。20世纪60〜70年代，系统学派又发展出两大理论：①生态理论提出行政生态的观点，探讨各国的具体国情是如何影响并塑造该国的行政的，反过来公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。②权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般模式，管理是因时、因人、因条件而变化的。(5)新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。①企业再造理论企业再造，是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。企业再造是组织再生的策略，它需要全面检查和彻底分解原有的工作方式，并根据新要求进行重新组装，通过扁平化的、富有弹性的新型组织，进行新的业务流程。②虚拟企业虚拟企业，是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体，并以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。③学习型组织学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。当代经济学理论(1)公共选择理论公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。代表人物是美国著名经济学家詹姆斯・布坎南。公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。①公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：a.集体性；b.规则性；c.非市场性。②政治市场与经济市场的差别：a经济市场上交易的是私人物品，交易媒介是货币；政治市场上交易的是规章、政策、议题等公共物品；h经济市场上的交易主要在单个人或单个厂商之间进行，而政治市场上的交易主要是集团、政党之间的交易；c经济市场上的交易基本上是一种自愿的、平等的和等价的交易，而政治市场上的交易具有一定的非自愿性、不平等性和强制性。③公共选择理论对公共管理学的理论启示：a用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径；b.对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思；a强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律——政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。(2)政府失灵理论政府失灵也是公共选择理论的一个核心论题。政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府干预行为的局限性表现及其原因主要有以下几个方面：①公共决策失效政治决策相对于市场决策而言是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，从而导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失效的原因是：a社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，“阿罗定理”已经证明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难；b.即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的；c.决策信息的不完全性；d.选民的“短见效应”；e.选民的“理性无知，选民的“理性无知”即选民的“搭便车”心理寄希望别人去投票以使自己坐享其成②政府工作机构的低效率政府工作机构的低效率，是指政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，而这必然影响政策执行的结果，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失灵。在布坎南看来，政府机构工作低效率的原因在于：a.缺乏竞争性压力；b.没有降低成本的激励机制；c.缺乏监督信息。③政府的内部性与扩张政府的内部性，是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。布坎南等人从五个方面解释政府机构出现自我膨胀的原因：a.政府是公共物品的提供者和外在效应的消除者；b.政府是收入和财富的再分配者；c.利益集团的存在；d.官僚机构的存在；e.财政幻觉。此外，公共选择理论特别指出，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”，导致政府预算具有不断扩大的趋势。④政府的寻租活动寻租活动，是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动。布坎南认为，寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分，是超过机会成本的收入。寻租是为对己有利的行政干预而进行的游说活动，使用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门等），以获得拥有租金的特权。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入，其结果则是使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。⑤“政府失灵论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用：a对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷；h对政府失灵的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，在“市场失灵论”之外，补上对称的“非市场失灵”论，无疑是社会科学研究上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白；c提供了方法论的启示。公共选择理论及其政府失灵论把政治、制度的因素看做经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。（3）代理理论和交易费用理论①代理理论a代理理论，又称合同理论。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。第一，代理人的行为不能直接和无代价地由委托人观察出来；第二，最终的实绩既受代理人努力程度的影响，也取决于其他一些不可控的随机因素。在肯尼斯・阿罗看来，委托一代理问题的难以避免，在于隐蔽信息（即代理人占有委托人观察不到的信息）和隐蔽行动（即趁委托人观察、监督困难之机而采取的不利于委托人的行动）的存在。b.委托一代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：第一，代理人的选择和对代理人的激励；第二，减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；第三，签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。②交易费用理论交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。科斯认为交易费用是运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。二、公共管理学科的发展历程1.公共行政时期（1887〜20世纪80年代）公共行政时期，又称传统公共管理时期，它是建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下。(1)传统的公共行政(1887〜I960)①公共行政学研究主要出现的四大特点a.多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；b.主张政治与行政分开；c.致力于探讨行政管理的一般性原理；d.强调以效率为最高标准。②政治与行政的关系a前期(1887〜1940),“政党分肥制”暴露出越来越多的弊端，英、美等国都在进行文官制度改革，反映在学术上主张行政与政治应该分开。古德诺认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。主张行政与政治应该分开。正是在政治与行政二分论的基础上，公共管理的最初形态——公共行政学才得以从政治学中独立出来；h后期，即20世纪40年代以后，在政府管理中运用价值中立原则越来越困难，政治与行政二分法受到普遍的质疑，开始倡导决策科学。③管理组织体制运行方式a官僚制理论形成于20世纪初，代表人物马克斯・韦伯。官僚制理论特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业培训和新式忠诚，官员的个人职位由传统的等级制加以保证，由上级任命、终身任职，实行定额薪金等h 。〜1940年期间泰勒的科学管理理论对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。c.0世纪30年代梅奥的人际关系学说产生，对以后公共部门管理的研究产生了较大的影响。(2)新公共行政时期(I960〜1980)这一时期的公共行政在深入批判传统的公共行政学的基础上，逐渐表现出以下新的特点：摒弃政治与行政二分论，更多地关心社会公平和有关的价值问题；研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。①在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注；②韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评；③从具体的理论与方法运用上看，公共行政开始受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响；④公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。公共管理时期(1980年至今)(1)公共管理时期与公共行政时期的区别①不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系：②不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。(2)公共管理主要力图解决三个问题①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；②尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；③改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。三、新公共管理经合组织的公共管理发展报告《转变中的政治》，将新公共管理的特征归纳为八个方面：①转移权威，提供灵活性；②保证绩效，控制和责任制；③发展竞争和选择；④提供灵活性；⑤改善人力资源管理；⑥优化信息技术；⑦改善管制质量；⑧加强中央指导职能。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。.主要工业化国家的新公共管理实践(1)英国新右派的政府改革英国新右派的政治理念：强调个人权利和选择的价值，鼓吹建立新自由主义的政体，力主“小而美的政府其公共管理的主要特点有：①视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以在市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务；②创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私人部门来形成竞争机制；③扩大个人及私人部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私人部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要、但却是民众真正需要的服务上；④将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处；⑤对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制；⑥由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度；⑦弹性薪酬。由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。(2)美国的新治理美国的新治理或称为企业型管理典范的改革具有如下特征：①强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系：②鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案的设计，并强调决策过程的分权化；③强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率；④在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新的管理方法。(3)其他西方国家的实践①澳大利亚和新西兰澳大利亚和新西兰两国面临相同的问题与压力，其改革更多、更明确地采用了管理主义的模式，在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制。其中，新西兰的改革因其力度大，系统性强而受到举世瞩目，以致被学术界称为“新西兰模式”，新西兰的新公共管理遵循下列九项原则：a.政府只能在那些非政府机构(如私人企业和志愿者团体)无效率和无效能时才能涉入其活动；一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为公司；c.必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标；d.必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中；e内阁部长和各部执行长职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责；£公共基金的使用包括购买决策必须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均必须由购买者而不由生产者决定；&制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化；h.治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本；.行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。②欧洲大陆各国其主要特征：a.对产出与结果进行控制；b.制定项目预算和绩效指标；c.采用服务和顾客导向；d.进行相关利益共同体的权责划分；e.责任委托给商业单位等。(4)各国新公共管理实践的共同特点①为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施；②为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能；③为满足社会的动态需求而对行政架构做出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权；④实现政府在公共服务方面的角色转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”；⑤通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个共识：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（5）当前西方政府改革的新动向①在政府与市场之间作公共选择。更多依靠市场、建立更小而有效的政府已经称为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识。②政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动；③强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动；®各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。.对新公共管理的评析（1）新公共管理的时代特征①新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物“新公共管理”范式的创新表现在：a.新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；b.新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；c.新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；d.新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。②新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局各国政府都较以往计划得更少、占有得更少、管理得更少，并允许市场的边界不断扩展。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。③新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则指定人转变。在公共管理中，将政府原有的公共政策职能与管理职能划分开来，将政府的职能定位于公共政策的制定和监督执行，而将政府的公共管理职能转让给社会。即公共管理社会化或政府的非管理化。（2）新公共管理的“解题”特色在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。实现传统枕骨职能向社会转移的问题上，新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。在政府“如何管理'’的方面，新公共管理的基本思路是：①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制；②政府服务以顾客为导向；③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出；④通过多种形式的授权改善公共部门的工作；⑤放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制；⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透；⑦重视公共人力资源管理。(3)新公共管理的理论困难与受到的批评①新公共管理在理论上的主要困难是“公共性''与管理主义的两难选择a公共管理是在民主宪政的基础上，通过政府与社会共治的方式，实现公共利益的过程，因此，“公共性’'是公共管理必须坚持的一个理论前提；b.新公共管理又必须以管理主义作为另一个重要基础。才能引进市场机制和竞争功能，采用私人部门形态的管理技术，强化公共部门的服务和顾客导向。新公共管理解决这一困难的办法有两个：a假设公共部门管理与私人部门管理在本质上不存在差别，让私人部门管理以跨越公私情景的一般管理的名义长驱直入。这样做的危险是对公共管理的“公共性''并进而对公共管理存在本身造成了极大冲击。h另一个办法是让公共管理走“第三条路”，即在决策层面上坚持公共性，而在执行层面上采取管理主义。但对“第三条路”是否走得通、走得好，有些学者提出了质疑。②新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义市场基本教义说明市场是最有效率的制度，而政府由于官员专注与追求私立，加上缺乏来自民众的监督和市场的制衡，往往效率低下。因此，公共物品的生产和服务应转交给更有效率的市场来提供。(4)新公共管理的借鉴意义①必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面；②充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；③必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；④注意研窕借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。第3章公共管理的管理主体一、公共组织的理论.公共组织的概念(1)组织和公共组织组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现特定目标而有意识建立起来的人类群体。根据组织追求目标不同，可以将组织分为公共组织与非公共组织。公共组织，是指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。政府是最典型和最重要的公共组织。还包括以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非盈利性的非政府组织。非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。(2)公共组织的基本要素构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。①物质要素a人员，人是公共组织的主体、核心，要建立公共组织，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定；h经费，经费是维持公共组织运营与发展所不可缺少的因素；c.物资设备，它是公共组织赖以生存和发展的物质基础。②精神要素a目标，目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。它从本质上反映了组织的基本功能。h权责结构，指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系；c人际关系，和谐良好的人际关系状况，对于稳定组织的各种内在因素，调动组织成员工作的主动性、积极性，有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。.公共组织的特点(1)公共组织与非公共组织的区别①基本目的不同a非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务：h公共组织则以实现公共利益为目标，目的是促进整个社会经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各项事业的全面发展。②提供产品不同a非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品；h公共组织则为社会提供公共产品。消费者在消费公共物品时无需单独付费或只需支付有限的费用。③管理对象不同a非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉；b.公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。④活动依据不同a非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上；b.公共组织以国家强制权力为活动依据，就是以国家法律作为活动的依据和准绳。(2)公共组织的特性①社会性社会性是公共组织的基础。公共组织要从根本上维护社会的利益，维护社会的统治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事务作为自己的重要职能。②权威性政府是国家的代表，它以整个社会生活为自己的控制对象，拥有凌驾于整个社会之上的权威，运用各种手段来维持社会秩序。对于特定的管理对象，非政府公共组织也具有权威性。③法制性任何一个公共组织的建立、撤销都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。法制性是公共组织权威性的基础，离开了法制，违背了宪法和法律的规定，公共组织就不能真正维护其权威性。④系统性公共组织是依法设置、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。a从纵向看，它包括中央政府、各级地方政府和各类基层单位，形成了一个金字塔形的层级结构，主要以层层授权的方式开展工作；b.从横向看，各层级的公共组织内部都有横向职能部门划分，这些部门分工领导和管理各有关事务。⑤主动性政府和非政府公共组织，应主动地研究、提出社会各项事业的发展规划，促使本组织的工作人员，以积极的态度和高度的热忱，主动地为社会生产和生活服务。.公共组织的结构(1)公共组织的纵向结构公共组织的纵向结构，其层级领导关系如图3-1所示。决司屋III_; 44 :~~II|切.-H| |物■—层| |故—息|, i，-1 ,」 I-J,. . 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.I」相t作出11」木」.艮II技木「作「11」「操作」］I技木撰作「11「木堤作」I图3-1层级领导关系公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：①最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标：②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作；③基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案。(2)公共组织的横向结构①按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。根据业务性质的异同划分部门，是公共组织平行分化的基本方式。②按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。具体划分为咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。③按管理对象分工按管理对象分工，是指按公共组织服务的人、财、物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。(3)公共组织的主要结构形式①直线制按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。a.优点：第一，机构简单，职权明确；第二，命令统一，决策迅速；第三，个人负责：第四，适于小规模的任务。b.缺点：第一，等级森严，形式呆板；第二，不利于发挥成员的主动性和积极性。②职能制在各级行政领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指示。a.优点：解决了主管领导对专业指挥的困难；b.缺点：各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。③直线职能制（被广泛采用）以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋。优点：保证了统一领导，避免了多头制；缺点：容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。④矩阵制矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。通常人数不多，组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成，项目组的使命就结束了，下一次任务又重新组织项目组。优点：纵横联系，适应性强，机动灵活；缺点：缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。二、公共组织的类型.国内外比较有代表性的分类（1）两分法（常见）①政府组织；②非政府组织（又称非政府公共组织、非营利组织、第三部门、社会中介组织、社会团体等）。（2）三分法按公共组织所拥有的公共权力的强制力不同将公共组织分为三种类型：①强制型公共组织；②半强制型公共组织；③非强制型公共组织。（3）六分法①广义的政府组织，也称为权力组织；②执政党组织；③政治团体；④公共事业组织：⑤社会自治组织；⑥民间组织。.政府组织(1)政府的含义政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。①广义的政府，是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关；②狭义的政府，是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。(2)政府的主要类型①总统制政府总统制，是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底的实行三权分立原则。总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。美国宪法规定：a,行政权属于总统，总统负责组织政府；b.各部部长由总统提名，经参议院同意后由总统任命，对总统负责而不对议会负责；c.政府部长一般不能兼任议会议员；d.总统由单独选举产生，总统无权解散议会，但对议会通过的法案可以行使否决权；e.议会对总统可以进行弹劾。②内阁制政府这是一种在形式上由国家元首负责、实质上由政府总理负责的政府体制。英国是内阁制的典型代表。a.国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。b.政府总理又可称为政府首脑，他由议会选举产生，在形式上由国家元首任命。c其他的内阁成员由总理选择、推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅，互相之间负有连带责任。d内阁对议会负责，但内阁有通过国家元首解散议会的权力。e.内阁拥有最高行政权力，它统一领导和掌握全国的内政、外交、财政、经济和国防大权。国家一切重大政策由内阁制定，有关国家生活各方面的重大问题都由内阁决定。£内阁总理领导和监督政府各部的工作，有权决定内阁和政府成员的人选，任免高级行政官员，并拥有紧急命令权。③委员会制政府委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使的，而是由一个委员会集体行使。瑞士是这种体制的典型代表。a.政府的行政权力是由议会产生的行政委员会集体行使。b.委员会的组成成员地位平等，其法律权限无大小高低之分。c.每个委员主持某一个部的工作，遇到重大问题，则由委员会集体讨论决定。d.在委员会中，往往选举一人为主席，任期一年，由委员们轮流担任。主席只是负责主持会议和对外代表国家，没有其他任何特殊权力。e.委员制的行政机关是由议会选举产生的，并对议会负责.只有执行议会决议的义务，没有同议会抗衡的权力。.非政府公共组织(1)非政府公共组织的含义非政府公共组织，或直接称非政府组织(简称NGO),是指承担公共物品的生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。(2)非政府公共组织的主要类型①公共事业组织a事业单位，是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，包括公办的各类学校、医疗卫生保健组织、科研院所、文化体育事业组织等；h民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，包括各类民办的学校、医院、敬老院、福利院、幼儿园、社区服务中心、职业培训机构等。民办非企业单位必须按照有关国家规定先进行合法登记，然后再根据法律、法规授权或政府组织委托才能成为公共管理主体。②公共企业组织指中央和地方政府授权管理公共事务、提供公共物品的国有企业，包括城市的自来水公司、公共交通运输公司、公共工程公司等。③社会中介组织指介于政府、企业、社会公众之间从事咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组织，包括仲裁、公证、资产评估、会计师事务所、律师事务所、各类信息咨询机构和代理机构等。④社会团体指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各级工会、共青团、妇联、科协、工商联、基金会、学术团体、行业协会等，还包括依法成立的由各种共同志愿和兴趣组成的公益性社会组织，如青年志愿者协会、野生动物保护协会、环境保护协会等。⑤民间自治组织指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务'’的组织。如城市社区居民委员会、农村村民委员会等。.公共组织的作用(1)公共组织是公共管理的主体公共组织是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉，一切公共管理活动和职能的发挥都是由公共组织来进行的。(2)公共组织是公共管理活动的基本支点①公共组织是公共管理人员的载体，没有公共组织就没有管理人员；②组织的纵横结构、机构设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，是管理人员能否发挥作用的关键；③公共组织是分工是否明确、合理，合作是否协调，沟通是否顺畅，关系是否融洽的物质保证。（3）公共组织汇集和放大了管理人员的力量①科学的公共组织体系能够有效地运用每个人的体力、精力，充分发挥其聪明才智，形成一种放大了的组织力量；②公共组织是对人力、物力、财力和时间效用的放大。三、公共组织中的人员.公共组织中的领导者（1）领导与领导者①“领导”有两种含义a.指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；b.指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。②理解领导的含义，必须把握三点：a.领导必须有领导者与被领导者，否则就不能称其为领导；b.领导者拥有影响被领导者的能力或力量；c.领导的目的是通过被领导者实现组织的目标。③领导者的影响力a.权力性影响力由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的。其特点是：第一，对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用；第二，被影响者的心理和行为表现为被动、服从；第三，权力性影响力对人的作用是有限的。b.非权力性影响力是由领导者自身的因素所产生的。特点是自然形成，比权力影响具有更大的影响力。非权力影响力，实际上是领导行为在被领导者心中所产生的内在引力，其基础是领导者与被领导者在价值观、理性判断、心理情绪上的共鸣。领导者的权力基础或基础性权力有五种，即合法权、惩罚权、奖励权、模范权及专长权。（2）领导者的素质①思想品德素质；②文化知识素质；③领导能力素质：®心理素质；⑤身体素质。（3）领导方式领导方式，是指在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。管理的核心问题是如何领导和管理人，而领导水平的高度在很大程度上取决于领导方式。领导方式大体上有四种类型：①集权型领导方式集权型领导方式，是指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，以完成任务为直接目标，以采用权力控制手段为主要形式的一种领导方式。这表现为领导决策及实施过程中的意志力量。其特点是：a.确定明确的目标：b.严格的组织制度；c.严密控制下级的行为过程；d.注重物质成果；e.行为方向是自上而下的。②民主型领导方式民主型领导方式，是指领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下融洽、和谐一致地工作。这种领导方式以调动人的主动性为直接目标，以激励手段为主要形式，表现为被领导者对决策目标的自觉接受，对决策实施方法的自主选择。其特点是：a.领导者对下属给予感情支持；b.心理渗透；c.提供参与机会（最显著特点）；d.实施能力培养；e.行为方向是双向的、上下结合；f.领导者把关心人放在首位，力求促进人际关系的和谐。③放任型领导方式放任型领导方式，是指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。④“无为而治''型领导方式当事情已经按照它固有的规律运行的时候，领导者就不要再改变它，而是让它按自己的方式进行。这种领导方式的实质是形放实不放，放小不放大；领导者超脱于具体事物之上，只管带有全局性、方向性、关键性的大事情。（4）有效领导的权变理论（美国管理学家菲德勒提出）权变理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：E=f（L,F,S）其中：E为领导的有效性；L为领导者；F为被领导者；S为环境：f为函数关系。.公共组织中的一般管理者（1）领导者与管理者的区别①管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于其职位所赋予的正式权力；②领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。（2）管理者的主要类型与职责根据在公共管理活动中地位与作用的差距，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与咨询人员等不同角色。①决策人员，是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划与重大项目决定的个人或集体。决策集团是一个具有相对稳定性的、正式的核心组织，一般具有比较稳定的群体结构。决策人员是公共组织中枢系统的构成成分。②执行人员，执行是指决策进入实施阶段的整个管理活动，凡参加执行活动的人员都是公共组织的执行人员。按照岗位分工的不同，可将执行人员区分为领导人员、计划人员、指挥人员和实施骨干等类别。③监督人员，是指公共组织中负有监督职责的专职机构中的工作人员。按照具体工作的不同，监督人员又可分为行政监察人员和审计人员。④咨询人员，是根据公共管理实践的需要对基础理论、方针政策、管理目标、重大项目和专门课题进行调查研究，并为公共管理的决策、执行、评估、监督等环节提供决策预选方案、咨询意见的人员，是与公共管理整个过程都密切相关的理论研究人员0.被管理者（1）内部被管理者——公共组织成员①管理者与被管理者的静态划分（主要依据是职位）a公共组织的管理者，就是各级组织的行政首长和各职能部门、各工作岗位上主持工作的主要负责人；h被管理者，指管理者的部下，包括各类具体的工作人员。②管理者与被管理者的动态划分（主要依据是特定的工作任务所规定的具体工作程序和工作关系）a公共组织的管理者，是指在特定工作程序和工作关系中行使指挥、控制、协调等职权，发挥领导作用的人员；h公共组织的被管理者，是指在其中处于被控制和服从、执行地位的人员。这是对管理者与被管理者的动态划分。（2）外部被管理者——社会公众①社会公众是公共管理的基本主体，他们创建了公共组织，并指导着公共管理活动的基本方向；②公众个人又是公共管理中的被管理者，其个人利益又必须以集体利益为依归，服从公共组织的管理；③社会公众从四个方面影响着公共管理：社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础;b社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度；C.社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计；d.社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。四、传统公共组织的困境与变革.科层制的基本特征(1)马克斯・韦伯的科层制理论①德国社会学家马克斯・韦伯，被称为“组织理论之父韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型：a.基于习俗惯例的传统型权威；b.基于领袖个人超凡魅力的魅力型权威；c.基于理性法规的法理型权威。②马克斯・韦伯的科层制组织的主要特征a实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；b.各种公职或职位按照权力等级组织起来，组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥链或者等级体系；c根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员；d.组织中所有担任公职的人都是被任命的，而不是选举产生的；e.管理者领取固定的“薪金”，他们是"专职的''公职人员；f.管理者不是他所管辖的那个组织的所有者；g.管理者要遵守有关其官方职责的严格规则、纪律和制约。(2)科层制组织的特征①组织标准化a.分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求公共组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序；b.工作指标化。这是指对各个职位的工作要求做出说明，规定其完成工作的数量、质量、时间和程序；c.人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量完成职位任务。②工作秩序化a.要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等；b.要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使公共组织成为一架精密的机器。③管理规范化a.组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响;b.对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同；C.明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突；d.精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。.传统科层制组织的困境(1)对传统科层制理论的评述①传统科层制理论的基本贡献a把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化(专业化)管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础；h总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；c.倡导“理性化一法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。②传统科层制理论的不足a.只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。b.在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。c.只将组织当做一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。(2)科层制组织的内在缺陷①科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；②采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；③排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事、墨守成规，以致造成得过且过、不负责任的组织氛围；④依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。公共组织的变革(1)公共组织变革的主要动因①经济体制的转轨推动公共组织的变革a在自然经济状态下，社会的经济生活随着家庭的需要缓慢地发展，生产多在一种分散、自发的状态下进行：b.在市场经济时代，为了抑制那种无政府状态下的经济竞争所带来的经济危机和社会财富分配不公，政府纷纷抛弃不干预政策，全面干预社会经济活动，公共组织也随着政府职能的增加而急剧地膨胀起来。②政治制度的更迭导致公共组织的变革a.政治制度的质变，影响公共组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化；b.政治制度的量变影响公共组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度的变动。③社会发展程度促进或制约公共组织的变革社会发展程度可从四个方面来衡量：a.社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；b.社会群团组织的独立程度和参与意识，会在政府公共组织的外围形成强大压力，从而影响到公共组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式等方面；c.大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度，会促进公共组织自律意识的形成，进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式；d.公民素质的高低，将影响到公民对公共组织目标的理解和认同，影响到公共组织的动员能力和号召力，影响到公共组织职责权限的构架和行使。④国际环境的重大变化影响公共组织的变革a相互交往的密切性，要求各国政府不仅在政策上要相互衔接，而且要在职能上、组织机构上相互接轨。b.各国面临的共同问题，要求公共组织的政策、耿能、机构进行变革；c.国际关系中的重大问题，都要求各国政府做出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。(2)公共组织变革的目标①提高公共组织对外在环境的适应力、改造力a必须充分利用外在环境变化带来的机会，把握时机，采取各种相应的措施和方法引导外部环境向着好的方向发展；h应充分利用外部环境中的种种客观规律，顺应各方面事物的自然发展过程来实现公共组织的目标。②加强公共组织自身的稳定性、协调性a.理顺公共组织自身的工作秩序；b.理顺组织与个人的关系。(3)公共组织变革的主要内容①公共组织职能的变革a从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的；b.从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主，向管理性、服务性职能为主的方向转变的；a从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变的；d从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主的。②公共组织结构的变革公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。a.在横向部门结构上，公共组织的变革主要有两个方面：第一，从公共管理的过程来看，正在由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。第二，从公共管理的作用领域来看，政府的横向部门结构发生了“以微观管理部门为主转向以宏观管理部门为主的变革b.在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔形的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。③公共组织权力关系的变革a.公共组织向社会组织还权随着社会的发展变化，公共组织应不断调整自身的角色。在社会组织日益发达、获得独立并能自我管理的时候，以政府为主的公共组织还权于社会组织已经成为时代的趋势。b.横向分权公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。c.在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势第4章公共管理的物品及供给一、公共物品的含义与类型公共物品的含义公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品而言的共享性物质产品和服务项目。以消费模式为标准，公共物品和私人物品的区别如表4-1所示：表4-1公共物品与私人物品的消费模式比较类型项目公共物品私人物品衡量产品的难易度相对难以衡量产品的质和量相对容易衡量产品的质和量消费者人数同时由许多人共同消费一般只能由单个人消费不付费的排除难以排除不付费的消费者可以排除不付费的消费者个人消费的选择权不存在个人选择消费与不消费存在个人选择消翦与不消费消费的个性化一般没有个性化消费内容大量存在个性化消费内容付费与消费的关系付费与消费关系不密切付费与消费关系密切行政程序的调节余地可以用行政程序调节消费一般不能用行政程序调节消费经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯理论》给出了公共物品的定义：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳动消费的减少；相反纯私人物品是只有获取了某种物品才能消费这中物品的物品。数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品进行区别：（1）私人产品：»=1即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量（X,）的总和，即私人产品是能够在消费者之间分割的。（2）公共物品：X=X,个人消费所支配的公共物品数量（X,）实际上是该公共物品的总量（X）,公共物品在消费者之间是不能分割的，即公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。公共物品的特性（1）受益的非排他性受益的非排他性，是指物品在消费过程中，在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本过高。（2）消费的非竞争性消费的非竞争性指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。①增加一个消费者不会减少任何一个人对公共物品或服务的消费量；②增加一个新消费者，其边际成本等于零。(3)非排他性与非竞争性之间存在着相关性①许多非排他性的物品同时也是非竞争性的，如国防、大海上的灯塔就是典型的例子；②对某些物品而言，可能只具有两种属性中的一种。例如，作为公共设施的城市道路具有非排他性,但当行驶车辆达到拥挤的程度时，就具有竞争性了。判别公共物品的步骤①看该物品在消费中是否具有非竞争性，如有竞争性，那么该物品肯定不是纯粹的公共物品；②进一步分析：a.若它具有排他性，该物品就属于私人物品；b.若它具有非排他性，则该物品是一种需要限制使用的公共资源，如某些水资源等；c.若该物品有非竞争性，且具有非排他性，则该物品必然为公共物品；d.若该物品具有竞争性，又具有排他性，则该物品是纯粹的私人物品。以上步骤可由图4-1所示：I।nMin/I61t0图4-1判别公共物品的步骤公共物品的分类(1)纯公共物品和准公共物品这是依据某一物品是否具有非竞争性和非排他性这两种特性所作的区分。见表4-2。表4-2产品分类-一一^^特性类型特性排他性有无竞争性有私人物品公共资源无俱乐部产品纯公共物品①俱乐部产品是准公共物品a.特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他：例如公园、电影院、图书馆等。由于这类产品所能容纳的消费者人数总是有限度的，由于它们通常与部分收费型俱乐部的私人物品消费类似，所以被称为俱乐部产品。b.特性第一，当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，从而破坏了其非竞争性特征，因此，有必要通过限制使用者人数的办法，来维持其非竞争性，保证使用者的消费质量；第二，这类产品所具有的排他性质，使其可以采取措施限制使用者数量。②公共资源是准公共物品特点是在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他。例如公共渔场、公共牧场。③将这些产品归于准公共物品的原因a.这类物品与纯公共物品一样，具有向任何人开放的非排他性；b.公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。(2)混合物品和公共中间品①混合物品的主要特点是具有较大范围的正的外部性。例如教育，一个人接受教育，受益的首先是个人，按传统的衡量标准，教育是私人物品；但教育在给个人带来私人利益的同时，也产生了很大的正外部效应，即将相当大的一部分利益通过受教育者外溢给社会，使社会的劳动生产率和民族文化素质得到提升，这种外部性是非竞争和非排他的。因此教育又具有了非竞争性和非排他性，即具有公共物品的特征。②公共中间品，是指未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。公共中间品的消费主体是生产者，而不是一般意义上的消费者。(3)全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品①全球性公共物品，是指多国居民能同时享用的公共物品，其收益外溢到其他国家，比如大气层的保护；②全国性公共物品是指一国居民能毫无额外成本享用的公共物品，如国防、法律制度等；③区域性公共物品是指某一地区居民能够享用的物品，如三峡工程的建成将使长江流域特别是邻近三峡的几个省区受益；④地方性公共物品是某一地方的居民可以享用的公共物品，如街心花园附近的居民就是该花园的最大受益者。(4)公共物品与公共服务①公共服务，是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。公共服务是公共物品的一种存在形式，它与其他公共物品供给的区别在于，不是偏重实务或结果，而是偏重过程，或者说提供过程性产品。具体来说就是：a.公共服务是面向大众的服务；b.公共服务是用于满足人们基本生活需求的服务；c.公共服务内容十分广泛，它既可以是有形的物质产品，也更多地表现为非物质产品；d.公共服务是非营利性的。②现实生活中的公共物品分为三种类型:a.实物性的公共物品，比如国防、防洪工程、交通设施；b.精神（规范）性的公共物品，如制度、理想和文化；c.信息类的公共物品，由于信息本身可以复制，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，比如天气预报、政府提供的经济运行报告等。表4-3公共物品及其分类纯公共物品准公共物品国防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法规、宏观经济政策与宏观经济信息、货币发行、环境保护与生态平衡、传染病防治、消防服务、基础科学研究、意识形态传播基本农产品、能源、交通、通讯、城市公共服务、教育、广播、电视、社会保障、产品质量认证、企业信誉评价、地质勘探③划分纯公共物品、准公共物品与私人物品，对消费者的意义a.消费者作为个人，在消费公共物品时不用单独付费；b.在消费准公共物品时通常只需部分付费；c.在消费私人物品时则需要按市场价格付费。④对于以政府为代表的公共物品供给主体而言，这种划分，则有助于划分其在公共物品供给中应承担的不同责任，尤其是经济责任。公共物品与私人物品供给对于不具