关于城市规划中控规调整的几点思考

关于城市规划中控规调整的几点思考【关健词】掌握性规划城市规划总体规划

一、控规调整中的问题

控规作为我国城市规划治理的中观层面，是政府掌握和引导城市土地开发的最直接工具，为推动我国城市治理的标准化起到较好作用。它源于美国的区划、英国的进展规划和香港法定图则，又结合我国国情，取得较大进展。目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结很多珍贵阅历，但从目前实施状况看，至少存在以下两方面问题：

一是控规指标确定依据缺乏，刚性与弹性之间存在巨大冲突，使规划治理部门陷入“自我冲突”怪圈。受到控规完成时间、掩盖程度、规划经费及编制单位投其所好的影响，编制单位往往在总结摸索出治理部门的“口味”以后，把精力放在编制符合所谓要求的指标上，至于编出的规划能否实施、是否符合产权界限、是否需要分析地块与周边及上位规划关系等问题均不在考虑范围之内。众所周知，一个很简洁的控规，假如没有对现状仔细解读，科学细致分析与比拟，就不会得出切实可行的控规指标。控规的指标体系就其属性可分为“刚性”和“弹性”指标二种，“刚性”指标为强制性指标，如土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等。“弹性”指标为指导性指标，如建筑体量、颜色、风格等。从理论上讲，控规一经审批通过，具有法律效力，应经过相应程序才能修改。然而，在实际操作过程中，却经常面对这样一现实：编制过于感性，导致产权单位之间利益纠纷，有的甚至消失公共设施放置在已出让土地上的为难等现实，造成感性规划常常遇到挑战，使规划治理部门陷入“自我冲突”怪圈。

二是城市建立存在不确定性，控规编制过程存在对产权单位不敬重，造成规划实施困难重重。对于众多城市来讲，城市建立根本很难预期，建立速度很大程度取决于招商引资力度。前些年是引工业工程，现在许多城市房地开发工程也要靠引资，可想而知，当政府引进一个工程后，盼望立刻开工的心情是多么迫切，这时必定要以投资商需求为主。而投资商心态更是千姿百态，往往对事先政府编制规划并不认可，如何求得二者兼顾，给控规提出严峻挑战。一般控规成果外观很美，加上适当城市设计，控规成果给人的印象是严厉、直观、有用，但假如把规划方案放在一张清楚土地权属图纸上后，会发觉有许多建筑横跨几处地块，绿地放在某个单位院子里，幼儿园放在现状楼顶上，路网设计合理但无法实施等问题，造成控规成果实施困难重重。总结起来，控规问题的主要表现有四点，控规的调整所产生的人口容量大大超过总规确定的规模；中心城区城市绿地削减；工业用地大幅度削减；公共设施和市政设施用地缺乏。

二、控规调整产生问题的缘由

控规调整之所以产生诸多问题，缘由有二：

一是建立单位往往从各自利益动身要求调整控规，然而局部单项的调整，累加起来并不就等于宏观整体的调整。控规指标调整是局部的，但其影响却可能比拟深远。目前对于控规指标调整的熟悉存在就工程论工程的弊端，讨论问题的事业往往比拟狭窄，控规指标调整缺乏对城市和地区总承载量的讨论，使得被调整的地块和周边地区形成反差，并有可能给周边居住环紧带来负面影响，从而消失高居住容量、集中交通量的用地冲突，对城市根底设施的支撑和配套提出更高的要求。

二是控规指标调整的决策和论证机制不完善。对控规指标调整的争论和决策，大都由规划部门参与，也有规划部门担当最终责任，但在很多状况下，控规指标论证的最终结果，并非完全由规划部门来定夺。从根本上说，城市规划治理是一种政府行为，详细表现为一种行政权力。在现有行政体系架构下，城市规划治理往往是在技术思维和政治思维的双重导向下作出选择。

三、控规调整工作改革的建议：

2、改良控规编制。面对瞬息万变的市场，规划应结合不同地块分类采纳不同的掌握标准，以增加规划可操作性。规划除了应增加用地性质兼容性外，还应讨论不同地块对控规内容的不同需求，不一样的地块对控规深度、内容要求和编制成果是不一样的。一是旧城改造地块要突出其强制性，由于地块内部大局部已建成，规划建筑大多属于插建，肯定要考虑其容量，对周边建筑影响及配套设施效劳力量等方面。二是新区开发地块应以引导为主，控规可以编制到邻居而没有必要编制到地块深度，邻居内指标应是强制性的，但地块内指标可以是指导性的，以增加规划可操作性。三是已确定开发单位地块应敬重开发单位的意见，引导开发单位向着兼顾经济效益、社会效益和环境效益方向努力。

3、强化控规指标调整的整体调控。控规指标调整应当充分敬重城市总体规划以及分区规划的要求，其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价，扩大控规调整论证范围