基层政府人力资源管理问题研究-以xx镇为例

摘要基层政府组织工作人员是党和国家路线、方针和政策的基层执行者，公共产品的直接提供者和政府形象的缔造者，被委以领导和推进乡镇经济社会科学发展、跨越发展的重要任务。基层政府组织工作人员工作能力水平的高低、贯彻落实执行力的状况关系到党和国家执政地位，关系到经济社会发展全局。十八大以来，面对新时期的新要求、新形势和新任务，迫切需要进一步加强乡镇政府人力资源管理工作。以更高的标准培养一支具有理论道德素养高、熟悉掌握业务本领、领导能力强、知识丰富的乡镇人才队伍，在当前具有十分重要的现实指导意义。本文通过分析XX镇人力资源管理现状及人力资源管理中存在的问题，提出了提高XX镇政府人力资源管理水平的措施，以期为基层政府人力资源管理略尽绵薄之力。关键词：基层政府；人力资源；XX镇

1引言改革开放以来，经济社会飞速发展，但随之也产生很多社会问题，例如环境污染、食品安全、公共卫生、社会治安、生态治理等。但是造成这些问题是由多种因素造成的，因而这些问题的解决面临着更多阻力。乡镇政府人力资源队伍作为政府行政机关最底层，作为服务人民群众第一线，作为打通群众关系的最后一公里，要与群众直接打交道，直接处理群众面临的方方面面的问题，处理这些问题的重任大部分都落在乡镇政府工作人员的肩上，乡镇政府工作人员队伍要对如何解决问题有准确的判断力和高效迅速的解决能力。要具备这样的能力需要通过提高乡镇政府人力资源管理水平，才能与社会发展和时代步伐保持一致，保证基础公务员的知识水平和综合素质能够切切实实为人民群众服务，帮人民群众解决问题。乡镇政府工作人员身上担负着重大使命，既要贯彻落实党和国家各项路线方针政策，又要肩负引领乡镇经济发展、为乡镇人民谋福利、维护地方和谐稳定的重要任务。乡镇政府工作人员应该说就是党和政府的一面镜子、一面旗帜，群众为政府打分的高低会受到乡镇政府工作人员干事行为的影响，因此做好乡镇政府人力资源管理工作意义深远。

2相关概念2.1乡镇政府人力资源管理的概念乡镇政府人力资源管理是指作为我国基层的政府机构在进行机构人员管理的过程中所进行的各种管理方式和方法的总和。乡镇政府虽然是我国政府管理机构中的较小组织，但它是我国政府管理的基础组织，具备我国政府机构组成的所有条件，在进行管理的过程中依靠国家的法律法规进行合理的组织安排，其活动具有国家强制力和法律效力。所谓乡镇人力资源管理，是为了促进乡镇人才的合理利用和规划进行的人员的合理配置以便于促进当地经济政治文化的进步和发展，其内容包含多种形式。乡镇政府作为整个政府机构权力的实施机构，能否将自身的行政机构体系合理运作是整个行政管理的中心内容。在进行管理的过程中，乡镇政府只有依靠良好的管理基础，形成良好的管理机制，才能够提高自身服务水平，产生良好的服务效果。但是由于乡镇政府的基层地位和其所承担的农村任务特殊性，乡镇政府人力资源管理具有一定的可变性。主要原因是由于不同的环境条件下以及不同的历史原因促使乡镇政府必须在发展过程中不断针对新的情况进行合适的处理与安排。更重要的是由于时间的发展乡镇政府所关注和管理的内容的重要程度也会发生相应的变化。因此在实际发展过程中对于乡镇人力资源的管理需要有不断变化的认识。2.2乡镇政府人力资源管理的特点乡镇政府作为国家管理的一个重要组成部分，其人力资源系统也是国家人力资源系统的重要组成部分。目前，基层政府管理体系中非常重要的一个内容就是建立一支高素质高水准的队伍，以便于能够高效率的服务于大众。与其他人力资源管理相对比可以发现，基层政府的人力资源管理具有公共性、服务性、复杂性、目标性等特点。作为基层政府重要组成部分的乡镇政府同样具有上述特点，但还同时具有它自有的特点。2.2.1基础性乡镇政府作为政府管理机构最基层的组织机构，是整个组织机构中最重要也是最基组成部分。乡镇政府的人力资源管理体系也是整个社会人力资源管理体系的基本构成部分。因此在实际过程中若想提高整个政府的人力资源管理效率，必须从基层开始。在进行乡镇人力资源管理中，最主要的是保证政府机构的高效性，能够建立优秀的人才队伍，进而提高乡镇的快速发展。2.2.2民意性政府最终目的是为了满足服务公共大众的需求，政府人力资源体系的建立也是为了促进社会发展的需求而建立的，主要目的也是为了社会的发展。政府在履行自己职责的过程中需要不断的从实际情况出发去倾听大众的需求，进而不断优化自身，以便于更好地服务大众，服务整个社会体系。乡镇作为政府权力的直接实施者，具有贴近民众、了解需求的优势，更有利于乡镇政府在进行人力资源管理过程中参照民意进行体系的完善。

3XX镇政府人力资源管理现状3.1XX镇基本情况XX镇，隶属于上海市。面积42平方公里，人口3.6万，XX镇是区委、区政府的所在地，也是市开发建设的重点区域。XX镇有优越的自然地理条件，拥有9公里深水海岸线，常年气候温和，雨量充沛，四季分明，属亚热带海洋性气候。XX又有丰富的文化底蕴，以故事、民乐为龙头的群众文化在全国闻名遐迩，早在上个世纪六、七十年代就享有市郊“文化之乡”的美誉。XX镇政府在组成结构上主要包含十一个不同的部门：（1）党政办公室:主要工作内容是镇政府的日常事务以及协调不同部门之间的关系和对后勤工作的管理。现有工作人员8名:其中党办主任1名，副主任2名，办事员4名，后勤管理员1名。（2）计划生育办公室:主要工作内容是计划生育的政策宣传及治理、育龄妇女查体和社会抚养费征收等。现有工作人员14名:其中办公室主任1名，副主任2名，普通人员11名。（3）社会稳定中心:主要工作内容是维护乡镇的治安管理及政法和信访工作。现有工作人员9名:其中主任1名，副主任2名，普通工作人员6名。（4）农业科技服务中心:主要工作内容是指导和监督管理农业生产，包含农业养殖业、水利等，对农技人员进行培训。现有工作人员5名:其中主任1名，副主任1名，普通工作人员3名。（5）环境保护办公室:主要工作内容是督促本镇范围内的污染防治和节能减排。现有工作人员4名:其中主任1名，普通工作人员3名。（6）安全生产监督管理办公室:主要工作内容是对乡镇中的各种危险生产工作的单位进行监督管理并且打击非法生产经营单位。现有工作人员9名：其中主任1名，副主任2名，普通工作人员6名。（7）镇村建设文化服务中心:主要负责集镇规划、基础设施建设和集镇管理工作。现有工作人员8名:其中主任1名，副主任2名，办事员5名。（8）社会事务办公室:主要工作内容是为乡镇公民提供应有的医疗服务和各种便民服务，提高当地科教和宣传水平。现有工作人员8名:其中主任1名，副主任2名，普通工作人员5名。（9）经济贸易委员会办公室:主要工作内容是负责全镇对外贸易管理、对外招商引资等服务工作。现有工作人员8名，其中主任1名，副主任1名，普通工作人员6名。（10）新农村建设办公室:主要工作内容是为建立新农村进行合理的规划。现有工作人员4名:其中主任1名，办事员3名。（11）财政所:主要负责乡镇的财政预算、财政收支及会计核算、税收及稽查等。现有工作人员11名:其中主任1名，副主任2名，其他工作人员8名。以上是XX镇政府的主要组成机构及岗位人员安排，除此之外还有几个其他事务性机构。目前镇政府机构在管理过程中与其他政府机构的管理模式相同，主要实行党委领导、分工负责的管理制度。镇党委书记的主要工作内容是负责乡镇的党委工作，统领全镇工作。镇长是乡镇行政工作的第一负责人。另有2名副书记和2名副镇长，副书记分管负责乡镇的各项具体党群工作，副镇长分管负责乡镇的各项具体行政工作。其他党委委员是由分管各部门的相关负责人员组成的。3.2XX镇政府人力资源情况3.2.1工作人员的编制构成XX镇的政府工作人员共有135人，具有公务员身份的人员16人，占比为11.8%，具有事业编身份的人员有31人，占比为23%；其他劳务派遣等人员88人，占比为65%。如图1所示。图SEQ图\*ARABIC1XX镇政府工作人员的编制结构3.2.2XX镇政府工作人员的年龄结构在镇政府的工作人员中年龄在20-30岁的共有13人，占比为9.6%；年龄在31-40岁的共有88人，占比为65.2%；年龄在41-50岁的共有15人，占比为11.1%；51岁以上人员共有19人，占比为14.1%。工作人员组成中平均年龄约为36岁。如图2所示。图SEQ图\*ARABIC2XX镇政府工作人员的年龄结构3.2.3XX镇政府工作人员的学历结构XX镇政府工作人员具有高中以下学历者共有14人，占比为10.4%；具有高中学历的(含中专、中技)为32人，占比为23.7%；具有全日制大专学历的为40人，占比为29.6%；具有全日制本科学历的为15人，占比为11.1%；具有硕士学历及其以上学历人员为1人，占比为0.7%；通过函授方式获得大专及以上学历人员为33人，占比为24.4%。如图3所示。图SEQ图\*ARABIC3XX镇政府工作人员的学历结构3.2.4政府工作人员的性别结构XX镇政府工作人员中女性有18人，占比为13.3%；男性有117人，占比为86.7%。如图4所示。图SEQ图\*ARABIC4XX镇政府工作人员的性别结构3.3XX镇公务员人力资源管理的主要做法3.3.1工作人员的招募与甄选20世纪九十年代后期，随着我国政府工作人员选聘制度的不断完善，在人员配置上摒弃了随意进入政府部门的形式，逐渐通过考试等形式实现了正规化。这种形式阻止了部分具有一定关系的人员进行政府部门，也提高了政府部门人员的素质和工作效率。但是在乡镇一级工作人员中，由于有其他合同编制工作人员的传统，仍有大量关系户进入。虽然我国公务人员选拔制度不断的完善，但是由于我国乡镇一级作为基层工作部门，人员招聘具有其特殊性，报考人员较少，并且由于人才急需引进，促使当地政府部门不得不通过聘用事业单位的人员来完成工作。在乡镇一级由于关系纽带的原因，合同工普遍较多。3.3.2工作人员的培训与开发XX镇政府的工作人员的培训主要是由上一级政府部门组织实施的，主要培训机构是当地的县级党校。师资组成具有一定的局限性，培训内容缺乏一定的针对性，主要是以党政教育理论知识、法律法规等内容为主，而未能够针对乡镇政府缺乏的业务技能、职业素养、团队拓展等部分进行有针对性的培训，不利于乡镇政府自身水平的进一步提高。培训方式也多以讲授为主，理论层次的培训较多，不能充分调动参训人员的积极性。这种培训方式方法严重制约了培训人员素质的提高。作者在乡镇工作期间曾多次参加培训，切身感觉到老师的讲授很难引起共鸣，学员注意力不集中，交头接耳，培训质量不高，收效不大。3.3.3工作人员的工资与福利作为工作人员比较关心的问题就是单位的工资福利问题。目前XX镇政府的工资发放主要有以下几种标准和形式：具有公务员身份和事业编制的人员为5000元左右/月，具有领导职务的大约为6200元左右/月，其他合同工等临时编制人员约为3000元/月。作为事业单位在编人员的工资由市财政统发；其他非在编人员工资奖励由乡镇财政负担。另外，在职在编人员根据规定进行相应比例的缴纳保险费用，其他非在编人员的保险费用按照相关劳动法律法规进行缴纳。3.3.4工作人员的考核与激励XX镇实行年底考核制度，每年都针对实际情况进行一定的修改在下年初进行公布实施，将工作人员的工作情况与其绩效进行挂钩，在实际考核过程中考核内容与工作人员的工作内容相挂钩，具体到其本职工作，根据其工作的实际完成情况进行合理的分数标注并分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级。

4XX镇政府人力资源管理中存在的问题4.1人力资源规划不科学人力资源规划是人力资源管理的首要环节,也是组织战略和重大决策的重要组成。然而目前XX镇政府对人力资源规划的重要性认识不足,在政府工作人员的补充、使用、晋升、流动等方面多“临时起意”少系统规划,造成了公务员使用上频频出现“抓壮丁”现象。一是规划缺乏系统性。目前,XX镇政府对公务员人力资源的规划仍停留在“录用”这一个环节,一般是在考录时根据实际工作需求争取考录名额并设定报考条件。但是,人力资源的规划是一个系统性课题,它不仅包含人员增减,还包含工作分析、薪酬、流动、培训开发、职业发展等多个方面其中工作分析是人力资源规划的前提。受自身条件的限制、上级政府的干预和相关职能的缺失等因素影响,XX镇政府在工作分析上往往在“力不从心”和“力所不逮”两个极端上游移,导致人力资源规划存在很大的“随意性”。二是规划缺乏科学性。科学的人力资源规划不仅要满足组织发展的需求,还应该能最大程度的满足人才成长的需要。但是目前XX镇政府人力资源规划在“满足组织发展”和“满足个人成长”两个方面都显得力不从心。一方面,镇政府对“需要什么样的工作人员”定位不清晰不准确,在人员招考环节对职位描述不够清晰,抱着走一步看一步的心态,直接导致招录的工作人员与XX镇现实发展需求不吻合,增加人力资源管理的成本;另一方面,对已经招录的工作员缺乏成长路径的规划,既不能从长远发展角度针对性的对其进行培训开发,也不能从职业发展角度满足其成长需要。4.2考录与流动现状不能满足现实需求目前XX镇政府工作人员的来源基本只有一种方式,即政府工作人员考录。这造成了一系列问题。一是XX镇政府工作人员中“三门干部”越来越多。政府工作人员考录的对象主要是大中专毕业生,由于受招考年龄限制(一般招考条件中年龄限制在18-35岁),大量熟悉基层工作、了解基层政府实际情况、工作思路广、掌握群众工作方法的人员难以通过招考这种形式进入镇政府工作人员队伍,而通过考录进入镇政府的“三门干部”越来越多,这种类型的乡镇政府工作人员虽然年纪轻、学历高,但是缺少扎根基层、干事创业的决心和毅力,成为乡镇政府工作人员流失最严重的群体。二是乡镇政府工作人员能力素质趋于单一。乡镇工作有其特殊性,需要熟悉掌握市场经济、财政金融、法律法规、现代管理等专业知识的人才,然而目前乡镇政府工作人员专业结构比较单一,与乡镇政府现实需求之间的差距较大。目前XX镇政府工作人员招考除特殊情况外一般不设专业要求,使得招录的乡镇政府工作人员很少具备相关专业知识。而考试题目设计的局限性,也造成乡镇政府工作人员能力素质趋于一致、专业结构单一,影响乡镇工作的开展。另一方面队伍流动非常态化。人员调配是人力资源管理一个十分重要的环节,合理的人员调配与流动能够最大程度发挥人才的创造性,对组织的发展和绩效的提高意义重大。但是目前XX镇政府工作人员调配与流动现状与实际需求之间还有较大差距。目前XX镇政府工作人员出口仅有一个,即退休。辞退、开除等退出方式鲜少运用,客观造成了“铁饭碗”现象,严重影响了政府工作人员队伍素质和行政效率的提高。二是轮岗交流随意性较强。合理有序的岗位轮换可以提升人才能动性。但是目前XX镇政府工作人员轮岗情况不容乐观,在是否需要进行岗位轮换、进行怎样的岗位轮换问题上随意性较强。三是非正常流失情况严重。所谓非正常流失主要指正常的轮岗、交流、转任等政府工作人员流动方式之外的政府工作人员流失,主要包括有借无回的借调、关系疏通式的调离、非经组织同意的考录等。由于正常的流动渠道不畅通,职务上的晋升空间有限,一些新考录到乡镇工作的政府工作人员,特别是一些高学历、高素质的政府工作人员,为了打通自己职业生涯的上升渠道,谋求更多职务晋升和待遇提高的机会,通过各种方式、动用各种关系离开乡镇,严重影响了乡镇政府工作人员队伍的稳定,形成了不好的风气,也打击了默默无闻的实干型干部的工作热情。4.3教育培训方式不合理XX镇政府在进行培训的过程中主要采用上级部门安排与自学相结合的培训方式。在进行培训之前政府都会对培训提出很高的标准和要求，但是在实际进行的过程中这些要求大部分流于形式。培训次数和培训内容多以上级考核标准为导向，有一定的局限性，而不是以人才培养和岗位需要为导向，因而并不能达到通过培训提高工作人员素质的效果，反而浪费了大量的人力和物力成本。并且培训的对象具有一定的集中性，反反复复接受培训的往往都是少数的那一部分人，不仅造成培训资源的失衡，而且容易激发机关工作人员内部的矛盾。4.4监督机制不完善XX镇政府的监督管理内容主要是通过两方面来进行的：一是纪检监督，二是党员监督。这两部分主要是通过纪检委员和组织委员进行的。这种监督方式难以对出现的问题起到实质性的震慑作用，群众监督的缺失严重制约了政府职能的完善和工作效率的提升。政府的主要职责就是为人民群众服务，脱离了群众的政府是很难为人民服务好的。通过与居民建立有效的联系，努力建立良好的监督管理机制，将会大大提高政府的工作效率。目前XX镇政府的监督机制还存在一些不利于政府与群众维持良好政群关系的地方，群众在进行自己的权利维护过程中也难以得到有效的回复，这种现象无疑会影响政府的形象。5提高XX镇政府人力资源管理水平的措施5.1转变镇政府人力资源管理理念首先，XX镇政府应当从根本上转变管理理念。在对待“人”的问题上,传统人事管理将人只视为成本或者生产要素,因此更加强调对人的管制,使人的活动更加符合组织发展需求;而人力资源管理将人本身就看作是资源,并且是可以不断开发利用,不断为组织带来收益的第一资源,因此人力资源管理更尊重人本身的作用,更加注重通过良好环境的塑造来成就人才。这两种管理模式不仅仅只是名称上的不同,在管理理念上也有天壤之别,这种区别导致了在具体管理过程中,传统人事管理将对人的开发视为对组织资源的消耗,而相反人力资源管理将其视为资源开发和增值的有效途径。思想是行动的先导,想要解决目前存在的突出问题,推进乡镇治理能力转变:必须牢固树立人是第一资源的理念,摒弃传统“以事定人”、“人依附于事”的做法,真正把乡镇公务员看作是一种资源,并且是比其他资源更重要的第一资源,在具体工作中,把开发公务员的潜能放在重要位置并贯穿于公务员管理全部过程,通过更"人性化”的管理,真正实现人尽其用、人尽其才、人尽其能。其次，应当加快镇政府人事管理方式的革新。管理的最高境界不是控制人,而是引导人。传统的人事管理在管理内容上更关注事务性和程序性的内容,主要集中在一些浅层次的事务层面,而在管理方式上更加强调对人的管制、监控,使人的活动更加符合组织发展需要。在这种把人当作是满足组织需要的工具的管理方式下,公务员的主观能动性受到极大限制,被动应付并机械的完成工作成为了主要任务,导致人力资源的浪费。想要解决目前XX镇公务员人力资源管理存在的问题,就要加快乡镇人事管理方式的革新,注重塑造良好的成长环境,尊重乡镇政府工作人员主体地位,通过更加完善的管理制度建设,努力开发这—群体的内在潜能,使其不仅能够胜任眼前工作,而且在未来工作中更具发展潜力。5.2建立健全乡镇公务员录用调配制度一是拓宽乡镇政府工作人员来源渠道。除考试、聘用外要合理利用调任手段充实队伍。现行的调任制度在规范进人的同时限制了人才的流动,造成乡镇政府工作人员阅历单一。对于乡镇机关,调任政策应该更加灵活,要重视干部企业工作经验,探索从企业调任政府工作人员制度,同时对已取得政府工作人员身份的人员调入事业单位后再回到机关的限制不应该过严。建议上级政府进一步完善政府工作人员调任政策规定,适当放宽调任的职级和年龄限制,将乡镇事业单位优秀人才纳入调任范围。比如,对于表现优秀乡镇事业干部,可以直接提拔调任,打破调任政府工作人员必须是副科级干部的条框限制,适当放宽调任年龄,使更多优秀人才进入乡镇政府工作人员队伍,通过健全的政府工作人员调任制度形成人人争下基层的良好氛围和舆论导向,增强乡镇政府工作人员队伍活力。第二是要畅通正常的流动渠道。乡镇政府工作人员长期在同一岗位工作并不利于人才优势的最大发挥,反而会造成应付工作、激情减退甚至滋生腐败等一系列问题,与其让他们在同一岗位上庸庸碌碌,不如畅通正常流动渠道,最大限度发挥他们的创造性,破解乡镇人才短缺的难题。县级组织和人社部门要根据本地区政府工作人员整体情况制定相关政策,打开乡镇政府工作人员流动、交流的大门。比如对达到最低服务年限的乡镇政府工作人员,根据其平时表现有计划的安排他们到其他乡镇或上级机关交流工作,开辟乡镇政府工作人员交流的新通道。5.3创新公务员教育培训方式选择培训方式时要灵活变通,除传统的“传授式”授课外,还要开发更加具有特色、更有针对性的培训方式。对新录用工作人员可以着重进行轮岗培训,有计划的为其轮换工作岗位,重点熟悉信访、拆迁、农业、计生等岗位,使其在工作中尽快熟悉、掌握不同岗位的工作特点和工作方法,迅速融入角色;定期进行调研考察式培训,选择周边地区在群众工作、新农村建设、征地拆迁补偿等方面取得突出成绩的乡镇、农村进行实地考察,以调研式学习取代课堂枯燥的讲解,使乡镇政府工作人员在参观调研中获得更加直观的了解:有针对性的安排乡镇政府工作人员到村挂职,通过挂职式培训,与农村群众同吃同住同劳动,更加直观的让乡镇公务员了解农村实际,掌握农村工作方法。同时还必须明确,对乡镇公务员的培训不应该是一次性