城市社区治理存在的问题与对策探讨-以大连市河口区下辖社区为例

摘要城市社区管理模式创新是一个关乎社区建设与发展能否顺利进行的重大问题，更是关系到社会良性运行的关键环节，因此，改革我国现有的城市社区管理模式，重新确定社区职能定位，理顺社区组织纵向、横向关系具有重要的理论和现实意义。论文结合国内外社区管理模式运行实际经验与已有理论研究成果，提出有效的社区管理模式变革方式。本文以大连市河口区社区管理现状及存在问题为案例讨论，通过分析，得出了推进城市管理体制改革，扩大社区居民参与，完善社区财政体制的解决方法。关键词：城市社区;社区建设;管理模式1.绪论随着我国经济、政治、文化与社会体制改革的不断深入，经济、政治、文化与社会“四位一体”的建设也在稳步推进，从根本上改变了城市社会环境，改变了国家、社会、企业和个人之间的关系，改变了过去计划体制下国家统一配置资源的模式。经济体制改革所倡导的政企分开、企社分开，把企业从社会工作中解脱出来，而由它们分离出来的社会职能就回归社会。政治与社会体制改革推进中，非常重视基层社区自治功能的发展与基层社会稳定的维护，同时，强调政社分离，拓展社会空间，培育社会力量，能有效实现基层社会的良性运行。历史和现实证明，只有城市社区才是上述任务完成的有效载体，对于城市基层社区管理模式的改革研究是非常必要的[1]。社区是城市基层社会的一种组织形式，作为自治组织在城市社会发展中发挥着不可替代的作用。在中国城市社区建设取得巨大成绩的同时，社区发展及其作用的发挥仍受到层层羁绊，归根结底问题的关键在于社区管理模式的相对滞后。可以说，城市社区治理模式创新是一个关乎社区建设与发展能否顺利进行的重大问题，更是关系到社会良性发展的关键环节，因此改革我国现有的城市社区管理模式，重新确定社区管理职能定位，理顺政府与社区纵向关系，社区与居民横向关系具有重要的意义[4]。

2.社区管理模式概述2.1社区2.1.1社区的概念在西方语汇中，“社区”最早是由德国社会学家滕尼斯（1887）提出的，他的代表作《共同体与社会》出版，英语译为CommunityandSociety，Community具有“社区”和“共同体”的双重含义，其初始含义就是指人们生活的共同体和亲密的伙伴关系。当前，西方关于社区概念包含抽象与具体两层含义，前者是指一种共同意识（asenseofcommonality），后者是指由实实在在的特定人群组成具有一定区域或共同利益。20世纪30年代，我国著名社会学家费孝通先生将“社区”一词引入我国，并根据我国的特点将其定义为：以地区为范围，人们在地缘基础上结成的互助合作的群体，用以区别在血缘基础上形成的互助合作的亲属群体[5]。本研究探讨的社区是指一定地域范围内、具有共同意识的人们通过互动关系发挥一定社会性功能形成的社会群体总称，在我国，分为城市社区与农村社区，前者指街道或居委会所辖区域的社会群体总称，后者指乡镇或村所辖区域的社会群体总称。本研究研究的“社区”是指城市居民委员会所辖区域的社会群体总称。2.1.2社区的功能社区功能随着社区的变迁而发生相应变化。现代社区的发展趋势是一方面在复杂化，一方面在专门化，一个大的社区往往聚集为商业区、文化区、政治区、工业区、生活区等多个区位功能于一体。重新认识社区功能，充分发挥社区功能，有利于进一步认识社区管理的重要意义。具体功能表现如下五种：1、经济生活功能，经济生活功能亦即生活、分配、交换、消费的功能，表现为社区通过生产或进口为其成员提供衣、食、住、行等基本的生活必需品和服务，并为社区成员提供就业与谋生的机会，担负这一功能的主要是社区的各个经济组织[6]。2、社会化功能，社区促进自然人成长为社会人的过程，社区有一套社会化的体系，对社会成员起社会化的功能。社区社会化的最大特点，使社区的社会化活动形成一个整体，从而在功能上达到最大的效果。3、社会控制功能，社会控制具有把维护社会稳定的任务落实到基层社区的功能，社区通过社会化来实现其对成员的内在控制，通过各种组织及其规章制度来实现它对成员的外在控制，以维护社会秩序，使社会成员对规定和禁止的社会角色、规范和行为的遵守。4、社会福利保障功能，社区通过组织社会福利机构与居民互助体系，发动组织本社区的力量，为社区成员解决困难和提供各种福利服务，它所提供的是就地、直接和及时的帮助。这种功能表现为社区福利部门或慈善团体、民政部门扶贫助弱，社区居民之间的相互帮助、互相支援，社区医院、诊所为居民提供医疗保健服务等。5、社区参与功能，社区是居民生活交往的场所，也是社会成员直接参与社会事务的活动的地方。社区通过其基层组织开展各种社会活动、文化娱乐活动、体育活动等，促进人们相互交往与互动，提高社区居民的参与意识。2.2社区管理社区管理是近年来才引起人们注意的一个概念，它包含两层含义：一方面是在宏观层面的社区管理，指中央政府通过税收、财政支出、立法、司法、行政等方式对社区发展的支持、指导等，它包括相关社会政策的研究、制定、实施、评估等在内的整个过程；另一方面是在技术层面的社区管理，指在社区内部，社区组织、社区居民对社区事务的处理，甚至包括公众参与活动和决策的过程。简言之，社区管理就是“管理社区”，它是在政府的指导下，社区相关组织与社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理[7]。社区管理是一种在区域范围内进行的自治性社会管理活动，它集中体现社区居民的意愿，反映社区居民的需要，动员社区居民的力量满足社区利益诉求。就其内容而言，社区管理涉及社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安、社区经济等多方面，社区管理活动的科学与合理能够保证社区服务有效供给，促进社区卫生事业健康发展，推进社区文化素养快速提升，维护社区治安稳定，增强社区经济实力[2]。2.3社区管理模式“社区管理模式”的探讨是当前研究社区管理问题的重要内容，关于社区管理模式的界定存在着“标准样式”、“服务形态”、“模型与范式”和“工作模式”等四种不同取向：作为“标准样式”的“社区管理模式”主要强调的是社区管理过程中形成的结构及其各个构成部分所发挥的功能；作为“服务形态”的“社区管理模式”主要强调社区管理的方式与途径；作为“模型与范式”的“社区管理模式”主要强调不同理论视角对社区管理理念的指引；作为“工作模式”的“社区管理模式”主要强调社区管理具体执行的状况。不同的界定反映了不同学者对社区管理模式的认识和对社区管理实践的总结。通过不同界定的比较，本研究认为社区管理模式是指为了解决社区问题与满足社区需求采取各种管理方法与手段而形成的稳定的组织结构与运行机制的总称[3]。社区管理模式主要涉及社区的组织结构与运行机制两个方面，组织结构能够展示社区管理模式的资源配置，互动方式能够展示社区管理模式的运作流程。国内外学者在探讨社区管理模式时也注意到它的构成要素。罗斯曼（JackRothman）认为社区管理模式涉及社区行动的目标、问题结构与假设、变迁策略与技术特点、实践者角色、变迁传媒、权力取向、服务对象系统、群体利益假设、服务对象概念与服务对象角色等[4]。波普尔（Popper）认为社区管理模式主要涉及社区工作战略、社区工作者的角色、工作机构类型与活动、代表性人物等。国内多数学者研究社区管理模式主要涉及政府职能、市场作用、社区组织、社区工作者、服务对象、内容与范围等[5]。国外关于社区管理模式概念讨论主要涉及是实际运作过程，国内研究主要涉及政府、市场、社区组织的力量介入，两者的融合也就是社区管理模式的核心内容。由于各国的基本国情、历史背景不同，社区管理模式也大相径庭，但是，无论何种社区管理模式，都发挥需要充分发挥各种社区主体作用，促进社区构成主体的良性互动。对社区管理模式进行研究，需要定位于社区，对影响社区元素的有序配置进行科学分析，客观认识制约社区管理的技术因素与环境因素，全面把握社区管理过程中的结构设置与运作动力，这样才能形成对社区管理模式的科学、合理的认识。

3.城市社区管理模式分析3.1国内城市社区管理模式分析我国社区管理是国家经济、政治、社会体制改革的产物，在经历了近几十年探索后，反思其运行轨迹，不难发现，城市社区管理中“政社不分”的情况依然存在。尤其是在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身，其直接后果是现有社区管理模式的确立，既未明显减轻政府的社会管理负担，又未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识。如何完善社区管理模式仍旧是一个重要问题。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然近几年社区建设的宣传力度不断加大，但由于“单位制”尚未解体，有关支持社区居民自治组织的政策也不到位，因此，社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱，还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权（区政府）的派出机构，一直承担着地区社会工作的责任，具有从事社区工作的传统和经验，特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位，使其在社区整合中的能力明显增强。因此，街道办事处代表政府参与社区委员会的工作，既可以发挥政府在社区建设中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，使之尽快成长，为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施，最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说，当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机，把社区从政府的行政职能中剥离出来，通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”，不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离，更好地行使政府职责，也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。3.2国外城市社区管理模式分析由于各国的基本国情、历史背景不同，城市社区管理模式也大相径庭，在众多的管理模式中，较为突出得有以欧美为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的行政主导模式。1、社区自治模式欧洲国家尤其是北欧国家的社区管理，可以说一直以来都是以“自治”为理念的，而其社区自治的一个最大特点就是“小国度里的大社区”或“社区城市化、城市社区化”。在中央、郡、市三级行政区划上，城市是北欧行驶社会职能的最基层一级政府，在社区建设上无论乡镇还是较小的乡村，都已经划入城市化社区并对其进行管理，社区管理中心或者说社区政府所在地大多数也都在比较发达的小城市。美国社区管理虽然在实施理念上同北欧等国家一样采取“自治”，但它的形成渠道和具体实施与北欧有所不同，其社区自治理念是在自愿社区团体影响下的“地域归属与文化共享型”的自治。全方位、多层次的社区服务体系，给美国居民生活带来极大的方便和保障，同时在提供充分就业、缓解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。2、行政主导模式新加坡等一些发展中新兴工业化国家属于这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区组织管理部门，政府行政力量对社区的组织管理有比较强的影响和控制力。新加坡全国不再设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区，每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会。公民咨询委员会在选区范围内组织、协调社区事务，募集社区基金，增进社区福利。居民联络管理委员会代表全国社区组织总机构——人民协会行使建设和管理社区民众俱乐部的职权，它组织举办各种文化、教育、娱乐、体育等社区活动，同时在政府和民众之间起桥梁沟通作用。新加坡还在所有的公共组屋区设居民委员会，主要工作是通过开展组屋舞会、民防演练、居民对话会等活动，促进邻里和睦、社会团结以及更好的理解和响应政府的政策措施。在新加坡现行的政党政治体制下，选区的社区组织和社会团体实际上是执政党与民众直接接触的最基层的政治实体，主要社区的领导成员都不是民选产生，而是有所在选区的国会议员委任或推荐。社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，是新加坡的社区管理受到执政党和政府的强有力的影响和控制。3.3国内外城市社区管理模式对比分析从研究成果来看，中国城市社区管理理论的研究对于进行中国城市社区管理创新理论的探讨、对于促进城市社区组织创新活动的有效开展和中国城市社区组织的进一步发育成熟都起到了积极的推动引导作用。而国外的非营利组织的研究成果己经非常丰富。但上述国外学者的研究理论还不能很好的解释中国城市社区管理的属性和管理模式。主要理由如下：第一，对社区管理定位的差异性。也就是说，外国研究成果所界定的社区管理与我国所界定的城市社区管理定位不同。国外的社区管理组织一般是指具有民间质的社会非营利组织或非政府组织。中国的城市社区管理组织则是指城市中的社居委会组织，这与国外的社区的定位是不同的。从范畴上看，中国的社区居委会的规模实际上已相当于美国的“有限责任的社区”。因此，在中国以城市中的社区居委会作为基层、兼具经济组织和行政组织的一般属性的社区组织是具有中国特色的社区管理组织。也就是说，中国城市社区管理组织虽然“法定为”自治性的非营利组织，但却是具有中国特色的社区组织，就是具有半官方色彩的组织形式。由于社区管理定位的不同，因此在组织的研究对象、目标定位、组织结构、运行机理和组织协调发展模式等方面的差异是客观存在的。第二、社区管理组织形式与运作方式的差异性。在上述国外学者的主流观点看来，政府失灵是非营利组织或非政府组织产生的原因，由于非营利组织的形式和运作的一致性被作为一个不证自明的前提条件而存在，因此，作为非营利组织的社区组织，其身份是明确的。在政府与非营利组织的关系上，政府是“资金和指导的提供者”，非营利组织则是服务的提供者，政府与非营利组织之间形成完全的委托代理关系，也就是通常所说的契约治理关系。但是，在中国现有的社会经济条件下，城市社区管理组织虽然名义上定位为群众性自治性的非营利组织，但由于中国的城市社区组织是在政府扶持和利用政府相关资源的基础上发展起来的，城市社区管理组织与政府行政管理组织具有“共生”的现象。因此，中国城市社区管理组织的组织形式往往具有外化为政府行政管理组织的“组织”的体制特征，中国城市社区管理组织具有组织形式与运作形式不一致的制度特点。在政府与城市社区组织的关系上，政府不仅仅是以“资金和指导的提供者”的角色出现，而且在很大程度上控制了城市社区组织的人事任免权和较大资金的运用权力。综上所述，由于中国的城市社区管理组织在性质上与西方学者所讨论的非营利组织的性质有所不同，虽然上述国外学者的研究理论为研究中国城市社区管理提供理论及方法上的借鉴，但是，上述国外学者的研究成果还不能很好的解释中国城市社区管理组织运作、政府与社区的关系以及政府对城市社区组织的管理与控制等管理问题。这需要从中国城市社区管理的实践出发，探寻能够解释和解决中国城市社区管理属性、管理模式以及组织协调发展的理论和方法。

4.大连市河口区社区管理现状及存在问题4.1河口区社区现状大连河口区下辖9个街道，共有87个社区，按照体现党的领导、政府指导、社会参与、居民自治的总体要求，社区建立了四大组织：社区党组织、居民委员会、社区居民代表大会和社区协商议事委员会，形成了以社区党组织为核心，社区自治组织为主题，各类社会组织充分发挥作用的新型社会组织结构。社区党组织是各类组织和各类工作的领导核心，支持和保证社区组织依法履行自治职责；社区居委会是社区居民代表大会的办事机构，由社区居民代表大会产生，具体执行社区居民代表大会选举决议，主持社区日常事务管理和服务；社区居民代表大会是社区事务的决策机构，是民主自治的主要组织形式，每年定期召开会议讨论决定社区重要事项；社区协商议事委员会是社区居民代表大会的常设及机构，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等组成，在社区建设发挥协商、议事和监督作用。在区政府领导下充分发挥社区各方力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高社区居民的素质和整个社区的文明程度，目前社区建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐文明。4.2河口区社区管管理存在的问题4.2.1城市管理体制与社区民主发展要求不适应一方面，体现为政府职能转变不到位。虽然大连市积极探索了政府依法行政、社区依法自治的有效形式，但在具体实践中，还没有建立以块块为主，条块结合的社会管理模式；另一方面也不可避免地表现为社区居委会行政色彩较浓。在实际工作中，社区居委会是一个职能包罗万象、具有无限责任的准行政化组织。4.2.2社区居民参与不足社区居民参与意识淡薄。居民虽然生活在社区，但很少能意识到自己是社区建设与发展的主体，不清楚自己对社区应付一定的责任与义务，通常认为社区建设与发展是政府的事，与自己无关；第二，社区居民参与观念陈旧；三社区居委会缺乏权威性，目前，大多数社区居委会实际上仍是作为政府行政“末梢而存在，并非真正意义上的居民自治组织，而是一个帮助居民分忧解困的行政性组织。4.2.3社区民主自治缺乏有利的财力支撑当前，由于传统的城市基层管理体制，使社区居委会自主性弱，尤其在社区财政上更是缺乏自主能力。目前社区主要资金来源靠政府拨款。据了解，沙河口区每个社区每月办公经费只有400元，除了必要的办公支出以外，所剩无几。经费不足直接关系到社区居民自治的效果，制约着社会民主建设的发展。

5.河口区社区的管理模式随着我国经济发展速度的加快以及人均对生活质量要求的提高，社区建设也越来越多，而对于社区的管理模式人们则提出了更高的要求。首先，当前对社区的需求较于传统社区更具文化性，且随着各城的发展及人们所接受的教育、基本素质不同以及对新形势下国家发展目标的理解不同等特点，社区在管理模式中需要进行不断的改革，针对不同的人群而制定出分层次的管理模式，以保证社区内人均生活质量都提升到一个全新的阶段。5.1推进城市管理体制改革推进城市管理体制改革，建立政府依法行政、社区依法自治的工作运行机制，理顺政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系，明确各自的职责，是实现城市社区民主自治的关键，首先，要明确关系，明确界定政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系是指导协助、服务于监督。其次要划分职责，明确界定政府职能部门、街道办事处与社区居委会的职责，建立社区事务分类管理制度，并在此基础上，实行社区分层民主协商管理模式。分为楼院协商、网格协商、社区协商、街道协商四个议事层级，分别以“红、橙、黄、蓝”四种颜色区分。议事层级的划分，坚持居民利益无小事原则，依据自治范围大小呈依次递进的关系，同时具有相互联系、相互衔接的工作机制。社区“两委”按照四种颜色首先判断属于哪种议事层级的协商；其次，按照议事规则，针对性地给予议事协商指导；最后，以颜色模块管理、分析、统计各个层级议事协商的数据和事例，为社区民主协商提供精细化治理模式。5.2扩大社区居民参与居民参与是实施居民参与意识与积极性，其次应当加强居民参与的制度建设，积极推进社区居委会的直接选举，进一步完善直选制度，扩大覆盖面，使居民充分行使民主权利，直接选出满意的居委会成员；完善民主决策机制，扩大居民参与，增强居民自我管理能力。加强社区文化服务，创造良好的社区环境，切实解决社区成员最关注的问题。不断创新文化活动，坚持以人为本、与时俱进，从社区实际和居民需求出发，丰富活动内容，创新活动载体，增强社区居民的认同度和共同参与的积极性。针对社区成员的