村民自治知识讲义

村民自治

讲

义

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一、村民自治的启动和发展

村民自治不仅是农民群众的民主权利，也是党和国家制定的

农村跨世纪发展的目标和方针。

——村民自治的启动

1978年党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放的新

时期。改革首先是从农村推行家庭联产承包责任制开始的。家庭

联产承包责任制的推行，初步理顺了农村的生产关系，调动了农

民的生产积极性。在农村经济体制改革过程中，广西壮族自治区

的罗城、宜山等县诞生了村民委员会这种农民群众自治管理自己

的组织，由于村民委员会这种组织与扩大民主的趋势相符合，因

此，它一经产生就备受推崇。1981年党的十一届六中全会通过的

《关于建国以来的若干历史问题的决议》提出，把在基层政权和

基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，作为我们党建设社会

主义现代化的一项重要内容。1982年9月召开的党的十二大进一

步提出，社会主主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生

活各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层

生活的群众自治。正是在上述社会背景下，1982年12月4日，

五届全国人大第五次会议通过的新宪法第一百一十一条，规定了

村民委员会的性质，确定了村民委员会的法律地位。

但是，村民委员会如何组织村民实行自治，村民怎样自治，

各地都在探索和总结经验。六届全国人大常委会第23次会议审议

通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》

（以下简称

《村委会组织法（试行）。该法不仅规定了村民委员会的性质、

》

任务、设立、组织及其产生办法、下设机构、工作原则，更重要

的是它规定了乡镇人民政府与村民委员会，是指导与被指导的关

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系，不是领导与被领导的关系。

《村委会组织法（试行）

》的颁布，

不仅为村民自治提供了依据和保障，而且也为村民自治的启动提

供了动力。

——村民自治的发展

如果说20世纪80年代是村民自治启动的初始阶段，

那么90

年代就是村民自治蓬勃发展的阶段。在从典型试点到面上展开，

从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一，从对村民自治知之不

多到知之较多，从具体操作办法不规范到逐步规范的实践过程中，

村民自治日益走向成熟。

1994年，中共中央召开的全国农村基层建设工作会议，明确

提出了完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度

的具体任务，从而使村民自治向着具体化、制度化的方向不断发

展。截止1997年底，全国60%以上的农村建立了村民会议和村

民代表会议制度，制定了村民自治章程、村规民约、村务公开和

民主监督制度。由少数村干部议决村内大事或涉及农民切身利益

的大事，逐步成为历史。

1998年11月4日，九届全国人大常务委员会第五次会议正

式颁布了修订后的村委会组织法，为全面推进村民自治提供了可

靠的法律保障。这样以党的十五大、十五届三中全会和新村委会

组织法为标志，村民自治进入了一个新的发展阶段。

二、村民自治的基本内容

村民自治，就是"由村民群众依法办理自己的事情"

，即农村

村民群众，在中国共产党的领导下，依据国家法律、法规和政策，

通过自己选举的村民委员会这一组织，办理与自身利益相关的村

内事务，实现自我管理、自我教育和自我服务。

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——自我管理。就是村民组织起来，自己管理自己的事务，

行使当家作主的权利。管理的内容主要是与村民利益密切相关的

公共事务和公益事业；管理的方式是通过村民会议或村民代表会

议集中全体村民的意见，作出决策或决定，然后全体村民共同遵

守并执行，从面形成良好的社会秩序；管理的手段，主要通过村

民制定的村民自治章程、村规民约和各种规章制度，以及村里长

期以来形成的道德、伦理、社会舆论的力量进行自我约束。因此，

村民群众既是决策者、管理才，又是执行者、被管理者和监督者。

村里哪些事情该办、哪些事情不该办，哪些事业该先办、哪些事

情该后办，都由村民群众讨论决定和管理，并监督村民委员会执

行。

——自我教育。就是由村民委员会组织村民群众，结合本村

的实际情况，因地制宜利用各种宣传工具，采用各种教育方式，

自觉学习党的路线、方针、政策和国家的法律、法规、学习文化

科学知识，开展移风易俗、破除封建迷信活动，以丰富自己的文

化政治生活，提高自己的思想觉悟，增强道德、法制、民主观念，

陶冶情操，促进本村村风、民风的好转，促进农村社会稳定、精

神文明建设和经济的持续发展。

——自我服务。就是村民群众自己组织起来，在巩固和完善

家庭承包经营、统分结合的双层经营体制的基础上，兴办和发展

公共事务、公益事业，组建农机、科技、水利等服务褓和生产、

供销、信用、消费等各种形式的合作经济，为本村村民的生产、

生活提供专项和系列化服务，解决一家一户难以克服和解决的困

难，达到自己为自己服务的目的。

自我管理、自我教育、自我服务。即人们通常所说的"三个

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自我"

，既是宪法、法律规定的农村基层群众自治组织的性质，也

是在农村基层实行自治的目的。换句话说，村民实行自治就是为

了达到村民进行自我管理、自我教育、自我服务的目的。但是，

村民怎样进行和达到"三个自我"呢？经过多年的探索和实践，

最主要的形式、最好的方法、最重要的制度是实行民主选举、民

主决策、民主管理和民主监督，即人们通常所说的"四个民主"

。

因此，

"四个民主"就成为村民自治活动的主要内容。重新修订通

过的《村委会组织法》更明确规定：

"村民委员会是村民自我管理、

自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民

主决策、民主管理、民主监督。。

"

三、村民自治的实现方式

村民自治是通过村民的民主选举、民主决策、民主管理、民

主监督实现的，因此它成为村民自治的主要内容。但是，这"四

个民主"是一个有着内在联系的整体，是紧密相连、环环紧扣、

不可分割的整体。在"四个民主"中，民主选举是基础。因为没

有一个好的自治组织的领导班子，怎么组织和带领村民依法实行

自治呢？民主决策是关键，有了好的领导班子，关键还要充分发

扬民主，大家的事情大家讨论决策，这样才能把事情办好。民主

管理是举措，有了好的领导班子，大家的事情大家定，定了怎么

去办，怎样进行管理？必须通过制定村民自治章程和村规民约作

为管理的依据。民主监督是保证，选举、决策、管理各个环节，

都需要接受村民的监督，向村民公开，由村民进行评议，这样才

能保证把村里的事情办好，使村民群众满意，达到自我管理、自

我教育、自我服务的自治目的。所以，在村民自治活动中，在全

面推进"四个民主"

，不可偏废。

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"三个自我"和"四个民主"是《中华人民共和国村民委员

会组织法》的基本精神，也是村民自治的精髓。农村各项村务活

动只有有利于自我管理、自我教育、自我服务的实现，才符合村

委会组织法的要求；也只有在选举、决策、管理、监督的各个环

节上，都发扬民主，才能实现自我管理、自我教育、自我服务的

目的。

我省开展村民自治工作的法律法规依据包括《中华人民共和

国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）《黑龙江省实施<

、

中华人民共和国村民委员会组织法>办法》

（以下简称《实施办

法》、

）《黑龙江省村民委员会选举办法》等，我今天所讲的一切都

是依据这些法律法规，各位今后工作的开展也是依据这些法律法

规，建议大家在今后的能深入学习，便于跟好地开展工作。

（一）民主选举

村民委员会的直接选举，是村民自治的重要内容，是村民进

行民主决策、民主管理、民主监督的基础。在多年的实践中，村

民委员会的直接选举，已经形成了独具特色的程序。我们县已经

经历了九届村民委员会换届选举，尤其是大家都刚刚通过激烈的

第九届换届选举，成为我们新一届的村委会成员，更为熟悉民主

选举的全过程，这里我就不再讲了。我们把重点放在教会大家今

后如何依法依规通过民主决策、民主管理、和民主监督开展工作。

（二）民主决策

民主决策是村民自治制度的重要内容。在村民自治活动中，

民主决策，是村民通过村民会议或村民代表会议来实现的。因此，

村民会议或村民代表会议是村民进行民主决策的基本途径和形

式。当然，要发挥好村民会议或村民代表会议的民主决策作用，

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就必须有法定的程序作保证。

——村民会议

村民会议的程序，主要包括会议召开的时间、会议的准备、

会议的召集、会议的议程和会议决定的通过等方面的内容。

1.会议的时间

村民会议每年至少召开一次，如果有"十分之一以上的村民

提议或者三分之一以上的村民代表提议"的特殊情况，村民委员

会应召开村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。

2.会议的准备

（1）起草村民委员会年度工作报告。

（2）起草村民委员会财务开支情况的报告。

（3）提出修订村民自治章程和村规民约的意见。

（4）需要提交村民会议讨论的其他议题。包括：涉及村民利

益的下列事项：

（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集

体经济所得收益的使用；

（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设

承包方案；

（四）土地承包经营方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包

方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地补偿费的使用、分配方案；

（八）

以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村

民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

3.会议的召集和议程

村民会议由村民委员会召集，村民委员会主任主持。其他任

何组织和个人不得召集和主持村民会议。法律规定，村民会议有

两种形式：一是全体18周岁以上村民参加的村民会议，二是每户

派一名代表参加的村民会议。如果是召开全体18周岁以上村民参

加的村民会议，那么应有本村18周岁以上的村民的过半数参加，

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才达到法定参会人数，会议才能召开，会议作出的决定才能有效；

如果是召开户代表参加的村民会议，那么必须有本村三分之二以

上的户代表参加会议，才符合法定人数。

4.会议决定的通过

村民会议的决定，若是本村18周岁以上村民参加的会议，其

决定必须获得参加会议的18周岁以上村民的过半数通过，决定始

得生效。比如本村有18周岁以上的村民1000人，实参加会议的

18周岁以上村民800人，那么决定必须获得401票（包括401）

以上票数才为通过；若是本村三分之二以上户代表参加的村民会

议，其决定必须获得参加会议的户代表的过半数通过，决定始得

生效。比如本村有300户，参加会议的户代表240户，那么决定

必须获得121票（包括121）以上票数才能通过。

《组织法》关于村民会议的决议有特殊规定"法律对召开村民

会议及作出决定另有规定的，依照其规定。"

"法律对讨论决定村集体经济

组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

"

依据"特别法优于一般法"的原则，应当按照这些法律的特

殊规定召开会议或进行表决。如土地承包法第十八条规定："承

包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成

员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同

意"。土地管理法第十四条规定："在土地承包经营期限内，对

个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会

议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡

（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准"；第十

五条规定："农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位

或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三

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分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准"。为

避免法律冲突，新法主动对此专门作了规定。

5、村民会议的地位

村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会

成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权

撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作

报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不

适当的决定。

——村民代表会议

村民代表会议是代表村民讨论决定村中重大问题的组织形

式。涉及村民利益的九大事项都可由村民会议授权给村民代表会

议讨论决定。可见村民代表会议的重要性。村民代表会议只有按

照一定的程序进行，才能保障代表权利和行使和保证会议质量，

才能保证作出的决定具有权威性和号召力。

1.会议召开的次数和时间

村民代表会议每季度召开一次，如遇到特殊情况有五分之一

以上的村民代表提议，应当临时召开村民代表会议。至于一个村，

一年内召开几次村民代表会议，这要根据本村的实际情况而定，

需要召开时就可以召开，不要搞一刀切，不要强求一律。如果每

季度召开一次，那么会议的时间最好放在季度末，既可以讨论总

结本季度的工作，又可以安排下季度的工作。

2、会议的召集和主持

村民代表会议由村民委员会召集，村民委员会主任主持。过

去那种由村党支部、村民代表会议主席召集和主持的做法，都与

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法律规定的精神不符合，应尽快更正过来。

3、会议的议题和准备

（1）会议的议题。村民委员会在召集、召开村民代表会议的

前三天，应提出和确定本次会议的议题，即本次会议讨论的题目

和问题。村民代表会议的议题从性质上分主要有四种：

一是村民委员会向村民代表会议提交的工作报告和财务收支

情况报告等方面的内容，需要代表审议；

二是上级政府交办的国家任务，如计划生育、服兵役等，需

村民代表了解知道，并做村民群众的工作，按期完成任务；

三是村民自治的重大事务，如兴办公共事务和公益事业、责

任田承包、村办企业立项、扩建和签订合同等，需村民代表讨论

表决，然后村民委员会执行；

四是村民急需解决的问题，需要村民代表会议作出决策。

议题提出的办法有两种：

一种是由村民委员会根据当前和今后一段工作的需要提出，

村党支部也可以根据工作需要提出议题，或与村民委员会研究后，

共同提出；

另一种是由五名以上村民代表联合提出。五名以上村民代表

联合提出的议题，要填写议题表，报村民委员会同意后列入会议

议题。由五分之一以上村民代表提出的议题，必须列入村民代表

会议的议题表。

村民代表会议的议题，一经确定最好不要随意改动，以避免

村民代表会议已经召开，而议题还未确定情况的出现。

（2）会议的准确。村民委员会召开每次村民代表会议，都要

做好会前的准备工作，以保证会议如期召开，提高会议的质量和

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工作效率。

①布置会场。

②做好文秘工作。

③下发会议通知。

4.参加村民代表会议的法定人数

村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，召开村民

代表会议，要三分之二以上村民代表会议组成人员参加，这就要

求村民委员会在召开第一次村民代表会议时，要在会场设立签到

簿，统计参会的实到人数、缺席人数和列席人数。符合了法定人

数，村民代表会议才能召开，所作的决定才能有效。

5.村民代表会议的议程

村民代表会议是村民自治活动中主要议事的组织形式，从村

民代表会议制度化、规范化建设的角度出发，应该按照一定的议

程进行，这不仅能使村民代表行使有了保障，也能使会议有序进

行，保证会议的质量。根据全国各地的经验，会议的主要议程应

该是：

（1）宣布开会。由会议主持人（村民委员会主任）报告本次

村民代表会议应到人数、实到人数、缺席人数，实到会人数符合

法律规定，本次会议召开有效；报告列席本次会议的人数和列席

人员名单。

（2）报告上次村民代表会议所作决定的执行情况。由村民委

员会某一成员代表村民委员会报告上次会议作出决定的执行情

况，请参会人员监督和审查。

（3）提出本次会议的议题。由会议主持人报告本次会议需要

研究讨论的议题和解决问题的设想、方案，供代表审议。

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（4）村民委员会报告工作。由村民委员会主任或副主任，报

告上一次会议至本次会议期间的村民委员会的工作、村财务收支

情况及重大项目的收支情况、进展情况，提请会议讨论、审议。

（5）讨论和审议。村民代表要对本次会议议题所提问题、村

民委员会工作报告、财务收支情况等进行充分的讨论和审议。会

议主持人也要充分发扬民主，让每一痊代表把想说的话、想提的

意见都讲出来、提出来，畅所欲言。如村民代表人数较多，可分

组讨论审议。

（6）会议表决与通过。经村民代表对议题和问题进行充分的

讨论审议后，对需要作出决定的议题，进行表决。表决有两种方

式：一是较重要的议题且分歧较大，可采用无记名投票的方式；

二是一般性议题且基本达成共识的，可采用举手表决的方式。不

论采取哪种方式，都有一个表决通过的问题。就是"所作决定应

当经到会人员的过半数同意"

（7）会议小结。由会议主持人对本次会议的情况，主要是对

取得的成果、经验和存在的问题进行小结。也可以提出下次会议

的议题和主要讨论的问题，村民委员会还可以利用村民代表会议

的机会，讲一讲当前和今后一段时间的工作等问题。

6.会议记录与资料归档

村民代表会议的记录、以及村民代表会议上印发的资料要及

时立卷归档，这是村民代表会议制度建设的重要环节和内容。

1.村民代表会议的记录

（1）要责成专人记录。

（2）记录的格式。村民代表会议的记录，一般包括两部分：

一是记录会议的组织情况；二是记录会议的内容。

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会议的组织情况有：

①会议的名称和届次数；

②会议的地点和时间；

③会议的出席人数和缺席人数及列席人数，如缺席人数和列

席人数较少，可以写上姓名；

④会议的主持人；

⑤会议的记录员等。

会议的内容有：

①村民委员会的工作报告、财务收支情况报告和执行决定的

情况报告等；

②会议的议题和会议讨论的情况；

③会议参加人员和代表的发言；

④会议所作的决定及决定的内容。

——村民小组会议

新组织法关于村民小组会议的规定是增加了村民小组会议制

度。

1.村民小组会议的构成。应当有本村民小组十八周岁以上的村

民，或者本村民小组户的代表参加，

2.召开会议的法定人数要求。召开村民小组会议，应当有本村

民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分

之二以上的户的代表参加。

3.会议的议题。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他

财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关

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法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小

组的村民公布。

4.会议的表决与通过。经村民或户代表对议题和问题进行充分

的讨论审议后，对需要作出决定的议题，进行表决。表决有两种

方式：一是较重要的议题且分歧较大，可采用无记名投票的方式；

二是一般性议题且基本达成共识的，可采用举手表决的方式。不

论采取哪种方式，都有一个表决通过的问题。就是"所作决定应

当经到会人员的过半数同意

（三）民主管理

村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透

明的工作原则，建立健全各种工作制度。村民会议可以制定和修

改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备

案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的

决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯

村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章

程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规

定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

村民自治章程和村规民约的制定原则：合法性原则、民主性

原则、实用性原则、双向制约性原则

（四）民主监督

民主监督，是对村民委员会及其成员的工作进行审议和评议

的行为。它是村民依法实行民主选举、民主决策和民主管理的保

障，是村民自治的重要组成部分和重要内容之一。

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——村务公开制度

实行村务公开，将涉及村民群众切身利益和大家普遍关心的

问题公之于众，是接受民主监督的重要内容，也是实施民主监督

的基本前提。关于村务公开的内容，村委会组织法已作出了明确

规定：

村民委员会实行村务公开制度。

村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：

（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村

民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；

（二）国家计划生育政策的落实方案；

（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资

金、物资的管理使用情况；

（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；

（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。

前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务

往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的

重大事项应当随时公布。

村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查

询。

归结起来主要有三个方面：一是财务，这是公开的重点；二

是村民自己办理的一般性自治事务；三是基层政府通过村民委员

会办理的国家行政工作。

——村务监督机构

中办发［2004］17号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅

关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，要求各地农

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村普遍设立村务公开监督小组和民主理财小组。在吸取地方立法、

中央政策和各地实践成功经验的基础上，增加了原法所没有的村

务监