我国天然气管网独立改革研究

我国天然气管网独立改革研究

2004年，西气东输线项目正式开工，为中国全面应用天然气打开了大门。天然气年产量超过16%。2015年我国天然气表观消费量已达到1932×101中国天然气管道的发展现状和运营管理体制的机制1.1中国天然气管道的发展2015年,中国新增天然气管道约6000km,全国天然气干线管道总长度超过7.2×101.2运设施公平开放我国天然气管道运行管理体制机制在建设审批、运价审批、管道运营、储运设施公平开放等方面都有着鲜明的特点:(1)管道建设投资和运营商主要是天然气生产商或进口商,且资金主要来自国有企业;(2)一家为主,截至2015年底,中石油拥有超过76%的国家级干支线输气管道1.2.1管道项目审批、评估审批和验收我国现有的天然气管道建设审批机制规定:跨省(区、市)干线管道项目需要报中华人民共和国国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)审批核准,其余天然气管道项目由省级发展和改革委员会审批核准。管道项目核准前需要办理的其他政府部门的批准要件包括:(1)管道途经省区市的建设规划主管部门出具的规划选址意见;(2)国土资源部门出具的项目建设用地预审意见;(3)国家环境保护部门出具的环境影响评价审批意见;(4)国家发改委资源节约和环境保护司的节能评估审查意见或备案文件;(5)根据有关法律法规应提交的其他文件,如核准评估报告、银行贷款承诺函等。目前,我国天然气管道项目建设仍采用“一事一议”的审批方式,手续复杂且项目审批周期较长,部分项目的审批周期甚至长于建设周期,严重制约了天然气管道的建设速度。1.2.2管道运输价格偏高目前,我国天然气管道运输价格费率尚无统一标准,仍采用“一线一价”的审批方式。各级发改委根据管道投资及输气量情况,对项目申请单位的建议管道运输价格进行审查、审批。在申报过程中,管道建设投资企业容易夸大投资,对收益预计则偏保守,从而导致申请的管道运输价格偏高。而政府部门尤其省级政府部门在审批时专业力量欠缺,同时为了鼓励管道建设,对管道运输价格的审批也相对宽松,这在一定程度上导致了管道运输价格水平偏高。1.2.3天然气出厂价和干支管价格我国天然气价格由政府统一制定并公布各省天然气省级门站价格。该价格包含天然气出厂价以及干支线管道的运输价格,上游气源商对外签订的一般都是运输和销售捆绑的合同。天然气运输和销售业务捆绑是业内主力企业和大部分省级管网的惯例做法。1.2.4油气管网设施开放监管办法2014年2月13日,中华人民共和国国家能源局(以下简称国家能源局)印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》规定:“油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下,应向第三方市场主体平等开放管网设施,提供输送、储存、气化、液化和压缩服务”。同时,该文件明确油气管网设施的开放由国家能源局进行监管,并规定了监管细则和手段。但是,经过两年半试行,效果并不明显1.3天然气管网运行管理体制机制尚未建立由于LNG和CNG经济运输半径短且运费相对较高(海运价格较低但属于中转运输),因而管道成为天然气从气源地运输到消费终端的主要方式。故此,天然气管网是影响天然气行业发展最重要的基础设施。毋庸置疑,在过去相当长一段时期内,我国现行的天然气管网运行管理体制机制发挥了积极作用,促进了我国天然气产业的发展。但是,随着天然气产业的快速发展,现行的管道运行管理体制机制已不能适应天然气产业进一步推进的需要。目前,我国天然气气源已经基本实现多元化,众多企业纷纷涉足上游气源开发或引进。山西蓝焰煤层气集团有限责任公司、亚美能源控股有限公司、格瑞克中国有限责任公司等地方和外资企业纷纷进军煤层气产业,并且已初具规模;部分省级国有投资主体和民营企业也在积极参与页岩气开发,甚至参加新疆油气区块勘探开发的招投标;以中国大唐集团公司为代表的国有企业和以中国庆华能源集团有限公司为代表的民营资本纷纷进军煤制气产业,已实现30×101.3.1天然气市场化定价改革未形成有效、充分竞争的市场氛围自2005年开始,中国政府启动了天然气价格改革,通过出台一系列政策指引天然气定价逐步迈向市场化。但是,由于管网设施公平开放效果并不理想,导致新进入上游气源行业并通过管道供气的企业屈指可数,在国家级干线或省级管网末站基本没有形成多气源供应的局面,从而未能形成有效、充分竞争的市场氛围。在这种情形下,即使政府放开价格管制,天然气价格也无法通过竞争形成,也就谈不上市场化定价。2015年3月,上海石油天然气交易中心成立,我国天然气市场化定价改革只差最后一步——在市场全面形成充分竞争的前提下政府发文解除价格管制。上海石油天然气中心要实现管道天然气网上竞价交易功能,全国大多数长输管道分输站须具备较多的买方和卖方,以形成竞争态势。然而现状却是买方和卖方多数情况下都是一对一交易,少数情况下则是多对一交易。1.3.2美国民营资本进入页岩气开发领域的原因民营资本的灵活性、完全趋利性以及冒险精神使其在某种程度上创新能力更强,美国的页岩气革命成功,从曾经的天然气进口大国转变成将来可预期的天然气出口国,就和其拥有众多的具有创新意识和冒险精神的民营资本涌入该行业有着密不可分的关系。而深究美国民营资本敢于进入风险巨大的页岩气开发领域的原因,则是因为它具有发达的、开放的天然气管道运输网络,解除了民营资本的后顾之忧。而目前我国的民营资本虽然一只脚已经踏入了上游气源行业,但主要还是在观望,数量也不够多。民营资本关注的重点是天然气管道能否实现公平接入,如果不能,那么耗费大量人力和物力开发的气源只能面临被贱价收购或者支付高额管输费的结果,相当于替管道运输企业“打工”。1.3.3价格测算《国家发改委关于调整天然气管道运输定价方法的通知》(征求意见稿,未公开发布)可参照的管道运输价格费率:国家级干线(管径Ø1016mm以上)每1000km约为0.2元/m1.3.4管道规划普遍是普遍上游气源商仅从自身需求的角度规划和建设管道,导致管道重复规划或建设现象比较普遍。有些重复规划的管道均获得了国家发改委颁发的“路条”(同意开展项目前期工作的函)。例如,中石化新粤浙线和中石油“西气东输”五线(设计年输气能力均为300×101.3.5管道施工速度降低自从管网独立改革消息传出以后,天然气管道建设速度明显放缓,现有管道运输企业新建管道积极性大幅受挫2网络独立是解决第三方公平访问问题的“快速方法”2.1西方国家天然气管道的发展、运营机制和照明指示2.1.1地方配气公司美国大约拥有6300家天然气生产商,约160家管道公司和1200家地方配气公司欧盟各国已经基本实现了运销分离和管网设施的公平接入服务,天然气市场较为成熟。欧盟天然气管网较为发达,拥有大约15.6×10俄罗斯拥有输气干线管道约15.5×102.1.2建立和完善天然气管网从西方国家的天然气管道发展和运行管理演变历程可以看出,要促进天然气管网业务乃至全行业的健康和快速发展,必须具备以下条件:(1)成立强力的专职监管部门;(2)制定天然气行业专属的、完善的法律法规和政策;(3)适时推行“运销分离”政策;(4)建设发达的天然气管网和调峰储气设施。无论美国还是欧盟,其天然气市场繁荣发展的重要原因都在于通过运销分离真正实现了管网向第三方的公平开放;而俄罗斯模式的失灵并不在于是否由一个管道公司运营全国管道,而在于其没有推行运销分离,导致难以全面实现第三方公平接入服务。2.2已基本具备的基础条件借鉴西方国家天然气管道和市场化改革的相关经验,结合我国天然气产业现状分析,要实现运销彻底分离,管网就必须独立。目前,我国管网独立改革已基本具备以下3个基础条件:(1)我国天然气行业经过多年的爆发式增长,下游行业参与者众多,市场意识不断增强,法律法规也逐步完善,具备了形成成熟市场的条件;(2)全国性管网骨架初步搭建完成,多气源混输供气格局也已逐渐形成,天然气管道运输能力总体已出现过剩;(3)国家推动管网改革决心很大,多次拿出改革方案分别征求业内和社会意见,并得到积极响应。总体来看,我国已迎来实施天然气管网独立改革的最佳时机。2.2.1油气发现功能良好的天然气管道运行管理体制机制是天然气行业健康发展的重要基础。一个公平的市场交易平台是实现天然气价格发现功能的最基础要求,鉴于天然气产品的特殊性,必须具备一定的配套基础设施和服务才能实现,例如输气管网的公平接入、充分的储存和调峰设施等。由于我国油气基础设施公平开放试行效果并不理想,缺少管道第三方公平接入无歧视服务,而通过管网独立改革(运销分离)就能解决这一难题,为天然气实现市场化定价奠定基础。2.2.2连通节点数量较少现有的集管道运输与销售一身的企业基于市场份额竞争考量缺乏实现管道互连互通的动力。因此目前连通的节点和数量仍相对较少。管网独立后,屏蔽了上游气源商对于市场竞争的顾虑,而管网公司出于管网安全和稳定运行的目的,势必会加速全国天然气管网互联互通的进程,从而大幅提高整个天然气管网系统的调峰和应急保供能力,确保管网运营和供气安全。3成立多个区域性国家管道公司管网独立改革主要包含下述3种方案:(1)剥离国有三大石油公司(以下简称三大公司)管网和省级管网并成立由其控股的国家管道公司;(2)剥离三大公司管网和省级管网,重组拆分成立多家区域管道公司;(3)剥离三大公司管网和省级管网成立1家全国性国家管道公司。第一种方案很容易被社会意见否定,至多可能成为一个过渡方案;而后两种方案均可解决我国现行天然气管网运行体制机制导致的主要问题。但考虑到天然气管网具有天然垄断基因,同时需要政府充分发挥协调和监管作用,结合我国国情,对比后两种方案分析认为成立国家管道公司是管网独立改革的最优选项,天然气行业产运销流程将会得到优化(图2)。3.1管道运输合作增加了未成立区域管道公司的投入,有利于节约时间和成本成立国家管道公司更有利于实现规模效益。假如成立多个区域管道公司,会人为造成管理界面增加,从而导致管理成本增加;同时,很多管道公司的站场和维抢修中心会出现重复设置的情况,从而导致运营维护成本支出相应增加。因此,从理论上讲,只有在国家管道公司管理的管道多到每增加一条管道导致管理投入的“边际效应”递减为零时(即新增一条管道导致总部、各级管理机构增加的总支出减去新成立一家管道公司的支出等于零),才可考虑拆分或者新成立区域管道公司。对于管道运输用户——气源商而言,委托运输合作面对一家公司比对多家公司能节约时间和成本。以西气东输管线为例,如果将西气东输拆分为3个公司,那么生产商从新疆分别输气到上海和广东,就需要对接3个以上的管道公司,操作比较复杂,增加了协调工作量、难度和管理界面,会同步增加每个管道运输用户的管理成本,同时也会给管道运营带来很多其他问题。3.2成立国家管道公司有利于推动商业模式创新天然气管网改革的关键在于尽快走出第一步,而成立国家管道公司是可操作性最强、运作相对最简单的一种方法。政府对中央企业(含三大公司)和省属企业拥有绝对控制权和支配权,可相对便捷地实现管网的剥离、股权划转以及重组。管网独立改革难度在于上市公司的管道资产拆分及划转,以下3种方案可供研究参考:(1)国家出台法令强制剥离并收购上市公司管道资产,交易对价由母公司上交国家,上市公司重新向股东方分配股本避免其账面损失;(2)对于上市公司管道资产剥离可以分步实施,按照财务独立—资产独立—母公司收购—资产划转的顺序划归至国家管道公司;(3)研究先退市、拆分管道资产、再上市(不含管道资产)方案的可行性。3.3成立国家管道公司有利于减少管输层级过多和加价过高的现象成立国家管道公司(同步剥离省级管网),可以真正实现“全国一张网”,使得远距离运输减少,气源之间的非主动串换增多,有利于减少管道运输层级,避免或减少通过不同管道代输出现价格叠加和加价过高的现象,降低管道运输价格水平。以江苏省为例,其工业和发电用气价格均比较低(表1),主要原因是江苏省没有省级管网公司,基本都是利用西气东输一线、川气东送线、冀宁联络线等国家级干线管道及其支线直供气,降低了终端消费价格。如果扣除国家级干线管道运输价格的因素(江苏省处于长输管道干线末端,干线输气管道价格高于其他省市),江苏省终端消费价格水平会更低。相反,如果鼓励民营企业甚至省级政府投资主体建设短距离公用输气管道,就会加剧管输层级增加、价格推高的现象,不利于管道运输价格水平的下降。而且目前来看,国内民营企业甚至省级政府投资主体主导建设的单条管道输气能力基本都在20×103.4学科规划国家管道公司能够从全局层面考虑气源潜力和市场分布,便于统一科学规划管道干支线管径、壁厚、压力和路由走向,以及分段分期建设计划,减少重复建设投资,避免浪费宝贵的土地资源和资金。此外,如仅有国家管道公司1家提供管道输运服务,无序竞争也就自然消除。3.5国家管道公司以管养工艺和设施落后的压力为主考虑管道运输价格的透明和费”成立国家管道公司的其他优势还包括:(1)有利于政府专职部门对其进行监管,监管部门只需要监管一家公司相对简单、便捷,有利于管道运输价格的公开透明和费率的降低;(2)有利于发挥政府主导作用,加快管道建设和安全运营,国家管道公司属于公用基础设施行业,政府可以强力推动;(3)有利于规范城市燃气商为下游用户提供服务的收费管理。4国家管道公司的运营计划和实施规划4.1制定和完善监管机构成立国家管道公司,事实上形成了新的垄断,在某些方面容易产生低效率并带来新的问题。因此,政府必须未雨绸缪,研究成立专门的管道监管机构,并制定严格的管道建设、审批、运营、准入、监管的配套政策和法律法规,以确保国家管道公司良性运行。根据我国天然气行业尤其是管网业务运行和发展现状,提出成立国家管道公司的路线图计划(图3):2016年年底前出台油气体制改革方案(含天然气管网独立改革方案);2017—2020年逐步完成计划;2020年国家管道公司正式形成。4.2天然气管网分离如果允许管网公司开展销售业务,在天然气供应过剩的情况下,管网公司可能会拒绝为外部竞争气源提供公平、无歧视的运输服务。“网运分开”一直是能源领域改革的焦点,符合国家对新一轮改革“管住中间、放开两头”的总体思路。运输和销售业务分离,使国家管道公司可以向第三方用户公开、公平、公正地提供无歧视(包括价格歧视和服务质量歧视)的管道运输服务。2016年10月9日,国家发改委发布了“关于印发《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》的通知”,这是在为管网独立搭桥铺路,但从文件具体内容来看,改革速度明显放缓。该文件要求目前生产、运输、销售一体化经营暂不能进行分离的企业首先实现财务独立;同时,该文件没有对未来新建管道的运输价格提供参考费率;文件中也没有涵盖省级管网。运输和销售分离进展放缓以及省级管网不纳入管网改革的思路,会使得管网改革延缓并且不能彻底解决问题。因此,建议政府加快推进运销分离的速度,加大管网独立改革的力度和范畴。4.3推动城市公司的配气管网公平开放,实现较好的市场接触和竞争三大公司拥有的国家级干线管道和各地方政府控制的省级支干线管网(管径Ø508mm以上)必须同步剥离,并同时推动城市燃气公司的配气管网公平开放,实现气源商和市场消费端的“零距离”接触,即鼓励竞争和直供。但有些管道不适宜划入国家国道公司,例如油气田集输管网,距离较短、点对点供应的管道,以及对气质有特殊要求的专用管道。4.4建立监管机构,节约管道运行成本改革管道建设审批机制从以下几个方面考虑:(1)由国家管道公司根据气源规划和下游市场需求量情况,统筹制定全国天然气管网布局和建设规划,由国家发改委(或者管道监管机构)会同国土资源部、环境保护部等部门共同审查、审批;(2)管道建设项目由核准制改为备案制;(3)经过审批并纳入统一规划的管道建设启动时间由政府监管部门或国家管道公司确定,管道项目开展前期工作不再由各级发展改革部门出具“路条”,简化环评、选址规划、用地审批等环节手续和层级。如此,可节约管道建设开展前期工作的时间以及大量人力和物力,大幅缩短管道建设周期,降低成本。但是,管道项目建设工作的关键节点必须报政府监管部门备案,监管部门有权依法进行监管。4.5规范国家管道公司成本监审对于管输价格的核定主要考虑管道容量、输气量和建设运营成本。国家管道公司客观上也有夸大成本的动力,因此必须对国家管道公司进行严格的成本监审,用制度堵住漏洞。成本监审从管道建设阶段开始,并于管道投运后每年进行一次。此外,为降低管道运输价格,促进天然气终端消费价格的降低,应将国家管道公司定位为公用基础设施企业,进而对国家管道公司成本和收益实行“双限”:(1)限制公司的整体收益水平,建议将公司整体收益率限制在8%以内;(2)限制管道运输价格费率,对于已投产管道根据成本监审情况,有条件的可以定期下调管道运输价格,对于新建管道实行两部制定价方式并制定较低的管道运输价格指导费率。4.6降低司征管成本相关部门应出台政策给予管道建设支持:(1)鉴于国家管道公司的公益性,应考虑降低国家管道公司税费负担,可降低管道运营成本支出,起到保障管道建设投资收益、促进社会资金积极参与管道项目投资建设的作用;(2)目前,我国管道建设用地仍按照工业项目建设用地对待,价格较高,且不同的行政区域相差较大。而西方发达国家对管道建设项目征地均给予政策