一带一路背景下中国-东盟跨境旅游发展研究

一带一路背景下中国-东盟跨境旅游发展研究

“一带一路”倡议的提出为中国与东盟区域合作与发展带来了新的机遇。根据文旅部公布的数据，2018年我国主要客源市场排名前17的国家中，有7个为东盟国家。同年，中国与东盟双方旅游往来5500万人次。其中，中国赴东盟各国旅游人数达到3160万人次，同2017年相比增长30%；东盟各国赴中国旅游人数达2540万人次，同2017年相比增长105%，跨境旅游人数创历史新高，跨境旅游发展势头强劲。但与中国-东盟20亿人口总数相比，5500万跨境旅游人数的市场规模俨然偏小。基础设施不完善、旅游安全合作意识欠缺、旅游企业联营规模小等因素阻碍着跨境旅游市场的发展，制约着中国与东盟之间的旅游合作。因此，突破中国-东盟跨境旅游合作的制约困境，深化中国与东盟旅游合作，是适应“一带一路”建设，解决当前中国与东盟旅游合作所面临问题的现实需要。一、中国与东盟的跨境合作现状（一）游客数量直接增长在“一带一路”建设背景下，中国与东盟国家逐步建立双边、多边旅游合作机制，签署了多份旅游合作文件，跨境旅游发展的政策环境不断改善。新加坡简化了签证手续，越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国、文莱、马来西亚等国家对中国公民实行落地签，印度尼西亚对中国公民实行旅游免签，为中国公民赴东盟国家旅游创造了便利条件。各项便利措施的实施使中国与东盟之间互为重要的旅游客源地和目的地，2014—2018年，双向游客数量急剧增长（见图1),2018年双方互访游客总量超过5500万人次，云南、广西这两个与东盟国家接壤的省区入境游客中，有一半以上来自于东盟国家。每周接近4000个航班往返于中国和东盟国家之间，双边往来创新高。（二）中国与东盟跨境旅游资源宣传合作受益于政策推动，中国-东盟跨境旅游合作的领域不断拓展，所涉领域主要涵盖跨境旅游投资合作、跨境信息产业合作、跨境旅游宣传合作在跨境信息产业合作方面，电子商务助力跨境旅游成为新热点，电子商务助力使中国-东盟跨境旅游更便捷在跨境旅游宣传合作方面，中国与东盟之间通过多种形式相互推介双方的旅游资源。2017年，在中国与东盟十国的政府间国际组织“中国-东盟中心”的组织下，北京电视台赴东盟国家拍摄了“你好东盟”旅游记录片，东盟十国的主流媒体也前往中国考察采访，同年还举办了中国-东盟旅游论坛、东盟旅游图片展，并通过在各类旅游展会上设立展台等方式，全方面、多角度展示中国和东盟特色旅游资源和人文风情。2018年，东盟的旅游省份和城市与中国北京、上海、广州、厦门、南宁、桂林等城市的旅游部门开展旅游联合宣传，共同推介本国旅游目的地，已完成区域内50条黄金线路的推介。（三）多样合作平台为深化旅游合作，中国与东盟各国搭建了多样化的旅游合作平台。有以中国-东盟博览会、中国-东盟商务与投资峰会、中国-东盟中心为代表的多边合作平台二、中国与东盟的跨境旅游业合作（一）边境旅游基础设施建设滞后旅游业的发展对基础设施建设具有强烈的依赖性，中国-东盟跨境旅游合作发展需要中国和东盟各国具备较为完善的基础设施，以实现相互间的联通。当前，旅游设施不完善制约了中国-东盟跨境旅游合作发展。首先表现在道路交通设施上，一方面，我国边境地区广西、云南均为少数民族地区，山多且道路崎岖，加之东盟与我国毗邻的地区以小城镇为主，同样是山多，交通不便，双方跨境旅游流动受到自然地理限制以及边界“屏蔽效应”的影响；另一方面，由于中国与东盟各国的经济水平高低不同，各自在旅游基础设施建设的投入上呈现差异，马来西亚、文莱、新加坡等东盟南部国家基础设施建设投入力度较大，基础设施相对完善，但缅甸、越南、老挝、柬埔寨等东盟北部国家由于经济欠发达，旅游基础设施投入不足，道路、交通基础设施均较滞后。部分国家落后的道路交通设施使跨境旅游互联互通受到阻碍。其次表现在跨境信息基础设施上，中国与东盟之间未建立起完善的跨境旅游合作信息平台，导致各国的旅游发展数据、旅游政策信息、旅游合作项目信息等传递滞后，不利于合作沟通。（二）跨境旅游安全事件的应对近年来，随着中国游客成为东盟各国入境旅游的主要游客来源，东盟区域内涉及中国游客的安全事件、事故频频发生。2014—2019年，中国公民在东盟十国发生的安全事件共312起，涉及26620人，事件总量呈逐年上升趋势，其中既包括绑架、诈骗、暴力袭击等人为安全事件，又包括自然灾害、事故灾害等意外事件。跨境旅游安全事件的发生往往需要涉事者所在国共同关注处理，以减小事件对旅游者的影响，减少后续同类旅游安全事件的发生，增强跨境旅游者的信心。然而尽管东盟国家已逐渐意识到“创造更加安全的旅游环境”是目前东盟旅游业需要解决的核心问题之一，但其与中国开展旅游安全合作共识不足，在加强与中国的安全合作方面顾虑重重，使得中国-东盟跨境旅游安全合作进展艰难，双方旅游合作受阻。此外，目前中国与东盟在旅游安全合作方面缺少顶层机制设计，制度供给不足。如在曼谷四面佛景点爆炸事件后，中泰双方才开始商议就旅游安全合作方面建立定期磋商机制，侧面反映出中国与东盟国家间旅游安全合作方面尚处于起步阶段。东盟在加强与中国旅游安全合作的机制建设问题上，预见性和灵活度不够，这也制约着双方旅游合作发展。（三）旅游协会管理体制和权责不强当前，中国与东盟已经建立了国家层面的旅游合作机制，但以旅游合作为主要任务的官方、行业、企业、民间等合作平台尚不具备规范的管理制度，以致于在中国东盟区域旅游合作活动中，各区类合作平台互不统属，管理上各自为政，形成了一种管理无序的局面。虽然存在旅游协会这一共同管理机构，但由于旅游协会属于半民间、半官方性质的组织，没有真正的行政管理权力，只具备协调、监督功能，难以进行有效管理。旅游合作平台管理制度缺失，合作平台无法完全发挥其作用，成为近年来中国与东盟双边高层合作对话诸多决策落实不到位和旅游一体化合作推进缓慢的重要原因。（四）中小型旅游企业的发展滞后企业是跨境旅游市场的主体，对于推动旅游市场的发展具有重要作用，而中国-东盟跨境旅游相关企业数量众多，但实际联营规模较小，对市场的推动力有限。首先，在旅游行业的发展过程中，中国与东盟的中小型旅游企业层次低、规模小、参与性差，优惠性政策颁布之后，企业具体实施较为滞后，市场探索能力较差。此外，旅游企业在产品开发上容易陷入大力开发对方旅游资源而忽视自身旅游产品向外推广的误区。其次，由于东盟部分国家信息基础建设落后，国内大型旅游企业与东盟其他旅游企业之间的合作方式受限，线上旅游产品的联合开发与推广在中国-东盟跨境旅游市场上没有得到充分利用。（五）跨境旅游人才培养问题旅游人才是旅游合作发展的重要支撑，中国与东盟跨境旅游合作的不断深入使得跨境旅游人才的需求激增，且对人才的综合素质要求也越来越高。为了适应中国和东盟旅游合作交流的需要，广西特别建立了培养面向东盟地区旅游人才的培训基地——中国-东盟旅游人才教育培训基地。尽管培训基地的建立在一定程度上缓解了对中国-东盟跨境旅游人才的需求，但由于跨境人才培养教育机构总体数量不足，人才培养速度跟不上人才需求增长速度，跨境旅游人才缺乏的问题依然存在。中国-东盟跨境旅游合作迫切需要既通晓中文和东盟小语种，又了解中国与东盟国家文化的综合型旅游人才，但在广西的78所高校中，只有14所高校既开设有旅游管理专业，又开设有小语种专业，而明确在旅游管理专业下设东盟方向专业的只有广西民族大学和广西民族大学相思湖学院2所院校，专业人才供给量小。东盟国家的跨境旅游人才供给也不容乐观，根据世界经济论坛2019年发布的《全球旅游竞争力报告》，东盟十国中，柬埔寨、老挝、文莱、缅甸四国旅游人力资源竞争力均处于较弱水平三、中国与东盟的跨境合作计划（一）促进基础设施互联互通实现中国-东盟旅游互联互通首先要从交通设施着手。将中国与东盟十国视为区域整体，构建以各国国际旅游核心城市为中心的旅游交通运输枢纽、以各国国内旅游核心城市为副中心的旅游运输枢纽，以边境口岸城市和热门景点为次中心的旅游运输枢纽的多层次跨境旅游交通运输体系。合理布局航空、铁路、公路“三位一体”的对接交通，逐步实现各国国际旅游核心城市有航班通达，各国国内旅游核心城市有铁路或高速公路通达，保障通往热门景点的交通道路状况良好，在原有国家布局的交通基础上弥补“最后一公里”的缺陷。在交通设施建设技术上，以技术发展国家支援带动技术落后国家，比如将中国高铁技术输入东盟国家，带动东盟国家铁路交通建设；将新加坡智慧港口建设技术输入东盟其他国家，带动东盟国家水路交通建设。在基础设施建设资金上，中国与东盟国家联合金融机构共同成立“中国-东盟旅游基础设施建设基金”，各国政府及企业投入资金用于基础设施建设，通过PPP（政府和社会资本合作）等方式广泛动员私营资本参与中国-东盟互联互通项目建设，满足基础设施建设资金需求。其次要加强跨境信息基础设施建设，搭建跨境旅游合作信息平台。旅游合作，尤其是跨国界区域旅游合作，离不开信息沟通与合作，因此，构建“东盟旅游合作信息网络平台”是促进中国与东盟实现互联互通的有效途径，也是推动中国与东盟旅游合作的关键路径。该“网络平台”应设政策文件库、经济发展动态库、文化旅游资源研究库、重大合作项目库、相关开发法规库、旅游合作资源协调信息库等。网络平台可以为中国-东盟跨境旅游企业、政府、协会等参与者提供更加完备和系统的相关资料，为跨境旅游规避合法性风险以及提供信息支撑，实现旅游信息共享。由中国和东盟各成员国共同成立跨国旅游信息服务处理机构，建设和维护跨境旅游信息平台，加强对旅游信息的搜集、整理和传递，以实现旅游信息一体化进程。（二）建立事件预警机制旅游安全是旅游业的生命线，是中国-东盟旅游合作发展的根本条件保障。建立健全中国-东盟旅游安全合作机制不仅能够有效整合双边资源，从政策上保证合作的顺利进行，而且能够增强东盟各国与中国的睦邻友好关系，实现双边效益最大化。中国与东盟旅游安全合作机制应贯穿旅游安全问题产生的前、中、后整个过程，根据旅游安全事故的不同阶段建立事件发生前的预警机制，事件发生时的救援机制，以及事件发生后的补救机制。事前预警机制采取共同宣传教育的方式进行，双边共同编制旅游安全手册，将跨境旅游安全知识、紧急救援电话、驻外外交机构场所联系方式等信息印制在手册上。双边通力合作建立旅游安全信息平台，第一时间评估与发布最新旅游安全预警信息，通过有效监管，保证信息及时、公开、透明。事中救援可以通过成立专门的中国-东盟旅游安全管理委员会，对事件进行应急处理，一旦发生安全事故，由委员会统筹协调，对接医疗、警务、事件涉及人员所在国政府，全程跟踪安全事件的处理情况。委员会还可作为中国与东盟各国在救援技术和救援经验上互相交流的中间组织者。事后补救机制则是针对旅游安全事故进行责任的认定以及赔偿事宜的跟进，以使受害者得到安慰和补偿，减少安全事件对旅游地形象的影响。通过建立旅游安全合作机制，共同应对旅游安全问题，提高旅游安全管理水平，促进中国-东盟跨境旅游稳定发展。（三）多层次合作平台构建官方、行业、企业层次相结合的旅游产业合作平台是推动跨境旅游摆脱机制体制障碍的关键。比如欧盟，这一全球开展国家间旅游产业合作最早的区域，通过建立欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会等区域合作常设决策平台，大大推动了欧盟旅游产业的发展。中国与东盟之间应尽快建立类似欧盟的多层次旅游产业合作平台体系，专门负责推进区域旅游一体化进程。一是决策平台。通过建立双方旅游高层官员的定期会晤磋商机制，定期召开以旅游合作为主题的部长以上级别联席会议，重点解决合作政策的制定及重大合作项目的决策（四）整合企业资源，，强化与东盟国家的沟通协调，促进品牌叠加效应跨境旅游企业联合营销需要政府、旅游行业协会、旅游企业三方共同发力。首先，中国和东盟各国政府应加强对企业联营的引导，制定品牌企业联营政策，支持有实力的旅游企业进行联合营销，通过联营的手段实现品牌的叠加效应，共同开发更加有吸引力的旅游路线和旅游产品。其次，旅游行业协会应充分发挥桥梁作用，做好政府与旅游企业间的沟通协调工作，及时将政府的优惠政策等信息传递给企业，将企业的诉求反馈给政府。中国与东盟国家的旅游协会应加强交流，合理整合中国和东盟国家的企业资源，促进线上与线下旅游企业联合，旅游企业与非旅游企业（如金融企业）联合，拓展联合范围，使中国与东盟的旅游企业及旅游关联企业形成合力。最后，旅游企业自身应积极拓展跨境业务，扩大企业规模，增强自身吸引力，吸引其他企业主动联合。（五）构建全方位的跨境旅游合作教育体系人才是中国-东盟旅游合作不可或缺的保障要素，弥补跨境旅游人才供需缺口需要中国与东盟国家共同开展旅游协同育人，构建跨境旅游协同育人机制。同时汇聚多方力量，鼓励多元主体共同参与，将高校、教育机构、政府、产业组织、社会组织等所具备的优势资源集中起来，构建“校—政—企—社”四位一体的跨境旅游合作教育体系。广西和云南与东盟国家具有先天的地缘优势，可将两地作为跨境旅游人才培养的核心地区，由政府牵头，以高校为依托，以企业社会资本为支持，建立多个跨境旅游协同育人基地，拓宽跨境旅游人才的广度。先以两省区同时开设有旅游管理和东盟小语种专业的高校为试点基地，再逐步拓展到其他具备条件的高校，人才培养的类型涵盖中国和东盟国家高校学生以及旅游企业从业人员。在人才培养模式上，中国与东盟国家可开展交换项目，互派学员到对方国家接受学习