论我国民事审级制度的演变

论我国民事审级制度的演变

《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》明确规定“完善三级制度，一级重视了解事实的认定和法律的适用，二级特别是解决事实的法律纠纷，进行二次复审，三级特别是解决法律错误并维护司法权威”。我国现行法上的民事两审终审制度在维护当事人合法权益、有效解决争议、统一法律适用、维护司法权威与公信力方面还存在局限与不足，实有进一步完善的空间与必要。鉴于此，笔者于本文中将以民事审级制度功能的扩张及其实现为视角，对我国现行法上的“四级两审终审制”进行反思，提出改革我国民事审级制度的基本路径与初步方案，以期对完善我国民事诉讼立法和指导司法实践有所裨益。一、等级制度的基本原则和中国的实施障碍(一)等级制度设计的基本原则所谓的审级制度，是指法律规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及争讼案件最多经过几级法院审理即告终结的制度。(二)审判人员之间资源干预不到位导致审级制度设计不足与域外通行的审级制度不同，我国采取的是以“四级两审制”为主、以“四级一审制”为辅的民事审级构造。伴随着级别管辖标准的不断降低，我国绝大多数案件以基层人民法院作为常规的第一审法院，绝大多数案件在中级人民法院层面得以终结，最高人民法院可以通过审级制度直接审理案件的机会很少。为了弥补最高人民法院无法通过审级制度保证国家法律统一适用的弊端，我国民事诉讼立法与实践允许大量案件以程序错误或者实体错误为由进入再审程序，形成以二审终审制为基础、以再审制为补充的审判制度。首先，在四级两审终审制的语境下，最高人民法院不能通过审级制度实现保证国家法律的统一适用的功能，因而迫切需要借助其他非常规制度履行该职责。众所周知，最高人民法院的主要功能并非对个案的个别救济，而是对法律原则的把握与法律解释的统一。其次，中级人民法院作为绝大多数案件的终审法院难以让当事人信服。一方面，中级人民法院属于层级比较低的审判机关，审判员的业务水平、办案能力及其法律素养都存在相当程度的局限性，其所作出的终局判决缺乏权威性，并且中级人民法院数量的众多也决定了难以指望其做到“同案同判”。另一方面，中级人民法院以及基层人民法院完全按照行政区划设置，两级法院审判人员之间联系比较密切，本地当事人也可以动员更多的资源干预案件审理，并且中级人民法院的人财物均受制于地方人民代表大会以及人民政府，这为司法腐败和司法地方化提供了温床。再次，高级人民法院以及最高人民法院通过审判监督程序弥补审级制度的缺陷不但未能真正实现三审程序的应有功能，而且带来了诸多其他问题。一方面，审判监督程序的启动主体包括当事人、案外人、法院、检察院，而三审程序只能因当事人的上诉而启动，审判监督程序的启动主体过于宽泛，使得终局判决呈现出不稳定状态。另一方面，为应对两审终审制存在的弊端，审判监督程序的法定事由包括程序性事由以及实体性事由，这些事由既可以针对案件的法律适用问题，也可以针对案件的事实认定问题，使得审判监督程序的触及面太大，本应只有在极其例外情形下方可适用的制度却可以频频被利用。在我国当前司法实践中，当事人不断申诉和案件频频再审的主要原因是其认为案件事实认定错误，再其次，为防止地方保护主义对重大案件处理的影响以及确保高级人民法院、最高人民法院在“两审终审制”条件下有机会接触案件审理工作，中级人民法院、高级人民法院乃至最高人民法院均可能对部分案件行使初审管辖权，这意味着四级法院均有可能行使初审管辖权，最高人民法院行使初审管辖权将导致形式意义上的“两审终审制”嬗变为实质意义上的“一审终审制”。高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的一审案件，意味着高级人民法院的规模及其法官数量将大大地扩张，使之无法组建一支质高量少的精英化上诉法官队伍，以便担负起审理上诉案件的职能。与此同时，高级人民法院作为初审法院，将使大量的未经第一级复审法院过滤的案件直接进入最高人民法院，使得最高人民法院无法将精力集中在审理少数具有原则意义的案件和重大的案件上，而且也间接导致了最高人民法院规模的扩张。最后，高级人民法院以及最高人民法院通过审判监督程序弥补审级制度的弊端不利于多元化审级制度的构建。即使是采取三审终审制的国家和地区，也并非所有的案件均可以诉诸最高法院。对于不同类型的纠纷，可以适用不同的审级制度。在我国现行法上的审级制度中，只有我国《民事诉讼法》第162条规定的，针对基层人民法院及其派出法庭以简易程序审理标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的简单民事案件采取一审终审制。在“四级两审制”的语境下，我国审级制度面临的主要问题是审级太少，不过，增加审级会给较高层级的审判机关增加审判压力，故增加审级事实上的难度较大。与此相反，减少审级，有助于减轻法院负担。在“案多人少”的语境下，我国的审级制度改革仅针对简单案件采取一审终审制，而没有对重大复杂案件设置三审终审制，有违多元化审级制度的发展方向。综上所述，与域外立法例普遍采取的“三审终审制”不同，我国采取“四级两审制”，并通过审判监督程序弥补两审终审制的缺陷，这难以彻底解决问题。为保障当事人诉权、防范地方保护主义、贯彻不同层级法院的主要功能，我国现行法上的审级制度应当进行改革。民事案件实行多元化审级制度设计的需求较为全面，对于部分简单小额民事案件，基于节约司法资源、减少讼累的目的，采取限制当事人上诉权的“一审终审制”具备正当性基础;对于较为复杂的民事案件，应当考虑在原有“两审终审制”的基础上允许当事人于例外情形下启动第三审程序。同时，行政诉讼案件与民事诉讼案件具有相似性，在很多方面参照适用民事诉讼法的相关规定，在审级制度设计方面，行政诉讼案件属于典型的“民告官”案件，涉及人民对行政权力的监督，且当前行政诉讼案件基本不存在“案多人少”问题，行政诉讼的审级制度改革也应当朝着增加审级的方向发展。二、“四个充分”和“两个全面”制度的历史变迁和现在的反思(一)“四级两审制”的代表性理由在中央苏区时期，中华苏维埃共和国设立县裁判部、区裁判部、省裁判部和最高法院四级审判机关，并实行“两审终审制”。在抗日战争时期，陕甘宁边区早期设立边区审判委员会、边区高等法院、地方法院(县司法处)三个审级的审判机关，后基于“国共合作”的大背景，遂撤销边区审判委员会，在名义上以南京国民政府设立的最高法院为第三审机关，但实际采用的是二级二审，这是因为处在敌人包围中的边区极难与国民政府取得联系，而边区又未设立南京国民政府最高法院的分院，由此实行二级二审制。在1939年4月，边区也曾试图恢复三级三审制，但是向最高法院报告的案件都杳无音信，于是在1941年5月又改为二级二审制，裁判的最终确定依旧是专区司法处的第二审。显而易见，我国设立四级审判机关是在历史上各根据地和解放区设立的三级审判机关的基础上增加最高人民法院的结果，至于采取“两审终审制”更多的是考虑诉讼效益原则。中华人民共和国成立之初，基于惯性思维，人们仍然倾向于为“四级两审制”辩护。其代表性理由主要有两个方面。其一，我国地域辽阔，多地交通不便，过多的审级会造成大量的资源浪费，且容易使案件缠诉不清，不利于双方权利义务的稳定，也对民事流转和社会安定产生不利影响。其二，实行两审终审，在当事人所在辖区就可以解决绝大部分民事案件，既可以方便诉讼，减少讼累，也可以减轻高级人民法院和最高人民法院的负担，使其集中精力履行指导监督职能。(二)增加基本审级制度对“四级两审制”进行反思的研究成果主要是从上诉程序所存在的问题间接揭示“四级两审制”所面临的挑战。例如，最高人民法院的调研报告指出，我国现行“四级两审制”的基本审级制度不利于四级法院整体功能的充分发挥，也不利于四级法院实现各自不同的价值目标，并在以下六方面存在着显著瑕疵:(1)上诉条件过于宽泛导致诉讼资源的不必要浪费;(2)终审法院级别过低，难以保证司法的统一性;(3)两审终审使上诉审的纠错功能明显降低;(4)民事诉讼管辖原则导致地方保护主义干扰严重;(5)民事诉讼审理对象缺少专门的法律审查程序;(6)以审判监督制度弥补二审的不足导致“终审不终”。第一，“四级两审制”导致各审级功能混淆。根据我国《民事诉讼法》的规定，基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院均可充当初审法院。在司法实践中，除最高人民法院外，其他各层级人民法院均在现实地审理第一审案件。按照现代审级制度原理，基本审级制度应当确保最高审判机关有机会直接审理上诉案件，以确保其得以在全国范围内统一法律适用。然而，在我国采取“两审终审制”且缺乏越级上诉制度的语境下，绝大多数案件的初审管辖权系由基层人民法院行使，这些案件在中级人民法院终结，高级人民法院与最高人民法院均无缘通过正常的审级制度对这些案件进行审理，这就限制了高级人民法院和最高人民法院的统一法律适用方面功能的实现。显然，如果终审法院是中级人民法院，则既不利于法律适用的统一，也不利于提高法院的办案质量(通常认为级别越高的法院审判水平越高)，第二，“四级两审制”违反审级多元化的国际发展趋势。我国的基本审级制度是“两审终审制”，特别审级制度仅有适用于小额诉讼案件的“一审终审制”，没有对较为复杂的案件提供更多的审级救济机会。不同类型的案件适用不同的审级制度，是程序分化的必然要求。在基本审级制度所提供的审级保障程度偏低的情形下，相对于简化基本审级制度而言，增加审级才是我国审级制度的改革重点。对于诉讼标的额较小且案情较为简单的案件，在理论上仅需要提供较少的审级保障即可，但对于其中具有原则性意义法律问题或者能够为法律续造或保障司法统一提供契机的案件，即使争讼标的额较小，也应当允许当事人通过越级上诉制度，直接将相关法律适用问题诉至最高审判机关。对于诉讼标的额较大且案情较为复杂的案件，仅向当事人提供一次上诉救济机会，存在未向当事人提供足够充分且正当程序保障的嫌疑。鉴于我国并不对事实认定权与法律适用权实行隔断行使机制，二审法院在上诉程序中对案件的事实认定问题采取所谓的“续审制”，“两审终审制”意味着不存在专门对法律适用问题进行审理的审级，上诉法院既要审理案件事实认定问题，又要审查原审裁判的法律适用问题，不利于审级的专业化。第三，旨在弥补现行法上审级制度不足的一些制度和做法违反基本法理。为弥补基本审级制度的不足，最高人民法院和高级人民法院不得不借助其他手段实现增加基本审级功能，如案件请示报告制度、扩大审判监督程序的适用范围、将下级法院作出的判决公布为具有实现拘束力的指导性案件等。对于请示报告制度而言，鉴于我国上下级人民法院之间法定的审判监督关系在实践中往往存在行政化的趋势，下级人民法院遇到疑难案件或者关涉地方利益的案件，为避免其所作裁判被上级人民法院予以撤销或改变而承受不利益影响，在主观上具有向上级人民法院请示的强烈意愿。上级人民法院对请示问题不能作出确切回复的，该人民法院通常会向其上一级人民法院继续请示，最终基层人民法院审理的某个案件，可能根据最高一级的人民法院的意见作出裁判。由此可见，下级人民法院向上级人民法院的请示以及上级人民法院对下级人民法院的回复或指示，在某种程度上可以弥补上级人民法院无法直接审理具有普遍性意义案件的不足。然而，下级人民法院根据上级人民法院针对具体案件法律适用问题所作回复或指示而作出的一审裁判，比直接剥夺当事人的上诉权利可能更为恶劣，因为请示报告系法院系统内部行政化操作，不但没有当事人参与，而且往往也没有告知当事人，当事人对根据上级人民法院回复或指示作出的一审裁判，可能会继续提起和进行无益的上诉程序，纯粹浪费国家司法资源和人为增加当事人讼累。对于审判监督程序而言，现行法上的审级制度使得再审程序呈现出无限扩张以及严重的非讼化倾向，进一步强调了“有错必纠”的再审观，严重地减损了裁判的稳定性以及司法的权威性。鉴于我国现行法上的审级制度无法保证最高人民法院能够对具有原则性和普遍性意义的案件直接进行审理，最高人民法院公布的指导性案例主要由最高人民法院再审裁判和各级地方人民法院裁判两部分组成;将改变下级人民法院裁判结果的最高人民法院再审裁判作为指导性案例，固然有助于向各级地方人民法院在处理相同或相似问题时提供解决问题的思路，但在无意中彰显并鼓励了当事人反复申请再审;最高人民法院从下级人民法院的确定裁判中筛选典型者，并将其公布为在全国法院系统范围内具有拘束力的指导性案例，最高人民法院的筛选和公布行为在某种意义上是对作出该裁判的地方人民法院的褒奖，容易导致各级地方人民法院在指导性案例筛选方面进行竞争乃至“攻关”，且将较低层级人民法院作出的裁决公布为指导性案例往往缺乏天然的权威性。第四，“四级两审制”难以应对我国当前的司法行政化与司法地方化。地方保护主义已成为妨碍司法公正的重要因素，而现行法上的审级制度已成为地方保护主义和人情案的温床。第五，我国现行法上的审级制度不利于维护司法的统一性。审级制度是通过司法等级制将国家的法律沿着审级结构的脉络辐射到整个辖区，但只有同时满足以下技术规范的审级制度才能良好地贯彻或推行这一思路。其一，终审法院实行集体主义决策机制并保持在较小规模。其二，对各级法院的职能进行分层，离塔顶越近的程序，在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，离塔基越近的程序，在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。其三，为使最高法院的审查范围缩小、最高法院的规模得到控制、防止刺激当事人寻求更高一级救济导致下级法院调查事实的职能被架空、避免对于无法确定的事实问题做出前后反复、相互冲突的评价，最高法院应当仅进行法律审。其四，划分权利性上诉与裁量性上诉，建立终审上诉许可制。综上所述，我国各级人民法院的审级功能紊乱，未能很好地实现职能分层。最高人民法院广泛地处理事实事项，最高人民法院并没有对其终审的案件实行“法律审”。我国《民事诉讼法》并没有对上诉进行严格限制，上诉条件过于宽泛是学界的基本共识，三、审级功能结构中国特定政治、经济、文化、历史背景对现行法上的审级制度的形成和演变具有一定的制约作用，在技术原理上呈现为审级功能层次不明、运作方式大致相同的柱型结构。在职权主义诉讼模式中，这种柱型结构面临一系列技术困境，导致审判权和诉权行为滥用的双重失控，加之时代变迁和司法正当性基础的嬗变，使得两审终审制的原有缺陷更加突显，成为申诉、再审案件大量增加的重要原因。(一)构建职能管辖制度基本民事审级制度是民事审级制度的核心部分，今后应从以下方面修正我国现行法上的基本民事审级制度。第一，采用“四级三审制”。我国现行法上的基本审级制度是“四级两审制”。除最高人民法院外，原则上根据行政区划设置高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院等三个层次的地方人民法院，初审案件可以由所有层级人民法院(含最高人民法院)受理，任何案件最多只能经过两级人民法院终局裁判即告确定。鉴于“四级两审制”违反审级基本原理并且诱发诸多问题，我国学者均倡导改采“四级三审制”，对此学理上当无异议，笔者不再赘述。第二，增设职能管辖制度。“四级三审制”保留基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院四级审判机关的设置，普通案件最多可以经过三级审判机关审理即告确定。在实行“三级三审制”的国家和地区，每个层级的审判机关分别负责处理案件的初审、复审、终审，故第二层级以上的审判机关通常不受理初审案件，以避免侵犯当事人的审级利益。不过，因为我国存在着四个层级的审判机关，并且初审案件系由基层人民法院管辖抑或由中级人民法院审理，就必须予以认真对待。以基层人民法院为初审法院，在“三审终审制”得以适用的条件下，案件最多经过高级人民法院的审理即告确定，不能通过基本审级制度进入最高人民法院审理范围的案件，并不能排除其存在原则性意义，故通常还需要通过特别审级制度予以补救。以中级人民法院为初审法院，在“三审终审制”的适用语境下，将由最高人民法院负责第三审程序案件的审理，这对于最高人民法院在全国范围内统一适用法律十分有利，同时，倘若不对进入三审程序的案件进行严格的限制，甚至采取略有随意性嫌疑的裁量性上诉机制，最高人民法院恐怕还需要进一步扩编，才能胜任审判工作。即使最高人民法院予以扩编，人数众多的最高人民法院如何发出统一的声音也将成为难题。目前，我国最高人民法院规模已经相当庞大，最高人民法院内设的不同审判部门针对相同问题发表不同的法律适用和法律解释方案的情形已不鲜见，控制进入最高人民法院审理范围的案件数量，属于当务之急。对此，笔者认为，基层人民法院与中级人民法院之间的关系可以参照日本简易裁判所与地方裁判所之间的关系，增设职能管辖制度以协调基层人民法院与中级人民法院对初审案件的分担，同时取消高级人民法院以及最高人民法院的初审管辖权。一方面，保留基层人民法院的设置(至于是否需要与行政区划脱钩，则需要另行论证)，其受案范围类似于日本的简易裁判所，仅受理诉讼标的额较小、案情较简单或者当事人合意选择在基层人民法院审理的案件，但对于其中具有原则性、普遍性意义的案件，允许以越级或特别的上诉方式向最高人民法院提起上诉。另一方面，最高人民法院受理第三审案件数量应当予以控制，其具体措施包括限制案件随意进入二审程序而间接减少进入第三审程序的案件数量、将第三人的审理范围限制为法律事项以减少进入第三审程序的案件数量、当事人只有取得二审法院或者三审法院许可才可以启动第三审程序等。第三，二审须具有上诉利益。在现行法的框架下，我国对当事人提起上诉的条件规定得相当宽泛，无论系争标的额是大是小，无论案情是否复杂，不论上诉针对的是事实认定事项抑或法律适用事项，不论上诉针对的法律事项是否具有原则性、普遍性意义或者为法律续造或保障司法统一提供契机，也不论当事人基于何种目的提起上诉，任何案件的当事人以及被判决承担责任的第三人均可以通过递交起诉状的方式启动二审程序。所谓的上诉利益，是指当事人或者第三人对于一审裁判结果有所不服且存在利用上诉审程序除去其不利影响的可能性和必要性。上诉利益与当事人适格属于上诉的两大实质要件，缺乏上诉利益的当事人或第三人提起的上诉不合法，二审法院应以上诉人缺乏权利保护利益为由裁定驳回上诉。对此，对于当事人的上诉利益，德、日等国法律虽没有明文将其规定为上诉合法之要件，但学说及判例上均已承认。我国《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的解释》(以下简称:《民诉法解释》)也没有明文规定该实质要件。虽然“我国现行民事诉讼立法既无上诉要件的实质要求，也缺少上诉利益的判断标准”，第四，终审专司“法律审”。在“四级两审制”的适用语境下，我国的上诉审既是事实审又是法律审，这种全面审查的制度可以使上诉审的纠错作用得到充分发挥。(二)将“二审终审制”与小额诉讼程序相剥离我国《民事诉讼法》于2012年修订后，在第162条针对小额诉讼案件规定了不同于基本审级制度的“一审终审制”，开启审级制度多元化发展的新篇章。然而，我国现行法上的“一审终审制”与小额诉讼程序相绑定，只有适用小额诉讼程序审理的案件才适用“一审终审制”，而适用简易程序或普通程序审理的案件则只能适用“两审终审制”。我国《民事诉讼法》第162条规定的小额诉讼程序仅适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大且标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的简单民事案件。一方面，对于符合简易程序法定适用条件(事实清楚、权利义务关系明确、争议不大)的案件，只要其诉讼标的额系属“小额”，就必须适用小额诉讼程序进行审理，强制适用“一审终审制”。另一方面，对于不符合我国《民事诉讼法》第162条规定条件的案件，即使当事人愿意适用小额诉讼程序进行审理或者明确约定“一审终审制”，往往也因为该诉讼契约涉嫌侵犯当事人的正当程序保障权而会被认定为无效。对此，笔者呼吁将“一审终审制”与小额诉讼程序相剥离，小额诉讼程序可以继续强制适用“一审终审制”，但也有必要考虑将部分适用简易程序审理的案件也纳入“一审终审制”的适用范围，强化当事人在审级制度中的程序主体性地位，并妥善处理“一审终审制”裁判的后续救济问题。这主要是基于以下考虑。第一，一审终审制不应仅适用于小额诉讼程序。在域外法上，“一审终审制”并不必然附属于小额诉讼程序。比如，《德国民事诉讼法》第511条明确规定，当事人对于第一审法院所作判决原则上可以提起控诉，但控诉标的额(判决对当事人产生的不利的金额)低于600欧元的案件原则上不得提出控诉，除非诉讼标的额低于600欧元的案件同时满足以下条件:“法律为具有原则性意义或对法律续造具有意义，或为保障司法统一需要控诉法院作出裁判”。为防范职业风险，目前我国基层人民法院及其派出法庭普遍具有排斥适用“一审终审制”的倾向。鉴于我国《民事诉讼法》将小额诉讼程序作为简易程序的再简易化程序加以规定，为规避适用“一审终审制”，受理法院往往倾向于采取简易程序甚至普通程序审理简单小额民事案件。考虑到此种司法背景，笔者建议参照域外相关规定，将符合一定条件但适用简易程序审理的案件也纳入“一审终审制”的法定适用范围。第二，应允许双方当事人约定适用一审终审制。当事人可以通过不上诉的方式舍弃审级利益，但是否允许当事人通过预先达成不上诉契约的方式选择适用一审终审制呢?我国现行法上的“一审终审制”附属于小额诉讼程序，并且小额诉讼程序不能因当事人的选择而适用，因此在我国法律框架下，双方当事人无法通过诉讼契约的方式约定选择“一审终审制”。笔者认为，这种做法显然是不妥当的，应当通过修法的方式予以调整。其一，基于当事人的程序主体性，双方当事人合意放弃上诉权，只要不损害国家利益或者社会公共利益，就应当承认其法律效力。与约定增加审级涉嫌浪费国家司法资源不同，双方当事人合意降低审级通常并不存在无效事由。其二，根据同等情况同等处理的法治原则，我国《民事诉讼法》和我国《仲裁法》允许当事人通过仲裁条款或者仲裁协议事先或事后排除法院的管辖权，而采取“一裁终局”的仲裁方式解决纷争，准司法的仲裁程序尚且可以因当事人的选择而“一裁终局”，在正当程序保障方面更为充分的争讼程序也应当允许当事人选择适用“一审终审制”。第三，应当完善不服“一审终审”裁判的后续救济途径。“一审终审”裁判并不能保证其不会存在事实认定或者法律适用方面的错误，域外对“一审终审”裁判均存在相应的后续救济途径，主要表现为异议模式、上诉模式、再审模式三种机制。异议模式，是指不服“一审终审”裁判的当事人可以向作出