环境污染强制责任保险的发展与未来

环境污染强制责任保险的发展与未来

《环境强制责任保险管理办法》（草案）规定，将在最近一年内实施。如果环境强制责任保险（以下简称“环境强制保险”）顺利实施，且面临哪些挑战？在分析原因的基础上，本文件讨论了建立环境强险制度的可能性，并试图为政府、公司和保险公司提供市场化的宣传思路。政策鼓励,明确目标定位,扩大试点2007年12月,原国家环保总局和原中国保监会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,确定了江苏等8个省市作为首批环境污染责任保险(以下简称“环责险”)试点地区。在总结前期试点工作的基础上,2013年1月,原环境保护部和原中国保监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,将试点范围扩大到全国,各地区环责险相关政策陆续出台。在政策的鼓励下,环责险得到了一定程度的发展。2014年,约有5000家企业投保环责险;2015年,环责险签单数量为1.4万单,提供风险保障244.21亿元;2016年,环责险提供风险保障260多亿元;2017年,环责险为1.6万余家企业提供风险保障306亿元。为进一步贯彻落实党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》关于“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”的工作部署,2017年7月,原环境保护部和原中国保监会联合发布了《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》,提出了环强险的概念,即以从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者因其污染环境导致损害应当承担的赔偿责任为标的的强制性保险。2018年5月7日,生态环境部部长李干杰在京主持召开生态环境部部务会议,审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》,进一步规范健全了强制投保范围、保险责任范围、统一条款与费率监管要求、实行费率浮动等内容,建立了环强险实施的基础性条件。伴随着草案的通过,环境污染责任保险从环责险时代步入了环强险时代。环境风险评估技术应具有局限性可以说,环强险是环责险的升级版。在国家强力推行的背景下,作为市场的主体,投保企业势必对环强险产品和服务提出进一步要求,而保险公司也应该优化保险方案和服务。但是,与环强险有关的方方面面真的已经做好准备了吗?2018年10月至11月,笔者对某省辖区内各个市级地区环责险试点工作情况进行了一次调研,调研中发现的情况与问题对环强险的推广具有一定的借鉴意义。第一,环境风险评估标准还有待完善。关于环境风险评估标准的问题,以往指导性文件中已经多次提及:《关于环境污染责任保险工作的指导意见》要求承保前,保险公司应对投保企业进行风险评估;承保后,要主动定期对投保企业环境事故预防工作进行检查,及时指出隐患与不足,并提出书面整改意见,督促投保企业加强事故预防能力建设。《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》要求保险公司定期对投保企业环境风险管理的总体状况和重要环节开展梳理和检查,查找环境风险和事故隐患,及时向投保企业提出消除不安全因素或者事故隐患的整改意见。《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》要求保险公司承保环强险,应当在承保前开展环境风险评估,并出具环境风险评估报告。保险公司和环境高风险企业可以共同委托环境风险评估机构或者共同组建专家团队,定期或者不定期地对环境高风险企业的环境安全隐患进行排查。此外,自2010年1月起,原环境保护部陆续发布了氯碱等部分高危行业的《环境风险评估技术指南》;2017年4月,原中国保监会发布了以化学品生产制造行业为主的《化学原料及化学制品制造业责任保险风险评估指引》(JRT0152-2017)(详见表1)。技术指南或指引的发布,对有关行业环境风险评估技术工作的进一步开展具有一定指导作用。然而,对于各行各业来说,环境风险评估技术的内容在广度与深度上还有待进一步完善。从当前环境风险隐患查找、排查或风险评估等工作来看,环境风险评估标准还有待完善。保险公司及院校、研究机构或第三方咨询公司一般是以已有的安全、环境或消防等国家或行业技术标准为基础,结合以往的技术实践与数据积累,进行相应的排查或评估工作。实践当中,各个地区虽然取得了一些经验,但是标准或方法的不一致,检查评估机构的不一致,出具的检查或评估报告的不一致,影响了风险等级判断的一致性,也增加了保额合理性计算的难度。同时,如果脱离开这些院校、研究机构或第三方咨询公司,企业或保险公司可能无法自主选择全面地开展检查或评估工作。第二,市场呈碎片化。目前,环责险试点地区出现的承保模式主要有3种:一是由保险经纪公司主导采用统一保险方案、统一基准费率、统一服务标准、统一赔偿标准的由多家保险公司组成的共保体模式;二是由几家保险公司自行组织共保体,共同分担环境污染责任风险;三是保险公司单独承保。目前,市场反应较好、较为成熟的是由保险经纪公司主导的共保体承保模式。在环责险推行过程中,市场主体多,分片割据,在一些地区市场呈现出碎片化趋势并不断加剧。大保险公司的联盟条件比较高,中小保险公司参与比较困难。如果缺乏统一管理,保险公司市场博弈的策略就可能是低价竞争,而低价意味着不足额投保或者缺乏支撑必要服务的成本。调研发现,很多企业因低价并没有享受到风险评估或者环保体检等基本服务。若投保企业出险,低保额也起不了高保障的作用。激烈竞争下,市场呈碎片化趋势导致的另外一个弊端是保险公司保险责任趋于保守,也就是大家通常理解的保险责任范围过窄,客观上满足不了企业风险转嫁的实际需求。第三,环责险推进中企业的认知误区。购买过环责险的企业提出了一些意见或看法,一是认为出险以后,向保险机构索赔比较困难,认为保险公司理赔条件苛刻,存在少赔或者拒赔的现象。二是在保险服务期内,保险机构有时给不出专业的高质量的环境风险评估或环境安全隐患排查意见,部分来现场的环境风险排查人员对企业的风险认识水平较为初级,或停留在基本理论层面上,尤其年轻的技术人员往往看不到问题的关键,这些都与企业的实际需求存在距离。具有此类意见的一般是大型国有企业特别是化工类企业。大型企业本身对安全生产及环境保护较为重视,也有专门的管理部门及专业的技术人员,且具有一定的风险管理能力。他们通常希望保险公司或其聘请的第三方专业机构能够深度挖掘其环境风险,帮助企业提高环境风险管理能力。对投保环责险依旧存在疑虑的企业,情况各有不同。经营压力大,经济效益不佳的企业,资金存在困难,购买有难度;没有出过环境污染事故的企业,对环境污染造成的损失鲜有切肤之痛,加之对自身环境风险认识不足,缺乏购买的动力;投入资金添置新环保设施的企业提出的疑问是,已经购置了充足的环保设施还有必要购买保险吗?当然,个别企业环境安全隐患长期存在,企业负责人存在侥幸心理,明知本企业存在环境污染风险,也不愿意适当投入加以改进。从环责险推行过程中遇到的问题来看,在上位法缺失的情况下,全国开展环强险也将面临不少挑战。发挥政府主导作用,建立和完善保险经纪公司的制度环境在环强险时代,推行具有更宽泛保障和更合理保费的环强险产品,无疑是市场共同的期待。这一产品诞生的前提,是市场客体足够集中,同时可将承保风险进行必要的分散。简言之,就是获得大的市场份额,放大保额,降低保费,增强扩展风险责任的能力,达到多方共赢的目的。随着责任险市场的深入发展与探索,以保险经纪公司的专业化协助建立环强险推行制度的新思路逐渐呈现出来。首先,集中各个方面环境风险评估技术力量,制定环境风险评估标准。环强险是由国家提倡、地方政府宣传推动的保险险种,和其他保险产品相比,具有较强的专业性和复杂性。在环境风险评估技术标准出台前,由保险经纪公司牵头组织环保科研机构、高校、保险公司以及第三方专业公司等多方力量,共同参与设定环境风险评估标准存在可行性,对破解风险不清、保费厘定不合理的困局具有积极作用。其次,制度是环强险市场化推进的基石。保险经纪公司协助建立市场制度,并形成制度运行平台,使传统意义上的共保体在制度平台下运行,可以进一步保证市场的公平。意大利学者FragnelliandMarina(2002年)指出,有些环境污染风险具有巨灾性质,保险机构可能无法单独承保,需要采取共同保险策略。随着保险责任增加了“生态环境损害”等内容,保险公司承担的风险将会成倍增加,一个项目由不同保险公司参与共保将会成为常态。保险经纪公司以其业内专业身份,进行相应的组织与协调,可以提高工作效率。最后,企业的合理诉求应有合理的化解方法。例如,建立共保体内保险机构服务情况评估制度,由企业分别给共保体内保险机构打分,评估保险机构服务质量。保险机构的服务情况,实际上也是地方环保部门所关注的。环保部门管理辖区中企业对环责险的意见,通常以市场选择和向环保部门反映的形式体现出来,通过评估可以更直接地反映市场客体的需求,实现有效互动,促进环强险市场健康发展。相对与单一的保险机构,制度运行平台或共保体可以统一聘请到数量充足的第三方专业公司和专业技术人员,并制定排查环境安全隐患与风险评估规划。合理计划石化、重金属、危险废弃物储运等环保重点行业与非重点行业的环境风险管理工作。同时,还可以建立第三方专业公司、专业技术人员的考评制度,方便企业及保险机构进行评估。在制度平台统一推动下,宣传的形式、频次及力度容易得到控制与加强。市场主体各自为战的单向消耗将减少,多出的资源可以用于更好地服务客体,进一步提高企业的环境风险管理能力。他山之石,可以攻玉。从安全生产责任保险、医疗责任保险等类似政策性保险引入专业化协作不难发现,保险经纪公司在这方面有不可替代的作用。重庆市煤矿安全生产责任保险推行过程中,由保险经纪公司组织设定的工作协调小组,在地方政府相关部门指导下,在对企业进行保险培训、外部专家聘请、企业风险评估、安全隐患检查、协助企业依照法规及技术标准梳理内部安全生产管