《政府采购法》立法情况、问题与实践

《政府采购法》立法情况、问题与实践

2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过了《公共资金法》第四条规定，并于2003年1月1日实施。到今年6月29日将迎来颁布10周年的日子。10年来,我国的政府采购制度改革不断深化,政府采购管理规模迅速扩大,政府采购在经济社会发展中的宏观调控作用日益显现。这些成绩的取得,对于时任《政府采购法》起草工作组副组长的王家林先生来说,深感欣慰。作为一名立法起草工作的亲历者,多年来一直关心我国政府采购事业的发展,王家林先生对于政府采购事业的无私奉献精神让人肃然起敬。我们非常希望他能够对十年来政府采购事业的发展做一个总体回顾:《政府采购法》在当时的立法情况是怎样的,当时关注的主要问题有哪些,这些问题在十年的实践中又是怎样解决的。于是,便促成了此次采访。记者:王司长,我曾翻阅了当时与《政府采购法》立法起草有关的材料,以及起草工作结束后,有关部门向国务院报告请示的内容,比如《政府采购法》的范围、工程招投标范围、管采分离体制、配套法规、本国产品采购等。我们希望可以对当时的立法情况做一个全面的回顾。您能向我们具体介绍一下当时《政府采购法》的立法起草工作情况吗?王家林:当时的立法背景是这样的,在改革开放以前我们实行的是计划经济体制,国家财政统收统支,对行政机关、事业单位、社会团体办公用房依法统一分配,办公用品也在统一分配调拨的范围之内。为了节约财政开支,防止与民争利,当时各级政府还在财政部门设立了控制社会集团购买力办公室,简称控办,负责控制社会集团在市场上购买生产性商品。但是随着改革开放后,特别是我国实行社会主义市场经济以后,放松了对购买力的控制,分散采购的操作过程中出现了暗箱操作、腐败和铺张浪费现象。于是从1996年开始,我国开始进行政府采购制度改革试点,财政部借鉴市场经济发达国家的经验进行研究;深圳、上海、河北等地进行试点,将定点加油、定点保险、定点印刷、定点饭店纳入到政府采购范围,办公用品也进行了政府采购试点。由于这项制度具有明显的优越性,试点范围迅速扩大,很快就在全国范围内推开。为了推动和规范政府采购制度改革,财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》。但是,财政部的规章法律层次较低,约束力不强。全国人大常委会对此非常重视,很快就将《政府采购法》列入立法计划,并立即组织实施,由全国人大财经委牵头成立了政府采购法律起草领导小组,领导小组组长是全国人大财经委副主任姚振炎,财政部、国家计委、经贸委、外经贸部、国务院机关事务管理局、国务院法制办都是领导小组成员,还成立了工作小组和专家顾问组。工作小组组长是人大财经委办公室主任巨家仁,我是副组长。工作小组成员有杨晋明、王绍双等人,顾问小组请的是于安、刘慧等专家学者,当时的立法目的就是规范政府采购行为,节约财政支出,维护国家利益和社会公共利益,防止腐败。当然《政府采购法》也有第九条实施政策功能和第十条购买国货的规定,但实际上,从当时立法考虑,重点还是节约财政开支。经过多次实地调研、专家论证,起草组数易其稿,经全国人大常委会三次审议,于2002年6月29日由九届全国人大常委会第二十八次会议通过《政府采购法》。记者:我们当时在起草立法过程中探讨了哪些问题?这些问题在十年的实践中又是怎样解决的?王家林:《政府采购法》下的功夫很大,当时我们已经提出了政府采购的政策功能和购买国货的问题,如第九条规定,政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标。经过一段时间,我们对这个问题的认识不断深化,政府采购确实应该发挥政策功能,特别是我们是社会主义市场经济国家,既要发挥市场调节对资源配置的基础性作用,又要加强和完善国家宏观调控,而政府采购是宏观调控的重要手段。特别是在国家中长期科技发展规划中,发挥政府采购调控功能已经和财政、税收、金融并列为四大工具之一。政府采购作为对国民经济和社会发展实施宏观调控的重要手段,如何在实施科学发展观,促进五个统筹发展中充分发挥作用,应该引起我们的高度重视。总之,要把发挥政府采购的宏观调控作用和政策功能摆在推进改革的突出位置。还有政府采购的定义问题。政府采购是市场行为,还是行政行为;政府采购合同到底是行政合同还是民事合同?在这个问题的认识上是有不同看法的。我认为其不仅是市场行为,也是行政行为。因为我们利用市场经济的方式进行政府采购,不论是国家机关,还是事业单位、团体组织,作为采购人都要以平等的态度对待供应商,采购人和供应商签订的采购合同也适用《合同法》,这说明政府采购活动是一种商业行为、市场行为。但是,政府采购合同需要备案,而且发生争议还要进行行政复议、行政诉讼,这说明其不仅是市场行为,也是行政行为。美国、德国就跟我们不太一致,美国认为政府采购合同是行政合同,而德国认为是民事合同。对政府采购定性不同,具体操作实践也就不尽相同。这就不能照抄照搬西方国家经验,特别是在发挥政策功能的问题上。这就引发了我们应如何对待国际惯例和国际规则的问题。1999年立法国际研讨会我曾做过主题发言,强调从中国的国情出发。从2008年美国金融危机和最近的欧盟国债危机,已经说明我们市场经济和宏观调控相结合的制度优越性。而且,近几年国家先后提出的对节能产品强制采购,很多地方把一些公益性强、涉及农民生产和民众生活的财政补贴支出项目,如农机具购置、粮棉优良品种供应、家电下乡、文化下乡、以及中小学免费教材、医疗器械药品采购、安居工程等纳入政府采购就很有特色,有的已经打破了西方国家对政府采购的定义。所以不能照搬西方经验,应从本国实际出发。最近关于政府首购订购自主创新产品问题,我们受到了来自西方国家的各种压力,《政府采购法实施条例》迟迟不能出台也有这方面影响。条例起码要对本国产品作个明确的定义才能增强政策的可操作性。采购国货并不是我国的先例,美国也有《购买美国产品法》,欧盟也有保护欧盟成员核心技术产品的公共指令,所以在这点上我们有正当的理由保护本国企业的利益不受损害。记者:您可否对我国未来的政府采购工作做一点展望。有时我们在采访中会听到“政府采购之路越走越窄”的悲观声音,而且越是跟基层接触得多越是悲观。我们最近还注意到一些现象,比如有人说政府采购监督软化、比如一些公共资源交易中心在对政府采购监管进行整合等。您是怎么看待的?王家林:我不那么悲观。我认为中国的政府采购已经比西方国家先进了。一方面,美国金融危机和欧洲的债务危机,说明了社会主义市场经济体制之下我们政府采购制度的优越性,而且通过实践摸索我们有自己的发明创造。1998年我到德国洪堡大学去培训,该校教授曾说:“资本主义市场经济解决不了就业问题,解决不了农业问题,因为这些问题完全按市场调节是不可能的。”我国政府采购方式方法比西方国家要多,《政府采购法》关于政府采购方式的规定,除明确规定公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等5种采购方式外,还规定“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。这样规定,国务院后来确定的对节能产品强制采购等政策都不违反《政府采购法》,而且更能突出政府采购对经济社会发展的宏观调控作用。所以,社会主义市场经济体制的优越性会越来越明显,政府采购既要体现市场经济又要体现社会主义制度的优越性。另一方面,我们知道,财政部门在政府采购方面的职能是公共支出管理、预算管理、监督管理,从这三大方面增强管理将有很大的发展空间,应该说从