平衡计分卡在政府预算管理中的应用研究

平衡计分卡在政府预算管理中的应用研究

在中国目前的预算管理体制下，公共预算仍然存在一些问题，如预算与长期发展战略的不一致、预算编制中的业务合作、预算绩效管理不足等。本文将平衡计分卡一、预算部门与业务部门之间缺乏融合(1）预算目标与发展战略不配套。我国政府每五年制定一个中长期规划，以落实国家战略并完成政府使命。然而，这些规划落实到政府各部门的过程没有很好地细化和转化为部门预算，年度预算与长期规划战略不配套，忽视长期发展战略目标，缺乏整体战略观念，导致投入大量财力没取得相应的绩效。(2）预算编制与业务运行协同不力。财政预算编制是为具体的财政行为服务的，必须与业务密切融合。但实际预算编制过程中，由于预算部门和各个业务部门之间缺少协作，没有形成统一的信息共享资源，造成业务工作和预算编制脱节、预算和执行脱节，预算对业务的引领和约束作用发挥不足，公共财政资金配置和使用效益不佳。(3）预算执行与战略实施存在偏离。预算执行情况是整个预算管理的核心，预算刚性代表着预算法定的严肃性。然而，有些部门编制预算重心在如何争取财政资金，轻视预算执行和资金使用管理，造成资金使用效益、支出结构不合理。同时，由于预算执行受到的政策性、突发性因素的不确定性影响大，所以财政预算执行不力，各级政府隐性债务风险加剧。(4）预算评价与绩效管理没有有效结合。为了提高政府公共预算绩效，近些年来财政部陆续出台了一系列政策。然而，当前我国政府部门预算绩效管理中还存在受托责任履职不明晰、预算绩效评估机制不完善、绩效评价结果运用不到位、监督检查不及时等问题，实时监督缺位，监督盲点仍然存在。二、平衡计分卡的组织体系维度作为一个非常成功的企业战略管理绩效的工具，平衡计分卡对于完善和加强政府部门公共预算管理有着特殊的借鉴意义。它可以以组织战略为核心，从不同角度对组织战略进行分解，并为每个角度确定其关键战略目标、设定衡量这些目标的绩效指标及制定行动方案，最终实现战略目标。具体而言，平衡计分卡可以在以下几个方面为预算管理提供有益的帮助。一是战略支持，推进政府职能履行。国家战略不能很好地落实到年度预算，其原因除了主观上重视程度不够外，还有一点就是技术方面存在难度，从使命到价值观和愿景，到战略甚至到预算的转化，不是一项简单的工作，业务和预算的结合要有严密的逻辑分析和大量的实践修正。作为战略管理工具，平衡计分卡可以将国家发展战略有效分解细化为公共部门预算。首先，它以组织使命为起点，通过逻辑分析框架建立和厘清因果关系，将使命细化为价值观、愿景、战略以及便于管理理解的战略目标和实施行动。其次，通过四个维度将战略目标分解为几个独立的价值创造流程，不仅包含社会公众和财务维度的战略成果，也包含内部流程和组织成长等基础性推进因素。这些做法将部门的使命和战略与政府部门职责和业务建立有效连接，预算和业务可以实现配合协作，相互衔接，信息交互。以战略为中心引领预算编制，能够统揽全局并务实精准，为公共资源与事业发展良性匹配、提高财政资金效益提供了建设性思路。二是协同组织，强化政府预算执行。平衡计分卡细化组织战略并绘制战略地图，将战略目标、行动目标和方案等抽象的文字明晰地表达在一张图上。一方面，进一步理清了业务单元和支持单元（包括预算）的工作分工，能够围绕战略目标达成一致，实现组织内部的高效协同。另一方面，战略地图直观的表达方式易于理解和传播，促进了上下级之间的沟通协作，也为工作人员提供了一个清晰的蓝图来指导行动，使得每个员工的日常工作与战略成功地链接起来，为强化预算执行奠定了基础。三是综合评价，促进政府预算绩效管理。与传统绩效考核工具相比，平衡计分卡的最大特点在于它将组织战略与绩效考核结合起来，将绩效评价上升到战略层面。首先，平衡记分卡从不同的角度审视为组织创造价值的各个关键点，将组织的战略目标层层分解并转化为财务与非财务考核指标，还对引起结果的过程和驱动因素进行考核，实现了全面的综合评价。其次，它为每个战略目标设定了能用数字表达的便于衡量的指标，有效解决预算管理中绩效目标和指标设置粗放、模糊的问题，通过对各个衡量点进行量化打分，形成综合、直观、可比较的总体评价。最后，平衡计分卡具有特殊的开放性，可以根据组织特点和需要来调整维度，使评价内容可以不断调整和扩展。四是循环反馈，保证持续的战略完善和组织成长。平衡计分卡包含一个自我修正完善的循环机制，在执行过程中随时对照目标发现问题、采取修正措施并循环执行。这个循环过程使组织可以不断修正行为来保证战略落实，甚至可以根据执行结果来反馈战略目标是否偏离组织使命。另外，平衡计分卡把保证战略实施的基础性条件（如制度和技术）也纳入循环之中，从而推动组织实现持续完善和发展自我，利于组织长期成长。三、如何将平衡计分卡应用于公共部门预算平衡计分卡是一个全面的战略绩效管理工具，将它的一些管理理念与预算管理相结合，可以实现财务与管理、战略与执行绩效的有力结合。为此，如何将平衡计分卡应用于公共部门预算，整合于预算编制、预算执行、预算考核四个环节是问题的关键所在。本文选择了S监狱管理局案例来进行详细介绍。1.监狱管理的组织战略为确保国家重大政策得到贯彻落实，各部门每年根据国家发展战略、部门职能和社会事业发展编制预算。确定预算战略是预算管理的起点，也是决定预算最终成效的方向性决定因素。以平衡计分卡为工具，政府部门制定预算战略的流程可以分为以下四个步骤。(1）明晰使命、价值观和愿景。要从使命出发确定价值观和愿景等，以S监狱管理局为例，该局是国家专门的刑罚执行机关，其使命是正确执行刑罚，预防和减少犯罪，维护国家和社会稳定安全。(2）分析与表达组织战略。愿景明晰后，我们需要运用PESTEL(六要素分析法）和价值链分析法对战略所处的外部和内部环境进行分析。做完外部和内部分析后，进一步运用SWOT战略分析工具从平衡计分卡的客户、内部流程、学习与成长、财务四个维度来判断组织战略制定时的优势、劣势、机会和威胁，明确在战略制定过程中必须坚持的方向和必须解决的问题。根据上述分析结果制定战略，并用文字进行表达，在组织内进行传播。S监狱管理局通过战略分析（见表1）结果确定了核心战略：服务于国家和人民，提供一流的监管改造服务，成为国际上尊崇的惩治教育机构。(3）转化战略。明确战略方向后，要将战略目标分解为几个独立的价值创造流程，将整体战略划分为便于管理和理解的子战略，每个战略主题都包含相互关联的战略目标，并在此基础行绘制战略地图。S监狱管理局确定了四个关键的战略主题：确保监管环境安全、人道、合适和健康；坚持与社会携手，不断提高罪犯改造质量；努力成为依法行刑的示范；构建国际司法交流的窗口。以此为基础，该局绘制了战略地图，推动战略顺利落实和执行。(4）选择衡量指标和目标值。为每个战略目标设定可衡量的、能用数字表达的便于了解的衡量指标和目标值，使战略目标具体化。S监狱管理局战略主题确定后，利用平衡计分卡的四个维度将战略展开来具体阐释战略目标和考核指标目标值，并把具体测评指标落实到预算中，实现战略、预算和绩效的紧密结合。2.强化预算管理，合理设置财力需求预算战略的确定为预算编制指明了方向，下面就是将预算战略转化为具体的资金配置过程。在这个配置过程中还需要一个以战略为导向来确定具体的行动方案（也就是工作计划），行动方案应当对照预算指标体系、评估出当前的业绩和目标之间的差距，综合考虑现有资源，最终都以货币形式，反映到与战略目标紧密相关的年度预算中。平衡计分卡提供了一种预算编制工具，将战略和预算、业务与财务进行了科学有效的组合。一般由责任单位提交行动方案，行动方案应按照“目标——指标——项目——活动——支出标准及计划”加以细化，每个细化环节都要符合逻辑常识和历史经验，预算支出不再仅仅参照上年支出执行数据，而是取决于战略目标的影响，年度预算与战略紧密相系，预算突出战略性，力争将有限的财政资金配置到对战略目标实施的关键需求上。此外，在预算编制过程中还要根据战略地图设定预算指标和关键绩效目标值。按照上述原则，S监狱管理局编制收入预算和支出预算，并形成综合部门预算。首先，该局根据中长期发展战略和本部门的职能，按照战略地图及其行动方案所确定的战略重点，提出年度工作重点和任务，并分析测算预算需求；然后，财力承受度来对行动方案进行严格的排序和筛选，对财力资源进行科学合理配置，共设置了警戒设施建设、罪犯改造、罪犯生活、刑罚执行、司法交流及其他监狱支出等二级项目，项目再按照“活动――子活动――分项支出――支出计划”的层次加以细化，清晰地反映了项目支出的内容和需求；最后，通过上下结合、广泛参与预算编制，实现充分沟通和协调，为预算执行打下好的基础。3.动态分析管理政府部门预算有一个显著特点，就是一经批复即成为具有法律效力的文件。平衡计分卡可以有效地强化预算约束，提高预算执行的效率和效益。首先是预算分解。各单位应按照预算编制时提交的行动方案，对批复的年度预算进行合理分解。预算的分解应与平衡计分卡战略目标分解紧密结合，进而分解到相关流程和岗位，预算目标指标与支出预算一一对应，有利于预算执行并落实责任制。其次是数据记录。平衡计分卡本身是一个记录工具，在预算执行过程中通过对预算数据的日常记录，使单位管理层、责任部门和员工个人都能关注日常运营情况和自身行为，能够随时对战略实施、预算执行、绩效情况进行实时监控，出现问题时能及时预警，便于根据实际情况进行调整。最后是建立预算信息系统。以平衡计分卡的理念和流程为基础建立一个综合的信息管理系统，不断累积日常数据，即时跟踪进度和绩效，实现业绩控制和战略管理。S监管局在预算执行中建立起了预算管理信息系统，统筹业务管理和预算管理，理顺业务和预算部门的关系，推动战略、财务、业务、绩效等信息系统之间的互联互通，增强战略实施能力和预算执行管控能力，提高了资金使用绩效。4.预算风险分析预算考评是对预算管理情况所做的一个阶段性总结，兼具调整预算和激励奖惩的双重作用。基于平衡计分卡的预算管理，在编制时已设定了相应的绩效指标和对应的预算目标，通过日常监控分析预算执行结果与预定目标的差异，动态反馈绩效目标及其战略的实现情况，并通过对出现问题及时更正来合理管控预算风险。此外，预算考评结果有利于对平衡计分卡进行修正，对单位战略以及预算目标、指标体系等进行调整，进一步优化体制和流程，构成一个动态的良性循环。S监狱管理局以预算目标为依据，建立了涵盖多个维度的预算考评指标体系，通过对预算实际执行情况进行对照分析，进行总体的综合性分析评价，对考核结果予以通报和公开，公正实施奖惩，促进战略目标的实现和工作质量的提升。四、主要问题分析本文从多年的政府预算管理工作经验中发现的问题出发，基于平衡计分卡设计了以战略为导向、以绩效为核心的预算管理新体系，为解决我国政府深化预算管理制度改革提供了新的思路和方向。然而，构建基于平衡计分卡的政府部门公共预