粮食直补的政策实践与完善浅谈如何化解粮食直补环节的六大矛盾

粮食直补的政策实践与完善浅谈如何化解粮食直补环节的六大矛盾

自2004年以来，中央政府直接向粮食和良种粮食部门提供直接补贴以来，这一政策措施已受益于数亿个农民。这不仅提高了农民的粮食热量，增加了粮食机械的收入，保障了国家的粮食安全，并符合中央政府关于粮食和货币不能由政府直接监督的“黄箱政策”。随着国家对“三农”问题的高度关注和投入力度的加大，湖北省近年来对粮农的直补规模逐年增加，补贴方式也不断规范和创新。2005年实现了直补资金“一折通”，在全国率先成功探索实施了新型的补贴发放模式，深受广大农民朋友的欢迎。但通过几年来国家粮食直补政策的运行实践，笔者认为，当前在政策制定和具体操作层面有六个方面矛盾亟待化解。一、直接补充粮食的六个矛盾1.最大月在7月6月2004年对粮农的补贴包括：粮食直补和良种补贴。到2006年，国家考虑到农业生产资料价格上涨等因素又增加了一项综合补贴，发放的时间也分别在当年的4、5、6三个月。比如襄樊市仅粮食直补一项规模就高达1.2亿元，但户平不到140元，亩平不足12元；尤其山区县人均耕地只有一两分地，补贴金额就只有几块钱，有的农民对这种“撒胡椒面”式的补贴并不领情，刚领取的“一折通”转手就在牌桌上当筹码赌掉了，国家政策的严肃性大打折扣。对于基层财政干部而言，补贴数额无论多少，都必须按程序一一统计核算公示兑付到户，面对全市88万多户农民的多次发放，配套改革后减人减支的基层财政所确实不堪重负，同时也增加了金融代办机构的工作量。2.粮食直补面积核算不及时,造成粮食损害对种粮农民实行补贴是党中央一项重大的惠农政策,关乎亿万农民切身利益。农民的实际种植面积是计算粮食补贴资金的依据,由于当前农业和非农业占用耕地逐年增加,农民实际种植面积减少,加之调整不及时,造成当年的粮食直补面积与上年不符,村、组、户出入很大,这样核实面积成了基层财政干部的一件大事,尽管基层所每年投入大量的人力物力财力在各村、组、户进行面积的核实和张榜公示,但核实面积的风险仍较大。据部分县(市)反映,近年来政府和财政部门受理农民因土地纠纷引起的投诉和上访占诉访总量的30%以上。3.第三，“实际面积不实际”，不利于农民增收湖北省2005年政策规定补贴时间在9月底前兑付到位，到2006年，直补时间由9月份提前到了4月份，要求4月底前全部发放到户。国家的初衷是考虑到粮农春耕备耕急需资金购置化肥、农药、种子等生产资料，以此缓解农民经济压力。可是这样一来，4月份庄稼还没种下地，补贴面积只能以2005年核定的实际种植面积为准滚动计算，并以此作为当年的实际种植面积，这样造成“实际面积不实际”。如果9月份所有的庄稼都下了地，实际种植面积与已补贴的面积有误的，按规定“凡2006年农户种植水稻、玉米、小麦面积与2005年核定的实际种植面积不一致的，待2007年发放粮食直补资金时，再予以调整，多退少补”。此办法虽无懈可击，但在农村实际操作起来却很难。一是农民接受难。多了退回这根本就不现实，少了老百姓就上访“讨说法”。二是基层操作难。基层财政干部和代办金融机构要逐人逐户逐年核对，增的补，减的退，工作十分繁琐。在襄樊，少数县（市、区）为了平息“少补”引起的风波，在省里分配的直补资金4月份已全部兑付完毕，财力又十分紧张的情况下，政府又拿钱出来对这部分农民进行了第二次补贴。4.产业结构调整建议。在做目前直补品种只有稻谷、小麦和玉米三种，其他的作物均不在补贴之列。老百姓认为：同是地里长出来的却不能一样享受补贴，对种植其他农作物的是一种挫伤。基层干部认为：这样做不利于产业结构的调整。如：襄樊市有一个区就有菜农9万户，占全区总人口的近一半，政府为了丰富全市人民的“菜篮子”实行产业结构调整，要求菜农扩大蔬菜种植面积，大力提倡反季节蔬菜，但部分菜农认为种植蔬菜既不享受补贴还得同样承受农资涨价的经济负担，不愿种菜，很多菜地能改的都改种成其他粮食作物了，政府只得从直补资金中变相给予菜农一定的补贴。现在棉花、芝麻等十分紧俏，作为产量大市的襄樊，因为两者不在补贴范围之列，面对产业结构调整的大好时机，基层干部也只能“对上应付，对下说服”。5.农村的无身份证直补政策《身份证》是办理粮食直补“一折通”的必备条件,其硬性规定的目的是保护农民的补贴不被虚报冒领、挤占挪用。如果没有此证乡镇财政所和金融代办机构就不能进行数据录入,农户的基础信息就不能进入补贴网。但农村的现实情况比较复杂,很多人一辈子足不出户,全家无一张身份证、不愿补办的约占总户数的15～20%,为了确保及时足额落实直补政策,信用社也只能“变通”对这部分粮农实行现金发放。这种“合理不合规”的“暗箱操作”难免出现手续“瑕疵”,这给整个兑付工作带来很多潜在的隐患。6.农村金融市场不完善，导致粮食直补发放面临困难落后的补贴网阻碍了辖区内的通存通兑，也难以肩负起日趋繁重的直补兑付重任。一是为了减少经营成本，防范金融风险，过去遍布乡村的金融机构服务网点大规模收编，农行、工行、建行等已相继退出农村金融市场，目前，惟有“农村信用合作社”还“留守”农村的金融市场，直接导致农村粮食直补兑付网络锐减，虽然近年来邮政储蓄网点向农村扩展延伸，但覆盖面还比较窄，扩展速度也较慢，一时还难以担此重任。二是网络软（硬）件开发升级慢。由于代发单位的计算机网络软（硬）件开发滞后、升级缓慢，代发效率低，粮农在领取直补资金时往往要等待很长时间，若因粮农集中领取、网络运行速度慢或出现机器故障，有时甚至一分钱取不出，特别是山区的粮农备受奔波之苦。三是“一折通”常有“一折不通”的问题。很多粮农在所辖区内甲地办的“一折通”而不能在乙地正常支取。四是基层代理金融机构因经营成本高，手续复杂，回存吸储少也颇有微词。二、一些建议1.减少金融+服务成本建议综合考虑对粮农补贴的各种因素,把对农民的补贴资金科学整合,集中调度,一次划拨,一次兑付,减少补贴项目和发放次数。农民既能集中资金办力所能及的事情,基层财政部门也可以从“直补所”中解脱出来,把精力集中到村级财务管理和公共服务上来,金融代办机构也能够大大降低服务成本。可以说:通过科学调度和整合直补资金,能够达到一改则灵,多方受益的目的。2.稳定补贴面积，一定一年不变为了解决连年核实面积且责任风险大的问题，建议补贴面积以二轮延包面积为基础，即采取“大稳定、小调整”的措施，各村组之间面积相对固定，有变动的大多只在户与户之间，村组可用预留的机动地调整，可借鉴有的省份采取的“稳定补贴面积，提高补贴标准，完善补贴办法”的做法，补贴面积一经核准可以一定几年不变。在补贴对象的认定上执行“谁种补谁”，当耕地面积发生流转时，以公证的协议和字据为准，无协议和字据的按《土地确权证》的隶属关系“谁田补谁”。通过减少频繁的核实调整面积工作，以此减轻财政部门的责任风险。3.粮食补贴发放时间与粮食播种期的关系为了解决直补与种植“时间差”所造成的核实的实际种植面积与当年补贴的面积不符的问题，建议一是在发放时间上将粮食补贴发放时间与粮食播种期调整一致，由4月份推迟到9月份，这样比较符合农村实情。二是补贴面积有出入需“多退少补”的尽可能在当年调整，发放补贴时可预留一少部分直补资金(预备金)，以备当年面积有调整时补发所用。4.我国粮食产量的现状粮食直补的初衷是缓解国家的粮食困难，现在农民“有田抢着种，生地抢着开”，2006年全国粮食产量达4900亿公斤，是1985年以来我国粮食产量首次实现的连续三年增产。目前遏制“粮荒”的目的已经达到，政策已初见成效，在此情况下应适时调整对农民（包括菜农）直接补贴的品种，不能仅限补贴三个品种，而应扩大到其他农作物，包括蔬菜、棉花、油料、大豆、花生、山药等农产品，让广大农民朋友享受到直补政策的温暖。5.．完善相关处理办法对于非身份证号码不能进入“一折通”网络的严苛条件，笔者认为应把正确执行政策与直补资金落实的灵活性有机地结合起来，充分考虑农村实情，区别情况，分类处理。首先加大对中青年无证者督办力度；其次对年龄较大的老弱病残、鳏寡独居者，建议用其户口薄号码代替身份证号，户口薄号码一户一号，号码不重复也便于收集；最后确实因特殊原因既无身份证，户口薄上也无号码的，由“村民议事小组”或户籍管理机关出具证明，在征得其本人同意的前提下，用其子女或亲戚的身份证（此号不能重复使用）代替办理入网，“一折通”加密后仍然可以安全支取。6.代发单位的选取和并逐步热随着国家对农业反哺力度加大，直补在全国已形成机制，各种惠农资金不仅项目越来越多，补贴额度也将越来越大，实行“一折通”补贴网一卡到户，是杜绝管理漏洞最安全、最有效、最便捷的手段。为了解决落后的乡镇金融代理机构网络与繁重的直补发放任务的矛盾，以满足日益扩大的服务需求，笔者认为一是按照“服务质量优良，结算方便快捷，资金到位及时”的原则，由各商业银行（还没有完全退出农村金融市场的银行网点）、信用社以及邮政储蓄等金融业务机构参与竞标，采取“公平、公正、公开”招标的方式确定代发单位，并与其签订代发直补资金合同，明确双方责任和义务，以