民事执行检察监督的范围和程序

民事执行检察监督的范围和程序

民法的执行难和执行混乱是长期困扰司法活动的疾病。尽管最高法院知道执行权需要加强监督，但它只注重加强司法系统内部监督，禁止检察官干预民事执行监督。2007年10月28日,全国人大常委会审议通过了《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》,该决定对执行的管辖法院、申请执行的期限、执行异议的处理以及上级法院对执行的监督制约等进行了修改完善,但是,施行之后执行乱的问题并没有得到改善。2008年10月,时任最高人民法院副院长黄松有因广州“中国第一烂尾楼”———“中诚广场”执行一案受贿落马,引起中央对民事执行检察监督问题的关注,检法两家对于民事执行监督的共识逐渐扩大而分歧逐渐弥合,2011年3月,两高联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称《通知》),对民事执行活动实行检察监督的范围和程序作了较为原则的规定,确定人民检察院可以依申请对五类民事执行活动实施法律监督,监督的方式为检察建议,同时,对于直接向人民检察院提出申诉的民事执行案件,人民检察院应当告知其依法向法院提出异议、申请复议或者申诉,民事执行检察监督进入制度化、规范化阶段。但是,在具体操作程序上还有很多问题有待厘清,本文拟就民事执行检察监督在程序方面的几个问题进行探讨,以期抛砖引玉。一、检察院的依职权监督的启动《通知》第2条规定,“人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请,对下列民事执行活动实施法律监督”,即人民检察院启动检察监督程序的主体是“当事人、利害关系人”,包括申请执行的当事人和被执行人、案外第三人,即为生效的法律文书所记载的债权人、债务人,以及主张其合法权益受执行行为侵害的案外人。那么检察院能否依职权提起检察监督呢?一般而言,检察机关在民事执行检察监督程序的启动上应持被动态度。因为民事法律关系一般遵循当事人意思自治原则和民事权利处分原则,作为公权力的代表,检察机关不应过多介入私权领域,以免对私权利造成不必要的干涉和侵害。但在特殊情况下,检察院也可依职权启动执行监督程序。从法律监督机关的地位而言,检察机关只要发现存在违反国家法律统一及正确实施之情形就应进行监督,而无需依当事人之申请。具体而言,包含三种情况。一是法院的执行行为违反有关法律的规定,损害国家或者社会公共利益,而执行当事人以及利害关系人都未申请检察机关进行检察监督;二是执行当事人以及利害关系人在执行过程中以恶意串通的形式损害国家或者社会公共利益。三是被违法执行的当事人和案外人的权利遭到作为公权力之执行权的不当损害,基于客观原因,致使救济不能或发生重大困难。一些学者认为其他主体诸如人大、政协、信访、妇联等机关团体发现民事执行违法,也能要求检察院提起检察监督二、暂缓执行建议作为监督权实现的途径,监督方式是民事执行检察制度构建的核心内容。《通知》对于民事执行检察监督的方式只规定了检察建议一种,对于人民检察院对民事执行是否可以采用抗诉、纠正违法意见书、暂缓执行建议等方式进行监督未置可否,本人以为此三种监督方式是民事执行检察监督必不可少的,应予以确立。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中的第47条第2、4项对“检察建议”进行了规定。虽然检察建议类似广义上的纠正违法通知书或暂缓执行建议,但检察建议最大的问题是现行法律并未明确规定其效力,法院对检察机关发出的检察建议完全可以不予理睬或不予答复,这必然对检察机关的权威造成损害。而民事执行检查监督的方式仅有检察建议这一种类型,过于单一且缺乏刚性,显然不能有效保证监督目的的实现。民事诉讼法对民事审判活动开展检察监督规定的唯一方式是抗诉,即对法院业已发生法律效力之判决、裁定提起抗诉,依我国现行法律与司法实践,能提起抗诉的裁定只有三种,即不予受理裁定、驳回起诉裁定以及管辖权异议裁定,上述裁定系针对纯粹程序事项作出,并未涉及案件实体争议,然而法律同时亦赋予检察院对之提起抗诉的权力,不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定抗诉的再审,“只存在一个诉讼标的和一个诉讼阶段,即撤销原生效裁定的阶段,至于之后进行的本案审理并非再审而应为初次审理,即对于裁定的抗诉事项具有撤销原诉讼行为之意,此时抗诉仅具有纠正程序事项错误的功能”纠正违法意见书,指的是检察机关对执行中发生的较为严重的违法行为做出的书面纠正意见,通知法院自行纠正的一种监督方式。法院在执行过程中出现严重违法情形的,经过当事人的申诉或者检察机关径自发现的,检察机关可以向执行的当事法院提出纠正违法意见通知书,法院在收到该通知书之后应认真进行审查,并就执行过程中发生的违法行为予以纠正。拒不纠正的,检察机关可报送上级法院。暂缓执行建议,是指检察机关在办理民事执行监督的过程中,依据查实之情形,认为继续强制执行将会给执行当事人、案外利害关系人、国家利益、社会公共利益造成重大损害的,可以向执行法院发出暂缓执行建议,要求执行法院暂缓执行。民事执行程序的目的是权利的实现,强调效率优先,一经做出就会对相对人产生直接的法律效力,一旦等到损害结果发生后再寻求救济途径,则极易出现不能执行回转或执行回转困难之情形,检察机关应及时介入开展监督。检察院可依据案件实际,设定暂缓执行的期限,而收到暂缓执行建议的当事执行法院则应暂停执行。此外,为了防止相关当事人借机利用暂缓执行措施来拖延执行或借机转移财产,故暂缓执行建议在运用过程中应慎之又慎。三、形成“执行”的裁定行为根据《通知》的规定,检察院有权对五类民事执行行为进行法律监督,分别是怠于执行(无正当理由未执行)、不当执行(不当损害当事人利益)、违法执行(损害国家利益、社会公益)、超期执行(收到执行款后超期未支付)、对执行异议、复议超期不作裁定等。该规定对检察监督的对象进行了列举,但是其范围显然过窄,“宪法和民事诉讼法对检察机关民事监督的范围都没有作排它性规定,故民事执行监督的范围可为民事执行活动的全过程,包括执行程序,执行措施,在执行中作出的裁定,执行人员是否有违法行为等”具有裁决权性质的裁定诸如不予执行、执行回转、参与分配、执行中止、执行终结等涉及实体权利纠纷,故在裁判过程中须查明事实,举证、质证,此类裁定作出的程序与审判程序类似,检察机关可以采用抗诉、检察建议的方式予以监督。具有执行实施权性质的裁定,即采取执行措施的裁定,它可分为以下三种类型:一是查询、冻结、划拨存款的裁定;二是扣留、提取收入的裁定;三是查封、扣押、冻结财产的裁定我国司法实践中,多数行为均可被视为积极执行行为,怠于执行、拖延执行等行为除外。“执行乱”主要是源于执行机关的某些积极的执行行为,作为法律监督的构成之一,执行监督的宗旨和基本任务是维护国家法律在执行程序中的统一与正确实施,故对“执行乱”的主因———积极执行行为需建立并加强检察法律监督。此外,法院执行工作中被当事人申诉最多的便是拖延执行与执行不力。被申诉的执行机关基于各种原因或以各种借口拖延执行,不仅造成了申请执行人的极大负担,而且还影响其权利的实现,检察机关应当采用纠正违法通知书、检察建议、抗诉等方式,着重对此加强法律监督。违法执行行为指的是强制执行行为在要件、程序或方法等要件上违背强制执行法的规定,主要包括形式上和形式合法但实体违法的执行行为,这类行为均可抗诉;而不当执行行为指执行行为虽未违反强制执行法之规定,但执行结果往往不符债权人在实体法上的权利关系。例如随意追加被执行人或者直接将第三人财产当做债务人责任财产予以执行,不当执行裁定以涉及重大实体权利为限,可以提出抗诉,其余不当行为可以发检察建议为主。四、检察官办公室对民事执行的监督1.等同监督原则在级别管辖上,民事执行检察监督以同级人民检察院监督为原则,以移送管辖和提级管辖为补充。民事执行对效率的要求甚高,同级监督有利于进一步提高执行的效率。同级监督包括两层含义。一是由同级检察院受理对同级法院执行监督的申请,并进行调查活动,提出监督意见;二是由受理的检察院向同级法院提出抗诉或发出纠正意见。在地域管辖上,应以执行行为实施的法院所在地的检察院进行监督为原则,而以指定管辖及移送管辖为补充。已受理案件的检察院发现自己对案件无管辖权的,应将相关案件移送至有管辖权的检察院。2.申诉人在申诉时应当提供相应的法律文书和证据受理依申请提起的执行监督案件必须以申诉人的合法权益受到侵害为事实条件,同时申诉人在申诉时应当提供相应的法律文书和证据材料。为避免全面监督导致的高成本、低效率、程序繁琐以及救济途径重复等问题,检察院就对当事人申诉和自行发现的涉案材料进行必要性审查3.执行监督的程序执行监督进行程序是检察机关在依法立案后,运用法定的监督手段进行监督调查和审查,并以法定的方式提出监督意见的程序,是行使执行监督权的中心环节。主要包括以下内容。1)卷宗调阅。包括调取执行案件的原审判卷宗及执行卷宗。2)案件审查。收到当事人对执行监督的申请或由检察机关依职权启动对执行法院的监督后,检察机关应结合民事执行检察监督的对象进行审查。3)调查取证,如有必要,检察机关可向有关单位和组织调取证据、询问证人和采取其他调查措施,对于法院的执行活动违反法定程序与否,以及执行人员在执行程序中是否有渎职违法行为进行调查。4)作出处理决定,认为执行法院的执行工作可能有错误的,应向法院发出纠正意见书或提出抗诉。抗诉书或纠正意见书需加盖公章,与相关材料一同移送同级法院。不符合抗诉和发纠正意见书条件的,应作出决定,终结监督行为,并书面告知当事人。当事人或利害关系人对人民检察院裁决不服的,可在裁决宣告后的10天内向该检察机关的上级人民检察院申请复议。五、引入检察监督机制的作用机理《通知》规定,当事人或者利害关系人认为执行违法,损害了自己的合法权益,直接向检察院申诉的,检察院必须告知其向人民法院提出异议、申请复议或者申诉。该条确定了法院系统自身的执行救济优先原则,只有在执行异议当事人穷尽救济程序后,检察监督程序才实质启动。该观点主要基于检察监督于执行救济程序而言属于一种外力干预,不可破坏执行救济程序的内部完整性。民事执行程序只可由执行法院来进行,检察监督只可作为一种威慑性力量而存在。“只有当民事执行问题为法院系统无法解决时,外力介入才符合司法经济效益和司法自主理性的需求。”引入检察监督机制对法院民事执行程序开展监督,是对司法审判程序的外力干预之一。依据现行法律的规定,执行救济从本质上而言属于一种法律补救制度,虽然现行的民事诉讼法以复议机制来应对执行异议,表面而言具有一定的合理性,但由于执行救济是因执行机关的违法执行行为而引发的异议程序,从而对作为执行主体的法院和具体司职于执行工作的执行人员构成了直接压力,“在程序上,中级以上人民法院均有可能成为既是二审的裁判者,又是本案执行异议的复议机构的情形,此种程序设计违背了法院中立的基本法理,导致