【能源行业PPP项目的财务风险及应对策略分析13000字（论文）】

能源行业PPP项目的财务风险及应对策略分析TOC\o"1-2"\h\u16231引论 引论引论是论文正文的开端，要求言简意赅，注意不要与摘要雷同或成为摘要的注解。作为公共基础设施提供领域的新型方式，PPP模式的应用大大提高了基础设施建设的效率，同时减轻了政府财务支出的压力，降低了政府的财务风险。然而，在实际运用的过程中，PPP项目的实施出现了诸多问题与困难，“政府兜底”的政策为财务造成了较大的未来隐形支出压力。在减税降费的背景下，中央与地方的财务收入在减少，而政府的支出责任在不断强化，致使逐年出现财务赤字。历年中央债务与地方债务的滚存，更是对财务平衡提出了较大的挑战。因此，研究如何使由“政府兜底”的PPP项目在财务吃紧的情况下“雪中送炭”，而不是“雪上加霜”具有重要意义。PPP模式的基本理论分析相关概念1.PPP模式的基本内涵3个P的含义分别是“Public”、“Private”和“Partnership”，代表政府与社会资本的合作伙伴关系。合作双方可将获得的利益进行共享，由此，合作中产生的风险也应该由双方共同承担。政府对参与提供公共产品与服务的社会资本方的挑选是比较严格的，但作为公共基础设施提供领域的新型方式，PPP模式对社会资本方仍具有较大吸引力，因为竞争激烈，社会资本方不仅要有投资能力，还要拥有先进科学的经营管理能力。选定要合作的企业之后，政府与企业在订立合同时要以平等协商为准则，提前商定确认权利与责任的分配方式，企业方主要负责建设公共基础设施，政府则根据公共产品使用的绩效考评结果决定企业获得回报的多少。PPP项目，即政府与社会资本以PPP模式依法进行的项目合作。根据社会资本取得收入方式的不同，可将PPP项目分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助方式。2.财务风险的基本内涵财务风险是指政府承担过多的支出责任和义务，使其拥有且可调用的公共资金或公共资源不能满足需要，造成经济和社会的稳定与发展遭受重大损害后果的可能。需要注意的是，财务风险只是预告政府在未来可能会面临财务危机，是有一定概率会发生一定概率不会发生的事件，这点与财务危机完全不同，财务危机表示正在或已经发生过的必然性事件。[[][]刘尚希，”财务风险:一个分析框架”，经济研究，2003年第5期。由上述定义，测量评价财务风险的大小可以从以下两点着手：第一点，政府可调用的公共资金和公共资源。公共资金是流动性质的，包括政府预计的各种收入来源。公共资源是现存的、固定性质的，如国有的房屋、建筑、土地、金融资产等。二是政府应承担的支出责任和义务。借助汉娜财务风险矩阵，负债包括直接负债和或有负债。顾名思义，不论在什么情况下，直接负债都会存在，是明确知道且能够衡量其多少的；或有负债则强调一种可能性，只有满足特定条件才会发生，因此无法预知其多少。3.PPP项目财务风险的基本内涵PPP项目隐含的前提是项目建设提供的公共产品与服务是公众所必需的，建成的公共产品与服务可以长期存在使用且不能被替换的，即该项目应具有持续性和不可替代性。然而，PPP项目既不是完全在市场条件下进行，也不是完全由政府主导审批建设的。市场自身存在缺陷和风险，社会资本出于自身利益最大化或损失最小化的目的有终止项目或退出市场的可能，使得社会资本逃避理论上应由政府和社会资本共同分担的PPP项目风险。政府方有责任和义务保障公共服务的准确供给，所以在社会资本方从项目抽身后，因为PPP项目的公共属性，政府方既需要对社会资本没有尽到的责任进行“兜底”，还需要承担道义上的责任。无论政府是否愿意，相关的支出责任可能需要由政府来承担，从而使政府的财务风险加大。若社会资本方因没有办法从PPP项目中获得利益而退出，那原来应该由社会资本承担的投资运营资金就需要政府进行预算安排提供，使得政府在制定未来预算支出安排时产生了巨大的不确定性，政府很有可能要承担更多大量的“或有债务”。此类“或有债务”既具有隐形性，又无法具体确定其数量。这种未来的支出责任是可能发生的，是推断预测而来的，能够控制该风险的可能性小，对财务的冲击力大。故，由这种未来支出责任所引发的财务风险也具有隐性和无法定量的特点。综上，将PPP项目的财务风险界定为：政府与社会资本在合作中形成或可能形成的政府支出责任导致的财务不稳定，使我国经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。理论基础1.公共产品理论公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。两者的区别在于：一是所有人都有使用公共产品的权利，这种权利不会因为其他人的使用而消失，而私人产品只能供拥有该产品所有权的人支配使用，即产品是否具有非排他性；二是公共产品的成本在生产出来时就固定了，不会因为使用人数增加而增加，而人们想要拥有私人产品，就必须增加成本以供人们所需，即产品是否具有非竞争性。准公共产品兼具上述两种产品的部分特征，这种特点决定了：准公共产品不能完全由政府提供，这样会造成效率损失，也不能完全由市场提供，这样会造成“搭便车”现象。将PPP引入公共服务供给机制，由政府和社会资本两者一起提供准公共产品，可以优化资源配置，提高供给效率，激励私方参与，提高公共服务质量，一举多得。2.委托代理理论随着企业所有权和经营权不在集中于同一个体或群体手中，诞生了现代企业的雏形，委托代理理论也应运而生。委托代理理论的基本内容是：公司所有人将公司委托给代理人（掌握企业经营权），代理人应以委托人的利润最大化为其目标导向。PPP项目从设计之初就存在许多委托代理的例子，如民众作为国家所有人将公共产品委托给政府代理提供、政府作为公共资源所有者将项目的建设运营维护委托给社会资本代理负责等。委托人和代理人自身目标导向不同，两者之间还存在信息不对称的问题，这导致委托人处于被动的地位，其权益非常容易遭受侵害。应该构思设计激励和约束的机制，监督管理PPP项目的建设运营过程，解决PPP项目中存在的委托代理问题，使公共产品的提供效应实现最大化。3.物有所值理论物有所值，即ValueforMoney。顾名思义，物有所值是查看得到的结果是否与付出的成本相匹配。衡量是否“物有所值”不仅要看得到产品的数量与质量，还需要对比产品提供质量和效率与投资资金之间的匹配关系。这种关系是判断是否物有所值的主要标准，付出的资金包括建设期和经营维护期的成本，产品质量要着重考察产品是否适用、建设经营是否及时、使用是否便利等。[[][]财务部政府和社会资本合作中心、财务部，《PPP物有所值研究》，中国商务出版社，2014年12月第1版。PPP项目投入一定成本获得的回报是否值得需要与传统的政府采购方式进行比较，独立讲述PPP项目的物有所值没有研究意义。在一定成本投入下，PPP模式获得的回报大于传统采购方式时，我们就说设立PPP项目进行公共产品与服务的采购是有效率和值得的。4.公共风险理论公共风险是对我国整个社会共同体的存在或发展带来损害的一种可能性。公共风险是相对于企业、家庭、个人等个体风险来说的，在经济领域、社会领域和国际领域各个方面都存在。公共风险不仅涉及经济领域，还涉及社会、生态环境等领域。社会、生态环境等领域的公共风险在一定条件下可以转化为经济的公共风险；反之，可能性也是存在的。具有独立形态的公共风险不是突然出现的，是从个体风险转化形成的，或者可以说是个体风险变异后的结果。私人风险一旦转化从而具有公共性，就有了独立运动的规律，并因此必然由一个社会公共机构（政府）来化解和防范这种风险。[[][]刘尚希，《论公共风险》，财务研究，1999年第9期。PPP模式融资的主要框架按照融资性质，PPP模式融资方式分为股权融资和债权融资。1.PPP股权融资模式股权融资主要是采用基金形式，PPP基金分为政策性基金和产业基金。政策性基金是通过发改委申请的基金，国家发改委审批通过后，企业将和国开行与农发行进行对接。产业基金从本质上来说就是私募股权投资，都是在非公开的方式下进行的。可根据发起人的不同，将PPP产业基金分为PPP引导基金与PPP产业基金。（1）PPP引导基金政府引导基金是政府出资，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或设立创业风投基金来鼓励创业企业持续健康发展的专项资金。这种资金投入的方式不以追求利润为目的，而是为了发挥政府带头作用，吸引更多社会资本投资支持的。（2）PPP产业基金PPP产业基金的设立可由银行等大型金融机构作为发起人，也可由企业作为发起人。不同发起人主导的基金管理及使用方式不同。金融机构主导的产业基金采用与政府联合成立专项计划，再与负责基建的公司共同成立基金的方式；企业主导的产业基金采用企业承担主要出资责任，再与产业投资人和政府共同出资成立股权投资基金的方式。2.PPP债权融资模式PPP债权融资主要包括以下四种方式：（1）银团贷款银团贷款是多个银行等金融机构联合对一个及以上借款人贷款，签署相同的贷款合同的贷款业务。银团贷款资金雄厚、管理运营能力强，常用于交通、石化、电信、电力等领域的项目贷款。（2）非金融企业融资非金融企业的法人在银行间债券市场发行并约定还款期限与利息的有价证券进行融资。。（3）发改委监管的融资工具企业债券要求筹集到的资金只能用于提前约定过的用途，而且必须为固定资产类的投资，特别要注意的是，企业债券筹集来的资金不能在与企业生产运营管理活动无关的风投活动上使用。借款资金本息将由项目未来的经营收益进行偿付，是国家发改委重点鼓励发行的债券品种。（4）资产证券化企业资产证券化是证监会主管的资产支持专项计划。PPP模式的主要运作方式我国PPP模式的运作方式以财务部和发改委发布的相关文件为基准。财务部《操作指南》[[][]财务部，关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知（财金[2014]113号）。1.存量项目运作方式委托运营（O&M），政府公共拥有资产的所有权，并不参与已建成公共资产的运营维护工作，而是将该项任务交由社会资本或项目公司负责，但社资或公司并不对用户的服务负责且有权向政府收取合理委托费用。管理合同（MC），与委托运营方式相似，只是多了一项需要对用户进行管理的职责。转让-运营-移交（TOT），政府有偿与社资或项目公司签订转让合同转让所有权，在合同期间，项目相关的权利和责任归社会资本或项目公司享有承担。期满后，资产及所有权将移交给政府。改建-运营-移交（ROT），存量项目由社会资本或项目公司改建，改建完成后合同期满前，项目相关的权利和责任归社会资本或项目公司享有承担。期满后，资产无偿移交给政府。2.增量项目运作方式建设-运营-移交（BOT），社资或项目公司负责新项目的建设，建成后，项目相关的权利和责任归社会资本或项目公司享有承担。合同期满后，资产及所有权将整体移交给政府。建设-拥有-运营（BOO），由BOT演变而来，但BOO方式下的项目所有权由社资或项目公司所有。一般来说，BOO方式不包含合同期满后移交政府的步骤。发改委《指导意见》[[][]国发委，国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号） 。（1）投资成本能够通过运营收费完全补偿的使用者付费项目，可以采取政府授权特许经营的方式运作，如BOT、BOOT等。（2）投资成本不能通过运营收费不能完全补偿的可行性补助项目，可在政府授权特许经营的前提下，加上政府贴补或参股投资等办法运作，如BOT、BOO等。（3）没有运营收费收入、依靠政府支付的项目，以政府购买方式，采用BOO、委托运营等市场化运作较为合适。我国PPP模式发展的历程及PPP项目的现状分析我国PPP模式发展的历程从整体来看，我国PPP模式的产生与发展主要经历了三个阶段。1.探索阶段（1985年-2013年）改革开放后，外商投资成为我国公共产品与服务的重要资金来源，给PPP模式的运用提供了融资环境。1985年开工建设并于1988年建成使用的深圳沙角B电厂是我国最早以PPP模式筹集兴建的基础设施。随着PPP模式的推广，民间资本对公共基础设施的建设参与度也逐渐增加。我国内地首例由民营资本参与的PPP项目是1995年投产建设的福建泉州刺桐大桥，该项目于1996年竣工通车。2002年，十六大进一步强调发挥市场机制的作用。在国家强有力的推动下，各地陆续引入了特许经营等方式，利用PPP模式进行基础设施的项目建设。2.兴盛阶段（2014年-2016年）在2013年底召开全国财务工作会议，对PPP模式进行推介之后，各相关部门按照国务院的决策部署，为建立高质量、高效率的PPP市场，出台了一系列政策、制定了严格的标准以促进PPP模式的发展。随后，PPP模式就经多方采用，PPP项目在各地喷涌而出，项目数量以“J”型增长。3.调整阶段（2017年-至今）众多蜂拥而出的PPP项目中不乏违法违规的现象出现，国家相继出台了一系列政策。2017年，财务部发布92号文，对PPP项目的入库标准进行了严格的规定。同时，在库项目经论证不适宜继续投资建设的项目按要求统一清理出库。在前所未有的管理力度下，PPP项目入库数量的增长速度逐渐放慢，部分不合格的在库项目被及时清理出库，PPP项目库的在库项目数量和投资数额的规模都在持续降低。我国PPP项目的现状分析据财务部PPP中心数据统计，2014年以来，截止至2021年2月，累计管理库项目10033个、投资额15.5万亿元。累计开工项目4346个、投资额6.7万亿元，开工率达60.4%。累计落地项目7198个、投资额11.7万亿元，落地率达71.3%。2021年4月，库中市政工程类的项目数位居第一，项目数为4090个，其次是交通运输类，项目数为1374个；在库项目中，交通运输类投资额最多，项目投资额5.2万亿元，市政工程类投资额排名第二，项目投资额4.4万亿元，PPP项目管理库中根据PPP项目涉及的19个行业领域分类的项目数分布如图1所示，投资额分布如图2所示。图12021年4月管理库项目数行业分布图（个）图22021年4月管理库项目投资额行业分布图（亿元）按照PPP项目投资回报机制分类，2014年以来，管理库中采用可行性缺口补助的项目最多，采用使用者付费的项目最少，项目数和投资额按回报机制分布分别如图3、图4所示。图32021年2月末管理库PPP项目数按回报机制分布图（个）图42021年2月末管理库PPP项目投资额按回报机制分布图（亿元）在合同期内，各年度财务承受能力指标值的红线为10%，预警线为7%。截止至2021年2月末，涉及PPP项目入库的行政区高达2737个，其中，PPP项目超过10%的区共有23个，PPP项目在7%以下的区共有2060个，PPP项目处于7%和10%之间的区共有654个。从全国范围来看，PPP项目在我国发展状况良好，但由于我国中部、西部地区和东部地区经济发展水平的差异，中西东部地区对于PPP项目建设的需求也不尽相同。根据财务部PPP中心数据，统计全国在库的PPP项目数量和项目投资金额，结果发现，中部地区及西部地区PPP项目的在库数量和在库投资金额较多，东部地区较前两者比少，截止至2021年4月，PPP项目数量最多的前五省份及其项目具体数值分别是河南815个、山东756个、广东562个、四川560个、贵州559个，最少的前五省份及其项目数量分别为西藏3个、上海7个、青海42个、宁夏43个、重庆62个，各地管理库项目数及投资金额如表1所示。然而，东部地区PPP项目的落地率要高于中西部地区。统计结果发现，PPP项目各区域的发展与该地区的经济发展水平是有关联的。表1各地管理库项目数及投资金额统计表地区项目数（个）占比：%投资金额（亿元）占比：%河南8158.13%104206.74%山东7567.54%80845.23%广东5625.61%65854.26%四川5605.59%108167.00%贵州5595.58%122057.99%云南5175.16%135258.75%浙江5145.13%101306.56%安徽4824.81%52403.39%河北4444.43%68904.46%江西4394.38%38522.49%湖北4264.25%69944.53%山西4214.20%46463.01%湖南4084.07%56963.69%新疆3993.98%59313.84%江苏3913.90%76334.94%福建3643.63%36462.36%广西3263.25%43012.78%陕西2852.84%42502.75%内蒙古2722.71%24491.58%辽宁2512.50%24931.61%吉林1691.69%32342.10%甘肃1331.33%33512.17%黑龙江1091.09%11360.74%海南980.98%8910.58%北京750.75%24361.58%天津680.68%31352.03%重庆620.62%29191.89%宁夏430.43%8110.52%青海420.42%6420.42%上海70.07%300.02%西藏30.03%50.00%数据来源：财务部PPP中心能源行业PPP项目的财务风险识别及原因分析经过近十年的发展，我国一些新能源产业，特别是太阳能和风能产业，进入了新格局。我国太阳能和风能的装机容量一直是世界上最好的之一。新能源项目具有多元化的特点，在这种情况下，除了能源企业，装备制造、工程等行业也在新能源投资领域活跃。首先，新能源的投资和发展可以根据金融和商业的特点分为几个阶段。公司正在投资建设电厂，项目建成投产后，电力将出售或以其他方式处理电厂及附属设备。其次，固定资产管理包括固定资产交付的规范。因此，应关注新能源投资项目的全过程。新能源投资项目主要包括风能、太阳能、地热能、海洋能等可再生能源。发电方式的不同决定了发电设备的不同。资产管理不规范是比较突出的问题。从我国能源产业发展来看，内外部环境发生了一些变化，能源结构进一步优化，为实现清洁能源和低碳化目标提供了更大动力。随着新能源产业的快速发展，投资风险也在增加，使得能源行业面临重大挑战和挑战。因此，有必要针对能源行业PPP项目展开财务风险分析，从而降低企业财务风险，促进能源行业PPP项目科学发展。基于案例分析PPP项目财务风险及来源1.长春汇津垃圾发电项目（1）案例情况1999年长春市政府对城市垃圾发电项目进了行招商引资。2003年3月8日，垃圾处理公司和汇津公司在《合作企业合同》中约定，垃圾处理公司以无形资产估值5000万人民币作为出资份额，汇津公司为取得垃圾发电项目的建设经营权投资3200万美元。2003年7月14日，长春市政府发布《专营办法》，政府授权垃圾处理公司与负责北郊垃圾发电厂建设运营项目汇津公司签订合同，垃圾处理公司从用户处收集来的垃圾交由长春汇津公司处理，监督收缴垃圾处理费的责任归长春市政府承担，经层层转拨后支付给汇津公司。为了促进项目的顺利开展，长春市政府在合同中约定垃圾发电的保量、保价、固定汇率和定价条件等。2004年2月28日，长春市政府依规废止《专营办法》。政府认为垃圾发电项目是国家明确禁止的“固定回报”项目，政府行为属于依法行政。2004年3月起，项目公司就没有再收取到任何垃圾处理费用，汇津公司断绝了唯一的收入来源。2005年8月，经过近两年的法律程序处理，市政府将分期支付2.8亿元人民币用以回购长春汇津垃圾发电项目，该项目以此画上句号。（2）财务风险分析保量、保价、固定汇率和定价条件等“固定回报”是该项目财务风险的首要来源，此项规定与PPP项目风险共担、收益共享的原则相悖，将项目风险转嫁由政府方承担，外商投资基本等于没有风险。一方面，社会资本方可根据“固定回报”的约定获得稳定的项目收益，就算不认真履行建设运营维护的职责也能“空手套白狼”获得利润，社会资本方缺少了提高项目效益、降低成本的动力，总而言之是缺乏激励约束机制，会造成运营效益低下，公共资源浪费的后果；另一方面，项目盈利则已，若项目不盈利，政府财务将为亏损的部分买单，承担额外的支出责任，这部分支出责任是在项目初始立项建设时没有考虑到的，但却需要政府对该项支出责任进行预算安排偿还，对政府日后的预算决策造成影响，增加了未来财务的不确定性。其次，长春市政府宣布废止《专营办法》，单方面叫停支付垃圾发电费的做法，虽然属于对过去违规行为的校正，但此举恐有“政府违约”的嫌疑。PPP项目设立之处便有“风险共担”的原则，在该项目中，政府和社会资本双方没有在相关法律法规规定的基础上订立合同而造成了风险分担的争议，此后，政府没有通过后续协商的方式与社会资方商议新的收益风险分担方式，而是采取单方面毁约、停止付费、截断汇津公司唯一收入来源的方式来弥补合同漏洞，致使该项目运营一度中止。最终该“违约”行为还是以政府回购的方式由政府“买单”，2.8亿人民币的回购资金确确实实的成为了政府未来的支出责任。2.杭州湾新区分布式光伏发电项目（1）案例情况17家民间企业被杭州湾新区分布式光伏发电项目收益的乐观预期吸引，投资参股杭州湾光伏发展有限公司，该PPP项目将以BOT的方式运作，民资份额占比最高时达到55%。但在2003年可行性报告获得批准之后，民间资本却从宁波海晟能源发展有限公司转让杭州湾光伏发展公司40.5%的股份开始，逐渐退出杭州湾杭州湾新区分布式光伏发电项目。2010年实际发电量1112兆瓦与可行性报告中预测的发电量1867兆瓦有巨大的差距，实际比估计的少了30%还多，民企的投资决策因为这种错误预测造成了重大的失误。而且在项目规划投资建设的10年间，投资额从最初预计的65亿元追加至2011年的136亿元，累计增加的投资比原先预计的金额还多。参与投资入股的民营企业不约而同地转让股份，退出项目减少损失。最后，地方政府赎回项目80%的股份。建成五年后，资金状况仍不容乐观，仅2013年的资金缺口就达到了8.5亿元，而项目唯一收入来源——发电收入仅为6.43亿元。另外，即将建设完成的其他光伏项目，将进一步加剧杭州湾分布式发电的竞争力，对光伏项目运营状况造成更大的冲击，合同与规划的矛盾使得该项目的前景更渺茫。杭州湾光伏的发电期限仅为30年，从目前的经营状况来看，该项目无法收回成本的可能性极大。（2）财务风险分析该项目的财务风险主要来源于财务部门对项目运营的乐观估计。根据乐观预测，使用者付费获得的收益完全可以弥补项目建设维护的成本，甚至可以实现盈利，而根据项目的实际运营情况来看，政府严重高估了居民用电对杭州湾新区分布式光伏发电项目的需求量，使得社会资本逐步撤出，还是由政府承担了该项目的后续支出责任。若政府合理预测，甚至对项目运营“偏向悲观估计”，该项目很可能不会立项，从而减少后续额外投入。其次，该PPP项目没有安排长期预算，从规划阶段的65亿元至项目落成时的136亿元，远远高于初期预测项目投入，根据股份占比，在社会资本追加投入的同时，政府方也应按照相应的股份比例追加投资。由于项目规划建设的短视性，政府承担了大部分预算外的财务支出，造成了不小的财务支出压力。最后，在杭州湾新区分布式光伏发电项目的发电量没有达到预期要求，地方又将多个光伏发电项目纳入规划，这一举措既不利于杭州湾光伏项目未来的运营，也不乏政府过度投资之嫌。政府参与投资建设多个相同作用的工程，不仅造成了公共资源的浪费，降低了公共产品的使用效率，也增加了政府的财务支出压力。3.兰州天然气扩建PPP项目（1）案例情况2007年1月，威立雅承诺以远超兰州天然气净资产9.5亿元的17.1亿元，溢价收购兰州天然气3.5亿元的股权。17.1亿元的资金只有1.1亿元作为职工安置费折股留在了合资公司，作为国有股收购款的6亿元由政府收走支配，剩下约定分三年划转为公司资本公积和运营投入的10亿元没有明确的财务报告说明。在收购兰州天然气集团之后，威立雅只换了兰州天然气的名字，除此之外，几乎什么也没有做。兰州威立雅田华强说：“除了来自威立雅的几位高管之外，其他的都没什么改变。”就这个“什么事都没有干”公司，却声称成本上涨，要求提高天然气价格。兰州威立雅公司声称天然气价格低于成本价格，在收购后的第二年就申请要求提高49%的天然气价格。2009年7月20日，兰州市召开的居民用天然气价格调整听证会上，兰州威立雅公司拒绝提供成本费用增加结构的相关文件证明，回避听证会代表的合理需求。与此同时，据甘肃省物价局工作人员透露，兰州威立雅并没有提供一手的财务资料以供审核，材料的真实性也因没有通过专业机构审计而无法确定。最终，出于舆论的压力，兰州威立雅公司只能拿出前期签订的合同，表示兰州市提高天然气价格势在必行。天然气价格上涨，天然气质量却在下降。2014年4月，由于设施老化、维修不力，由威立雅水务公司供应的天然气出现多处泄露的现象。（2）财务风险分析该PPP项目“重融资、轻管理”的现象是财务风险的主要来源。地方政府对项目实施后的监管不够重视且规则不清、责任不明，在拿走6亿元国有股收购款后，不重视关注项目后续的运营，对应转为运营投入和公司资本供给的10亿元的后续投入情况不继续跟进，导致项目在后续的运营过程中“狗尾续貂”，呈现出诸多问题。其次，项目的信息披露不充分导致项目主体信息不对称，造成公众损失。政府和公众（即委托方）都不了解项目运营公司（代理方）真实的财务状况，威立雅公司也未履行信息公开的义务，导致天然气定价由兰州威立雅公司“一言堂”决定，委托方被迫成为高价的承担方，导致社会资本“霸道”侵占了公共利益，“两方受损、一方得利”，最终还是由政府承担改善居民天然气质量的责任。归根结底，该项目产生的财务风险是政府对PPP项目融资后项目运营过程监管的不到位而引起的预算外支出责任。PPP项目财务风险的原因分析1.财务承受能力指标值超出红线，支出风险增大公共开支需要先安排预算才能支出使用，而采用PPP则不需要先安排预算，非常容易被当地政府作为规避公共开支管理控制的方式。各地PPP项目开展过多，而每个PPP项目都面临或多或少的财务风险，预算外的新增项目支出或未来项目支出都构成政府的隐性债务。项目风险一旦非常超出可控范围，这类隐性债务都将转化为政府实际债务，需要在预算内进行债务支出安排，造成实际的财务负担。2.项目风险分担不合理，支出责任增大由于PPP项目盈利性不高，为吸引资本投入，政府承诺固定回报，将本应由项目运营方承担的项目运营风险转嫁到政府身上，社会资本方“坐收渔翁之利”，政府却要对项目运营状况不佳造成的亏损“兜底”。3.合同约定不完善、政府违约造成后续支出责任政府与社会资本双方在订立项目合同时，合同条款简单且忽略相关法律法规的规定，造成合同履行时产生争议。若合同争议无法顺利协商解决，政府出于遵守法律法规的目的，对违规行为进行校正，单方面叫停违法合同的履行，一方面，会损害政府的公信力，降低政府的可信度，对未来此类项目招商产生影响；另一方面，政府要出面承担因政府违约造成的后果，增加政府后续支出。4.政府部门对项目运营“偏爱乐观估计”，造成额外财务负担乐观估计预期可能使政府应允“固定担保”的承诺或错误估计公共服务需求量，导致项目预期收益远高于实际，致使决策误判，使原本在经济上不可实施的项目得以纳入规划建设。5.政府过度投资，引发债务风险运用PPP模式建立多个作用相同或类似的PPP项目，不仅提高了政府在同领域履行政府职责的债务成本，同时还降低了财务支出的效益，加大了政府对项目监管的难度。6.监管不到位，支出风险增加近年来各地经济呈现下降的趋势，各级地方政府维持经济增长的压力逐年递增，PPP模式及其融资效应给地方政府减轻财务压力、稳定经济增长提供了新的思路，由此，PPP项目中“重融资，轻管理”的现象开始出现。政府对项目后续运营管理不加以重视并采取相应的监管措施，造成项目由于投资少，无法改善经营条件，从而中止或烂尾，这都需要政府承担“兜底”的责任，导致额外的财务支出。7.信息不对称导致财务责任增大PPP项目主体之间，社会资本作为项目的运营者是掌握信息较多的一方，政府作为公共产品的提供者，赋有保证产品质量的责任，公众作为公共产品的使用者和付费者一般处于被动接受的弱势地位。社会资本利用信息优势侵占公众利益，公众在接受部分利益侵占的同时，政府有责任承担公众的部分损失。防范能源行业PPP项目财务风险的对策及建议合理安排能源行业PPP项目的财务支出责任各级地方政府要严格把控年度财务承受能力指标值10%的“红线”，不仅要确保近期财务的稳定性，更要结合PPP项目的建设期测算远期财务支出责任，保证财务的可持续性。对于规模较大、涉及民生领域、跨地区的能源行业PPP项目，要合理分担各级政府应该承担的支出责任。根据各地的财务承受能力，前提是不超过各自预算10%“红线”，然后再安排最优的财务支出分配方案。能源行业PPP项目建设导致应由财务承担的支出已经超过或者快超过预算10%“红线”的区域，要根据财务部92号文（财金[2019]92号）的要求，对新入库的项目严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。不适宜继续建设的项目应及时清退。完善相关法律法规，明确风险分担机制出台权威性的法律法规对政府与社会资本双方在合作过程中进行行为约束，以明文形式规定完善合同中关于风险分担的条款，使能源行业PPP项目产生的由不同风险引发的后果都有明确的承担方，不至于造成事故发生无人承担的“推诿扯皮”现象，有利于PPP项目的后续可持续发展。一般情况下，政府应该承担体制性、政策性的风险，政府与社会资本应该共同对由上级政府因素引发的体制性、政策性的风险负责，至于项目运营管理方面的风险，则由运营管理项目的社会资本承担更为合适。健全地方政府信用体系，提高政府守约意识能源行业PPP项目需要政府与社会资本进行长期合作，遵守约定、讲究诚信是双方合作的基础。健全地方政府信用体系，有利于吸引优质资本进入，提高能源行业PPP项目的建设运营效果，从而提高公共产品提供的质量与效率。对于政府内部，要实施全面监督管理，构建横向、纵向的监督机制，定期检测政府信用状况，建立相应的惩处机制，对失信行为进行追责；对于合作双方，若政府出现违约行为，要有相配套的追偿机制，确保社会资本方合法收益受到保证，确保PPP项目的顺利进行。扎实做好能源行业PPP项目前期工作在能源行业PPP项目建设前期，要加强对项目可行性研究的力度，反复经过论证，确保决策的科学可靠性，以期保证合理有效地为公众提供公共基础设施。避免因高估需求量作出“需求担保”地承诺，使经济上行不通的项目隔离在项目管理库之外。同时，要严格操作流程，防止“伪PPP项目”进入项目库，此外，在提出立项之时，要合理考虑是否有类似或相同项目在库，即考虑项目建设的必要性，防止能源行业PPP项目重复建设，造成公共资源浪费以及公共产品提供效率低下。完善能源行业PPP项目监管机制，提高项目质量能源行业PPP项目具有项目周期长、投资金额大的特点，要设立规范、科学的风险监管机制，来识别、分析和防控财务风险，而不是仅完成融资任务，忽略项目后期的实际运营状况。近几年，越来越多的项目进入执行阶段，开始了后续的运营，若缺乏有效监管，项目可能会出现风险从而导致项目失败。能源行业PPP项目的规划建设运营周期是一项繁杂的系统工程，对政府的治理能力提出了极高的要求，只有加强监管，配套相应的政策并严格加以实施，才能实现预期的既定目标，不至于项目“烂尾”。加强PPP项目信息公开力度能源行业PPP项目信息公开机制是防止腐败风险和防控财务风险的有效约束机制，坚持公开透明的原则、加大信息披露力度，是促进PPP项目的各个参与方诚信守诺、遵纪守约、保证公众知情监督的权利、提高公众的使用体验、推动能源行业PPP项目规范、良好、持续发展的重要措施。财务部1号文（财金[2019]1号）要求公开全国入库项目相关信息是PPP项目信息逐步公开的起点，不仅政府需要公开入库项目已掌握的相关信息，社会资本方也应对其相关的运营管理状况信息进行公开，让项目实施更具有全面性、合理性和科学性，使付费方承担的支付责任有据可依。必要时可引入第三方进行监督管理，选取专业领域内的专家咨询机构，以已经公开信息为基础，对能源行业PPP项目的可行性和持续性进行评估，加强对质量的信息管理，防止出现信息的缺乏真实性、缺少准确性现象。结语新能源已经成为了一个现代社会中的热门名词。从国内以及国外的新能源投资和建设项目资产管理工作的现状中可以看出，尽管新能源行业PPP项目财务资产管理工作分为不同的阶段，但是标的物的价值仍然通过交付运营的资产作为体现形式。这样的管理方法加大了风险的形成风险。本文就新能源行业PPP项目财务资产管理的现