澳大利亚生物多样性补偿制度的经验与启示

澳大利亚生物多样性补偿制度的经验与启示

1生态补偿ec中国的“生态补偿”概念与国际的“生态补偿”概念之间存在较大差异。随着我国生态公益林建设及退耕还林(草)等工程的实施,国内生态补偿研究重点偏向了经济补偿。着重将“生态补偿”定义为“经济补偿”的文章,始于沈孝辉发表于1996年的《共存才能共荣——建议尽快建立长江流域生态补偿机制》:“用实施生态补偿制来理顺全流域的生态关系和经济关系……经济发达的中、下游省(市)对上游贫困县的资金补给,不是单纯的扶贫,更不是恩赐”国际上,一般是将“生态补偿EC(ecologicalcompensation)”作为“物理”概念来理解,强调“等量”(零净损失)或“多量”(净生收益)生态数量的补偿,类似我们的耕地占补平衡。欧洲基础设施与生态网络(IENE)编辑的《野生动物与交通——欧洲识别冲突和设计解决方案手册》认为,“生态补偿EC意味着,特定的自然生境及其质量——如湿地或老森林——在受到批复的项目影响时,应在其他地方得到保护发展。在实施补偿时,应平衡生态损害,以‘零净损失’为目标,使生境及其相关物种都受益。生态补偿可以定义为创造、恢复或提高自然质量,以平衡基础设施建设所造成的生态损害”与生态补偿EC类同的概念,叫生物多样性补偿(BiodiversityOffsets,简称BO。这里的Offset,是指抵消、弥补的意思)。按照商业及生物多样性补偿计划(BBOP)的定义,“生物多样性补偿是指在采取适当的预防和缓解措施后,为补偿项目开发中遗留下来的严重不利生物多样性影响而采取的行动所产生的可衡量的保护成果”结合中国实情,我们将生态补偿定义为“生态受益方向维护及提供生态产品与服务的供给方支付的物质补偿”。而国际上,生态补偿EC概念与我们的耕地占补平衡很相似。为了与国内侧重于经济关系的“生态补偿”概念区分,我们将国际上生态补偿EC称为“生态占补平衡”,等同于“生物多样性补偿”。当前,约有40个国家或政府建立有专门要求生物多样性补偿或某种形式的补偿保护以应对特定影响的法律或政策2州省政府的职权澳大利亚是联邦制国家,一般的资源管理事务主要是州(省)政府的职权。但生态环境问题多具公益属性,且跨区界性明显,因此联邦政府在生态环境方面的管理职权较大。2.1评估生物多样性补偿澳大利亚联邦生态环境管理主要法律为《环境保护和生物多样性保护法(EPBC法)1999》,于2000年7月施行;配套有《环境保护和生物多样性保护条例2000》。EPBC法修正案于2013年6月施行,将水列入了“国家重大环境事项(MNES)”——具有国家层面意义的生态环境事项。按照EPBC法,如果“拟议活动”对国家重大环境事项可能产生重大影响,则必须进行评估,以确定影响和补偿的具体数额澳大利亚联邦(中央)层面,将生物多样性补偿称为“环境补偿”。2007年,联邦政府出台了《EPBC法生物多样性补偿政策草案2007》;2012年,出台了正式的《EPBC法生物多样性补偿政策》;2016年出台了《EPBC法先行生物多样性补偿政策》2.2u2004生物多样性补偿制度2017年8月,新南威尔士州的《生物多样性保护法2016》开始施行,替代了《濒危物种保护法1995》。同时,新法规定的“生物多样性补偿制度”,也正式取代了濒危物种保护法配套建立的自愿性质的“生物多样性银行和补偿制度(BioBanking,生物银行/生态银行)”。生物银行制度于2008年7月开始实行,也被称为“缓解银行”或“保育银行”,指一个建设项目的环境影响由场地外另一块被称为“生物银行场地”的土地得到缓解《生物多样性保护法2016》以及《生物多样性保护条例2017》,建立了解决开发和清理活动对生物多样性影响的制度框架。生物多样性补偿制度要求制定生物多样性管理协议,这是土地所有者自愿签订的永久协议,以确保补偿土地上的生态保育。生物多样性补偿计划由环境与遗产局(OEH)负责执行。NSW生物多样性补偿计划有两个关键要素:一是从事开发或清理活动的开发商,产生一项必须退止(收回)的信用义务(即开发商对生态造成了损害,产生了负的“生态信用”。开发商必须退止、消除此负的生态信用,否则其生态保护义务没有履行完毕),以抵消其活动所造成的生态损害。二是在土地上建立生物多样性管理场地的地主,向需要这些信用的开发商出售信用,以足额补偿后者开发活动所造成的生态损害。2.3u2004生物多样性补偿系统的运行方法2.3.1参与可持续生态评估和恢复从事开发或清理活动的“提议人(主要指开发商)”,要参加补偿计划,须遵从五个步骤。2.3.1.对生物多样性影响的认证提案首先,提议人必须确定补偿计划是否适用于其在项目初期所提议的开发活动。补偿计划适用于以下几方面:地方发展(根据《环境规划和评估法1979》第4部分进行评估)可能对受威胁物种产生重大影响或触发生物多样性补偿计划阈值;州际重大发展和重大基础设施项目,除非规划和环境部部长和环境与遗产局(OEH)行政长官确定该项目不太可能产生重大影响;生物多样性的认证提案;在市区及划作环境保护用途的地区,清除超过生物多样性补偿计划阈值的原生植被,而无须取得发展许可;根据《地方土地服务法2016》,清理需要“原生植被小组”批准的原生植被;根据《环境规划和评估法1979》第5部分(一般是由政府实体提出的建议)评估和确定的活动。2.3.1.．生物多样性评估如补偿计划确实适用于某项开发活动,提议人必须聘请“认证评估师”,按“生物多样性评估方法BAM”对其项目建议进行评估。应用BAM后,评估师要编制“生物多样性评估报告BAR”,明确提议人如何采取措施来避免和减少对生物多样性的影响,并设置补偿建设活动对生物多样性残余影响(“信用义务”)所需的“生态系统信用”与“物种信用”的数量和类型。评估完成后,提议人必须将生物多样性评估报告提交给权威机关作为申请建设许可的一部分。2.3.1.不受保护的开发活动不得重批先审权威机关收到申请后,必须考虑有关建议是否会产生“严重及不可逆转的影响”。如果权威机关发现有关开发可能会导致严重及不可逆转的影响,则此类开发活动不会被批复执行。权威机关会根据相关规定,对申请做出评估,并决定是否批准或拒绝申请,包括考虑对生物多样性的影响。生态可能只是权威机关考虑的众多问题之一。2.3.1.信用报告内容的增加如果权威机关批准申请,生态信用义务(以及任何其他必要的行动)将作为相关批准或同意的条件。权威机关有权增加或减少BAR报告中所提出的信用义务。如果减少了义务,可能需要权威机关公布理由或征求OEH的同意。此外,还可附加其他条件,以确保提议人做出承诺,避免和尽量减少对生物多样性的影响。2.3.1.通过生物多样性补偿规则来确定信用一旦权威机关做出包括最终信用义务的批复或同意后,提议人有两种主要方式来履行这一义务:他们可以在市场上找到并购买所需的“同类补偿”信用,然后通过OEH的“生物多样性补偿与协议管理系统”退止这些信用。另外,他们可以使用“补偿支付计算器”来确定其信用义务的成本,并通过生物多样性补偿与协议管理系统将这笔钱缴付给“生物多样性保护基金”。然后,由“生物多样性保护信托BCT”负责确定和完成此信用义务。提议人还可以利用生物多样性保护行动或矿区修复行动来履行信用义务。当提议人完成这些步骤后,便可按其批准的程序继续进行有关活动。权威机关有责任确保提议人履行生态信用义务,以及同意或批准的任何其他条件。2.3.2建立生物多样性管理场所并交换信用地主通过建立生物多样性管理场地和出售产生的生态信用,来参与生物多样性补偿计划。2.3.2.“合适选人测试”首先,地主需要确定其土地是否符合资格标准,另外他们还需要满足“合适人选测试”。在这个早期阶段,地主还可以在OEH的“意向登记表”上发布广告,以确定潜在的信用购买者,然后再进行正式申请。2.3.2.生物多样性保护信托地主必须聘请一名认证评估师,才可在其土地上开展生物多样性评估。评估师将编制一份“生物多样性管理场地评估报告(BSSAR)”,内容包括:签订“生物多样性管理协议(BSA)”的场地所产生的生态信用类型和数量;提出该场地管理计划,将其纳入生物多样性管理协议。生物多样性保护信托负责与地主达成协议。一旦BSSAR准备就绪,地主将通过生物多样性补偿与协议管理系统向生物多样性保护信托提交包括BSSAR在内的申请,并缴纳相关费用。2.3.2.第三,生物多样性保护信托和地主之间的关系将为生物多样性保护信托BCT将根据有关法律及技术规定,评估地主的申请,并就《生物多样性管理协议》(BSA,管理协议)的条款达成一致。BSA将包括一项管理计划,列出拟议的年度管理行动和这些行动在20年内的成本,以及正在产生的维护费用。总成本称为“缴存资金总额TFD”。经纪人可以帮助完成此过程。一旦生物多样性保护信托和地主同意并签订生物多样性保护协定,该协定和信用将登记在OEH的登记簿上。该协议还将记录土地和财产信息。如果没有预先安排出售信用,或者直接为信用寻找买家(可能需要经纪人的帮助),地主可以将其信用发布在OEH意向登记表上。然后,地主可以出售信用(给生物多样性保护信托或私人购买者,如开发商),这些信用将被记录在OEH的登记簿上;通过BOAMS将“缴存资金总额”转移到生物多样性保护信托的“管理基金”;通过BOAMS将信用的所有权转让给买方。地主可能只会以能够收回全部“缴存资金总额”的价格出售信用。2.3.2.接受年度运行并支付年度生产计划,并在年度月当地主出售信用的收入达到“缴存资金总额”的80%时,将开始全面管理“生物多样性管理场地”。这意味着,地主须负责执行《生物多样性管理协议》中附带的管理计划所指明的管理行动;生物多样性保护信托将开始按照BSA的条款向地主支付年度保护款项。地主有义务足额上缴“缴存资金总额”。销售信用收入超过缴存总额的部分,都可以保留作为地主的利润。保护信托将在20年内每年向地主支付这些保护款项,而地主须每年向信托报告。20年后,地主可重新申请部分土地管理计划,以续期现行的管理计划;或继续收取款项,以维护其生物多样性管理场地。保护信托有责任确保地主履行其义务,地主可能会接受信托或OEH的审计和其他合规活动。2.3.3多样性保护信托随着《生物多样性保护法2016》的实施,2017年8月25日,新南威尔士州“生物多样性保护信托(BCT,简称保护信托或生态信托)”正式成立。根据该法律,BCT将支持和鼓励土地所有者签署协议,保护私人土地上的生物多样性。NSW政府在2020—2021年度前五年间,累计投入2.4亿澳元到BCT;计划以后每年投入7000万澳元2.3.3.地主—1与地主签订生物多样性保护协议保护信托与地主签订《生物多样性管理协议》,目的是永久保护和管理签约土地,以提高其生物多样性价值。它使地主能够产生生物多样性信用,并出售给开发商、保护信托或其他兴趣方。管理协议不需要覆盖地主所有的土地——地主可以留出一部分作为“协议场地(址)”来保护,并在剩余的土地上继续其他活动。地主甚至可以在管理场地上进行一些活动,例如一些放牧活动或生态旅游探险,前提是这些活动不会对土地的生物多样性价值产生负面影响。2.3.3.发放生物多样性管理协议地主可以随时向保护信托申请,签订生物多样性管理协议,以生产和销售生物多样性信用。一旦这些信用被出售,生物多样性管理协议持有者(地主)就会收到按年发放、永久的生物多样性管理款项,用于管理补偿土地和生物多样性。地主还可以从信用销售中获利。通过与地主合作建立管理场地和创造生物多样性信用,BCT能够刺激市场供应(图1)。2.3.3.履行生物多样性补偿义务生物多样性保护信托BCT管理生物多样性保护基金BCF。提议人可以选择通过向生物多样性保护基金付费,来履行他们在开发许可条件下的补偿义务。对于多数提议人来说,这可能是一种更快、更确定的方式来履行他们的义务。提议人也可以选择自己来开展生物多样性补偿,或者使用第三方代理的服务。一旦向保护基金支付款项,BCT将负责寻找所需的补偿场地。BCT能够汇集补偿义务和资金,建立全州范围更广泛、更可行的补偿场地。3u2004生物多样性补偿计划的法规和规范体系的制定3.1地方政策文件NSW关于生物多样性补偿的法律主要有《生物多样性保护法2016》《生物多样性保护条例2017》《地方土地服务法2013》《地方土地服务条例2014》《州环境规划政策(非农村地区植被)2017》。同时废止了《濒危物种保护法1995》《原生植被法2003》《自然保护信托法2001》,以及《国家公园和野生动物法1974》的部分内容。3.2u2004多样本补偿的主要规定3.2.1u2004生态信用合作生物多样性(生态)信用实际是一种生物多样性价值的度量。提议人进行道路建设等开发活动,对生态价值造成了损害,产生了“负”的生态信用,必须通过补偿来退止、消除这些信用,以履行其生态保护义务。地主通过其协议土地的保育及强化生态管理,与政府授权部门(生物多样性保护信托)签订“生物多样性管理协议”,可以生产并出售生态信用获利。对提议人来说,一块土地能否进行开发,先要进行“生物多样性认证”。这是一种简化的生物多样性评估程序,适用于拟用于开发的土地范围。该地块经过“认证”并确定生态价值影响补偿措施后,可用于建设开发,而不必经过以往的逐项生态影响评估。NSW对提议人、保护信托、生物多样性认证、同类补偿、变通等建立了规范的补偿规则。对生物多样性补偿参与要求进行了严格规范,制定了生物多样性补偿方案阈值,场地清理阈值,生物多样性价值图阈值,濒危物种“显著性检验”以及低于影响阈值情况的处理程序。对于开发建设地块和管理场地(指地主签订“生物多样性管理协议”中的土地范围)上的两类生态信用评估方法,NSW出台了“生物多样性评估方法BAM”文件及网上评估工具,“认证评估师”据此可对生态信用的数量及类别进行评估。对生态信用付费的计算,也有规范的工具。NSW政府对生物多样性补偿制度的登记工作也比较完备,建立了生态信用供给登记、需求登记、交易登记、认证评估师登记及保护协议登记(开发中)制度。3.2.2生物多样性保护行动这里只介绍对提议人的补偿规则。补偿规则允许提议人通过以下方式履行其补偿义务:根据同类规则退止生态信用;资助一项生物多样性保护行动,使受开发影响的生态系统受益。此项行动必须列入《配套规则:生物多样性保护行动》,且满足规则中其他要求;承诺对矿区进行生态修复,创造相同的生态群落或濒危物种栖息地(仅适用于大型采矿项目)——生态修复必须符合《矿山场地生态修复配套规则》(待发布);向生物多样性保护基金支付款项。3.2.3开发潜力和保护结果生物多样性认证能够鼓励规划当局和土地所有者设计他们的发展足迹,以避免和尽量减少对生物多样性价值的影响,并保护这些地区。这样,与对每块场地逐个评估相比,能获得更好的环境结果,同时也能为开发商和社区提供关于一个地区的开发潜力和保护结果的预期。生物多样性认证有两种类型:标准型——适用于土地所有者和