RCEP生效与中日韩FTA面临的机遇与挑战

RCEP生效与中日韩FTA面临的机遇与挑战

张司晨（黑龙江省社会科学院东北亚研究所，黑龙江哈尔滨150028）2022年1月1日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）对新加坡、泰国、越南等6个东盟成员国及中国、日本、澳大利亚、新西兰4国正式生效，韩国和马来西亚也已分别于2月1日、3月18日生效，这标志着全球覆盖人口最多且最具发展潜力的自由贸易区顺利启航。作为将中日韩三国全面纳入的首个自贸协定，RCEP的生效无疑将为已经持续了10年的中日韩自贸区谈判带来新的机遇和挑战。一、中日韩FTA、RCEP的进程与现状中日韩三国同为东亚区域大国，尽管互为重要的贸易伙伴并已形成成熟的生产网络，但由于种种历史和现实问题三国之间仍未能达成自由贸易协定。在经历了全球金融危机后经济逐步复苏、缔结区域性自贸协定渐成世界性趋势的大背景下，2013年3月和5月，中日韩自由贸易协定谈判和RCEP谈判先后启动，同时参与这两个自贸谈判体现出三国对早日实现亚太区域一体化制度性安排的共同意愿。RCEP率先于2020年11月正式签署并于2022年1月生效；而中日韩FTA则在2019年11月举行第16轮谈判之后已暂停了近三年时间，距离正式达成协议仍然有很长的路要走。RCEP的生效为推动中日韩FTA谈判提供了重要条件和一体化的制度框架。（一）中日韩FTA的进程与现状中日韩自由贸易区的构想在2002年11月首次被提出后，先后经历了近10年的民间共同研究和政府层面的官产学共同研究，2011年底，日本正式做出了加入美国主导的TPP谈判的决定。在这一背景下，2012年5月，中日韩三国领导人会议达成年内启动三国自贸区谈判的共识，同年11月，三国正式宣布启动中日韩FTA谈判。从2013年3月三国在韩国首尔举行第1轮谈判开始，截至2019年11月，共举行了16轮谈判。期间，三国关系经历了一系列曲折变化，导致谈判进程也是一波三折。直到2018年，在贸易保护主义、单边主义抬头、经济全球化受到冲击的大背景下，随着中日韩三国时隔两年半重新启动领导人会议、日本首相安倍晋三时隔七年正式访华，三国经贸合作显著升温，自贸谈判也开始重回“快车道”。在2018年12月举行的中日韩FTA第14轮谈判中，三方一致同意加快推进中日韩FTA谈判。2019年4月，在日本东京举行的第15轮谈判中，“三方一致同意，在三方共同参与的RCEP已取得共识的基础上，进一步提高贸易和投资自由化水平，纳入高标准规则，打造RCEP+的自贸协定”［1］。2019年11月，在韩国首尔举行的第16轮谈判中，三方先期举行了司局级磋商和货物贸易、服务贸易等11个工作组会议，并就进一步加快谈判进程、挖掘三方经贸合作潜力、提升贸易投资自由化水平达成了积极共识。但第16轮谈判之后，随着中美博弈加剧、新冠疫情爆发，加上三国间历史和现实矛盾不断激化，中日韩合作重新陷入困境，原本拟定于2019年12月在首尔举行的第九次中日韩领导人会议也被一直搁置。（二）RCEP的进程与现状2012年，为应对由美国主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）对东亚区域一体化进程的负面影响及对东盟在亚洲地区的凝聚力的威胁，东盟提出了RCEP构想并决定于2013年开始正式谈判。自2013年开始，RCEP共举行了4次领导人会议、19次部长级会议以及28轮正式谈判。从2017年开始，为更好应对TPP的影响和美国在特朗普当选总统后采取的一系列单边主义和逆全球化行为，RCEP的谈判进程开始明显提速。2019年11月，第三次RCEP领导人会议发布了联合声明宣布全部章节的文本谈判已经完成，下一步将启动法律文本审查工作以便RCEP在2020年正式签署。2020年11月，RCEP在第四次领导人会议后正式签署，至此，全球经济规模最大的自贸协定正式诞生。2020年的数据显示，RCEP15个成员国的GDP总量约占全球30%左右；覆盖的总人口达到22.7亿，约占全球30%左右。无论是总人口还是经济总量，RCEP均高于CPTPP、欧盟的规模。由于RCEP成员国经济发展水平的多元化和多样性，RCEP的门槛和自由化程度低于CPTPP。2022年1月1日，RCEP正式生效，首批生效的国家共10个。韩国和马来西亚也已分别于2月1日和3月18日开始正式生效。（三）RCEP的生效对地区及世界的影响RCEP的生效实施充分体现了协议各方以实际行动维护多边主义和自由贸易的信心和决心，将对深化区域经济一体化并带动全球经济复苏和繁荣发展做出重要贡献。首先，RCEP为实现亚太区域经济一体化筑牢基础。亚太区域经济一体化程度和欧美相比一向较为落后，区域内的诸多FTA互相交织重叠的乱象为企业生产经营带来种种不便。RCEP的生效整合了诸多分散的FTA，首次真正意义上打通了区域产业链、价值链和供应链的隔阂，进一步形成一个统一规则和标准的共同市场，创造比过去多个FTA更多的经济效益［2］。第二，RCEP是自由贸易与多边主义的有力支持。RCEP的签署正值新冠肺炎疫情仍在全球蔓延之际，疫情导致全球经济严重衰退和国际贸易投资萎缩；再加上已持续几年的贸易保护主义和单边主义，全球化进程遭受考验。正如国务院总理李克强在出席第四次RCEP领导人会议时指出，RCEP的成功签署“向世界释放出相关国家共同维护全球产业链供应链稳定的强烈信号”［3］。RCEP为深受冲突与对抗之苦的世界经济带来团结与合作的光明和希望，向世界表明开放合作仍然代表着正确的前进方向。此外，RCEP的生效还将增强东亚地区的区域凝聚力，推进全球经贸格局向北美、欧洲和亚太地区三足鼎立的格局演进，并进而影响全球政治格局。站在中国的立场上，RCEP也将为中国经济带来显著利好。RCEP不但有助于进一步扩大中国与东盟的贸易规模，增强区域经济影响力，同时也推动中国制度型开放进一步与国际先进水准接轨，为中国未来推进其他自由贸易协定谈判铺平了道路。二、RCEP为中日韩FTA谈判带来新机遇在当前经济全球化发展受阻的大背景下，旨在促进区域内相互开放和消除贸易壁垒的RCEP的顺利生效，意义重大。根据协定，RCEP将最终实现90%以上的货物贸易零关税，不但大幅降低了各成员国贸易和投资成本，也推动了区域内服务贸易自由化的新突破以及外国直接投资增长。对中日韩三国来说，在RCEP签署之前，中日和日韩之间均未签订任何自贸协定。RCEP在关税减让、服务贸易自由化、原产地累计规则等方面为中日韩FTA带来重要机遇，为中日韩三方经贸合作提供了一体化的制度框架，可以说是自中日韩自贸区谈判以来最大的利好因素［4］。（一）RCEP的关税减让安排将使中日韩之间货物贸易自由度大幅提高RCEP的签署使中日和日韩首次达成了双边的自贸安排。RCEP的生效将简化报关程序，降低跨国交易成本，进而带来更多的进出口市场机会，为中日韩FTA的关税减让安排奠定了基础。RCEP为逐步消除其成员国之间的关税壁垒，以两两出价的双边协商方式，采取“统一关税减让”和“国别关税减让”两大类关税承诺表和协定生效立即降为零、过渡期降为零、部分降税以及例外产品四种降税模式。三国之间对各自的进出口货物均制定了详细的关税减让承诺表。在中日关税承诺方面，中国承诺进口日本的商品将分批逐渐降低税率直至零关税。长期看，中国进口日本产品的免税税目占比将从现在的8.02%提升到86%,免税幅度增长非常可观。在中韩关税承诺方面，于2015年12月生效的中韩自贸协定目前已使两国零关税贸易额的覆盖率超过55%，所以RCEP能够带来的红利空间和中日相比比较有限，但双方降税产品的范围还是得到了进一步拓展：如中国对韩国进口纺织品和不锈钢等产品实行零关税，对韩国产的发电机、汽车零部件等则部分降税。韩国进口中国的农产品也做出重要开放，如中国产的鹿茸、糊精等产品将立即免税。在日韩关税承诺方面，日韩之间在RCEP之前也没有签署自贸协定，和中日之间类似，RCEP生效后关税优惠力度和覆盖范围也将大幅度提高。日韩之间的RCEP关税减让承诺将在一定程度上缓和日韩之间备受政治、领土冲突等因素干扰的贸易关系，增强两国经贸合作的稳定性，为两国间未来经贸合作提供制度方面的保障。（二）RCEP服务贸易自由化上的新突破将有助于中日韩三国充分发挥各自优势RCEP中有关服务贸易的具体条款主要包括国民待遇、市场准入、最惠国待遇、国内法规等。所有成员国都在承诺表中对服务贸易相关内容做出了高于各自“10+1”协定的开放承诺。其中，中国对服务贸易的开放承诺达到了现有自贸协定的最高水平。中日韩三国对比来看，中国从分大类层面的开放度略高于日韩两国：对12个大类都做出了承诺；日韩则为11个。但日韩所开放的分部门服务在开放深度和行业覆盖面的具体程度上均高于中国。中日韩三国在服务贸易领域的互相开放、密切合作，将有助于缓解后疫情时期提振经济的压力，并抵消中美贸易摩擦和大国博弈所带来的不利影响。服务贸易是开放的重要工具，使开放所获的收益能够进一步扩展到金融服务、交通服务、商务服务、专业服务、通信服务等领域。此外，服务贸易领域的自由化程度提升和成本降低也会带来生产制造领域效率和效益的提升。中日韩三国在服务贸易上的互补性很强，RCEP的生效未来将为中日韩FTA的谈判创造有利的条件。（三）RCEP原产地区域累积规则将有助于中日韩产业链、供应链的深度融合RCEP规定在原产地规则上采用区域累积规则，即在确定某货物的原产资格时，RCEP成员国的企业如果在生产过程中使用了来自其他成员国的原产材料，都可以累积原产地价值成分比例至最终产品，只要价值成分累积达到40%就视为具备RCEP原产资格。累积规则使成员国之间进出口商品更容易达到享受优惠税率的门槛，实际上扩大了成员国可享受的低关税与零关税的受惠范围。RCEP所实施的原产地累积规则不仅将有力推动区域内生产成本最小化和贸易效率最优化，还有利于促进区域内产业链供应链的灵活配置。近年“美国优先”导向下逆全球化和新冠肺炎疫情的蔓延等都对亚洲的产业链形成较大挑战。在RCEP生效后，以中日韩三国间机械零部件行业为例，日韩的材料和芯片制造业实力较强，区域累计规则将使企业更积极采购RCEP区域内的中间品，进而提升中日韩三国在机械零部件领域的合作，提高三国链条产品在世界范围内的整体竞争力，助推中日韩之间产业合理配置和深度融合。（四）RCEP投资规则将为中日韩区域经济发展注入强劲动力RCEP的第十章投资章节的条款作为当前亚洲地区规模最大的投资协定，是在原有多个东盟“10+1”投资规则基础上的全面整合和提升，实现了区域内共同的投资规则和市场准入政策。RCEP投资规则包括投资保护、投资促进等四个方面，其主要内容包括承诺最惠国待遇、纳入了高级管理人员和董事会等条款、细化了投资促进和便利化措施、设置负面清单、安全例外等模式、禁止业绩要求等，既包含了传统贸易投资协定的主要内容，也体现了国际高水平投资实践的发展趋势。RCEP投资规则的生效可以为区域内投资者创造一个更加公平、开放、透明、便利的投资环境，有助于技术和人员的深度交流，为吸引外资、促进区域经济发展注入强劲动力，也有助于降低新冠肺炎疫情对成员国之间相互投资的负面影响。此外，RCEP与现有自贸协定相比，在自然人移动承诺的适用范围方面也进行了扩展，从服务提供者扩展至与投资相关的各类商业人员、配偶及家属等，居留期限从最长三个月到最长为五年不等，总体水平同样超越了各成员国现有的自贸协定的承诺水平。三、RCEP框架下中日韩FTA面临的新挑战RCEP的签署不仅为中日韩自贸区谈判带来了若干新机遇，也不可避免地带来新挑战。受到三国间产业竞争、美国因素影响、国内经济发展的制约，再加上领土争端等历史遗留问题，未来中日韩自贸区谈判仍将有较大阻力，存在不确定性。（一）RCEP的生效或将加剧中日韩之间的区域产业竞争RCEP的生效将很在大程度上提高区域经济一体化水平，为中日韩FTA带来新机遇，但同时也可能加剧三国间的市场竞争，使部分产业面临一定压力。中日韩三国在产业上竞争性和互补性并存，目标市场有重叠部分。RCEP对中日韩产业合作所产生的利弊关系将随着三国的发展阶段和产业关系的变化而变化。传统上，日韩两国在资金和技术上具有优势，中国的经济结构则大多位居产业链中下端，与日韩两国的产业结构互补性很强；而随着中国的技术密集型产业的飞速发展，与日韩的互补性也随之减弱。其中，中日两国在计算机、电子设备领域存在长期竞争关系；中韩两国的产业竞争性更强，在金属制品、计算机及机械和设备领域都存在长期竞争关系；日韩两国的竞争性也大于互补性。RCEP的继续推进可能意味着未来中日韩之间的经贸关系逐渐由合作为主变成竞争为主的局面［5］。中日韩三国未来在开拓东南亚市场、扩大对东盟国家的出口等方面的竞争可能进一步加剧。同为制造业大国，中日韩之间有着复杂的产业结构关系，竞争性越高意味着越不利于产业合作的推进。因此，在未来中日韩经贸合作中，关键在于发挥三国的比较优势，努力打造分工合作的新机制。（二）日韩对技术进出口的限制不利于中日韩三国技术合作的深入发展RCEP关于知识产权的第十一章共有83个条款和过渡期安排、技术援助2个附件［6］。RCEP的知识产权章节不管从内容、篇幅还是条款数来看都是最多的，也是我国迄今已有的自贸协定所包含的内容最全面的知识产权章节。该章节涵盖了包括著作权、专利、商标、技术援助等领域，旨在通过有效和充分的创造、运用、保护和实施知识产权权利来深化区域经济一体化。而且，RCEP的知识产权条款在世贸组织知识产权协定的基础上有所升级，对我国知识产权整体发展水平的提升起到了重要作用，有助于中国进一步跟国际标准接轨。日韩两国都是由美国推动的《瓦森纳协议》的成员国。根据这项协议，包括先进材料、电子器件、计算机、电信与信息安全等9大类技术对中国进行出口限制。日韩两国自身对于与中国的高技术合作也一直心存顾忌，随着中国与日韩两国在高中低产业链之间的分工关系逐渐发生变化，日韩两国一方面极力保持其技术竞争优势地位，担心对中国的技术出口影响本国传统优势产业，从而限制对高技术的出口；另一方面，日韩两国也对通信设备等中国拥有技术优势的领域保持警惕，希望培育自身的竞争优势，对中国给其造成的竞争压力耿耿于怀，限制中国产品进口以保护本国企业［7］。2022年5月，日本岸田文雄政府提出了《经济安全保障推进法》，限制涉及到芯片领域的零部件等高技术产品对中国的出口。日韩对与中国高技术产业领域合作的消极态度，很大程度上制约了区域产业链的稳定形成，不利于三国技术合作的深入发展。实际上，中日韩对于在高技术市场中开展公平竞争存在共同诉求，因此三国应该从各自利益出发，在RCEP框架下努力就技术市场公平原则达成共识。（三）美国拜登政府启动“印太经济框架”为RCEP和中日韩FTA带来较大的不确定性对中日韩三国自贸区建设来说，来自美国的干扰是主要外部因素。随着中国与美国GDP总量差距不断缩小、在全球经济和区域经济的影响力不断增加，美国对中国的战略遏制也不断加强。在特朗普时代，中美关系经历了建交40年以来的最低点。在中美贸易中，美国对华发起贸易战，采取了以加征关税等为主的贸易保护主义行为。2020年7月生效的《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）作为《北美自由贸易协定》（NAFTA）的更新版本，则采用了“毒丸条款”（“非市场经济国家”条款）这一极具排他性的条款，其指向中国的意味明显。拜登上台以后，面对中国持续增长的地区影响力和加速推进的亚太区域一体化进程，没有如一些国家期待的那样重新加入特朗普时代美国业已退出、现由日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），而是选择另起炉灶，设计出一个替代方案——“印太经济框架”（IPEF）［8］。2022年5月23日，拜登在访问日本期间正式宣布启动“印太经济框架”，美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚等13个国家成为初始成员国；5月26日，斐济成为第14个成员国。从参与的国家来看，“印太经济框架”与RCEP国家高度重合：RCEP的15个成员国中，仅有中国、老挝、柬埔寨和缅甸四个国家不包括在“印太经济框架”中。拜登政府拉拢以日本、韩国为主的RCEP国家和其亚太盟友以加强美国与亚太地区的经济安全合作从而遏制中国发展、单方面主导规则议题、维护美国经济霸权地位的真正用意不难看出。从形式上来看，IPEF与CPTPP和RCEP等传统的自贸协定有着显著区别，它不包含降低关税与非关税优惠来增加市场准入等内容，而是重在制定一系列新的贸易规则，更多涉及供应链合作、数字经济、清洁经济等政治意味浓厚的内容。IPEF包含的诸如提高供应链安全、确保关键技术与原材料可获得性的相关内容，符合拜登政府上台以后试图建立一个封闭的、对抗性的、将中国排除在外的供应链体系的总体思路。以排他性为出发点的IPEF，显然与RCEP和CPTPP等传统自贸协定所体现的各国推动自由贸易、实现合作共赢的积极愿望不同，与区域经贸一体化和全球化大势不符，无法为地区经济和世界经济的发展带来持久的红利。再加上IPEF只是一项行政安排，无需经过国会批准，使得IPEF在拜登政府任期结束之后能否存活成为未知数，所以IPEF未来是否能像拜登政府宣称的那样乐观尚无法确定。但IPEF通过设置数字经济、供应链等领域的高标准，构筑封闭排他的“小圈子”，以分化和破坏此前亚太区域经济一体化建设的意图可能将为RCEP和中日韩FTA谈判进展带来更多不确定性。参与IPEF的RCEP成员国中，日本和韩国作为美国在亚太区域的重要盟友态度积极，日本更是已开始着手准备具体的手续等推进工作。东盟和中国互为对方的第一大贸易伙伴，大多数东盟国家并不愿在中美之间“选边站队”，担心东盟的中心地位受到冲击。他们既无法从加入IPEF收获实际的经济利益，也很难达到美国制定的“高标准”规则。在眼下全球经济尚且未能从地缘冲突、疫情反复等多重冲击中恢复的背景之下，IPEF为亚太区域带来更多的是割裂而非合作共赢，值得警惕［9］。四、中日韩FTA前景展望及对策建议（一）RCEP生效后中日韩FTA谈判的前景展望RCEP的生效为中日韩三国带来促进经济增长和推进自贸区谈判的重要机遇，在带动三国货物贸易自由度大幅提升的同时，也将通过原产地累积规则促进三国间产业链和供应链的进一步调整。RCEP的成功为中日韩FTA谈判积累了经验，提供了新的范式，有利于减少三国谈判成本，增加谈判成功概率。在RCEP框架下，中日韩FTA谈判条件将更加简要充分。目前，中日韩三国的人口占世界总人口的40%，GDP总量占世界的20%和RCEP15国的81.5%。中日韩加深经贸合作、抓住RCEP生效的有利时机加快自贸区谈判进程，对RCEP未来发展的重要性同样不言自明。中日韩合作机制经过20多年的发展，已建立了包括政治、经济、教育、青年、文化、环境等众多领域的21个部长级会议和70余个对话机制，双边和多边合作的层次和深度都得到了很大的提升。三国在贸易、投资及人员往来方面的规模都得到了迅速扩展，中日韩FTA的进一步推进已经具备了较为充分的经济基础和机制准备。在新冠肺炎疫情带来的影响尚未平息的大背景下，中日韩三国的经济贡献支撑东亚区域成为全球经济恢复和发展最快的区域，三国进一步深化经贸合作是人心所向和大势所趋，将决定未来东亚经济一体化的发展方向。尽管RCEP框架下的中日韩三方经贸合作的机制性安排已经生效，但由于中日韩FTA谈判所面临的种种挑战兼具复杂性和长期性，短期内达成谈判的可能性很小。首先，RCEP的生效不仅为三国自贸谈判带来新机遇，也可能加剧中日韩三国已有的产业竞争；三国在农产品和高科技产品等领域的贸易摩擦关系到各自的产业结构等深层原因，在谈判中不易取得共识。第二，美国这个域外大国的干扰对日韩两国未来参与中日韩FTA谈判的态度和投入程度更是至关重要，日韩作为美国在亚太区域最重要的盟友而受制于美国地缘政治束缚的现实短期内很难改变。拜登政府还将持续推进“印太经济框架”，强化美日和美韩同盟关系，成为中日韩三国推进自贸区谈判的最大外部不确定因素；此外