突发公共卫生事件的公共安全管理

突发公共卫生事件的公共安全管理

公共卫生事件的发生对人类的生命和社会经济发展具有重大威胁，是公共安全管理的重要研究内容。突发公共卫生事件管理,指的是为了保证公共卫生安全,保护民众的健康和生命安全,由政府针对公共卫生突发事件组织实施的一系列预防和控制的行政措施,以及采取相应的医学防治和卫生监督行动等综合性的政府行为。随着全球一体化和信息多元化的发展,日益突出的突发公共卫生事件已经成为任何国家或政府都必须认真对待的重大问题。在全球突发公共卫生事件管理体系中,美国和英国的突发事件预警与应急管理能力首屈一指,特别是美国在经历了“9·11”和炭疽袭击事件以后,美国政府加大了投入力度,使得应对突发公共卫生事件能力大大加强。通过对美国等西方国家突发公共卫生事件管理体系的分析,从中得到一些启示和借鉴,这有助于我国突发公共卫生事件应急管理体系的完善和发展。一、公共卫生事件的内涵(一)重大传染病和职业异常事件是发生严重损害社会公众健康损害损害综合事件多,发生的基我国政府对突发公共卫生事件的定义是:突然发生,造成或者可能造成对社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。(二)应急卫生事件的分类突发公共卫生事件有不同的分类方法。我国将它分为以下种类:(1)流行的传染病发病特点指现传染病的暴发(在局部地区短期内突然发生多例同一种传染病病人)和流行(一个地区某种传染病发病率显著超过该病历年的发病率水平),包括鼠疫、肺炭疽和霍乱的暴发、动物间鼠疫、布氏菌病和炭疽等流行、乙丙类传染病暴发或多例死亡、罕见或已消灭的传染病、新传染病的疑似病例等。(2)非均质疾病指3人以上发生不明原因的疾病。(3)职业生活事件“重大”食物和职业中毒是指一次中毒人数超过30人或出现死亡1例以上的饮用水和食物中毒,以及短期内发生3人以上或出现死亡1例以上的职业中毒。(4)重大公共卫生事件包括医源性感染暴发,药品或免疫接种引起的群体性反应或死亡事件,严重威胁或危害公众健康的水、环境、食品污染和放射性、有毒有害化学性物质丢失、泄漏等事件,生物、化学、核辐射等恐怖袭击事件,有毒有害化学品生物毒素等引起的集体性急性中毒事件,有潜在威胁的传染病动物宿主,媒介生物发生异常,学生因意外事故自杀或他杀出现1例以上的死亡以及上级卫生行政部门临时认定的其他重大公共卫生事件。(三)启动公共卫生活动的特点一般来说,突发公共卫生事件具有以下三个特点:(1)突发性是指发生突然,出乎意料。它一般不具备事物发生前的征兆,留给人们的思考余地较小,要求人们必须在极短的时间内做出分析、判断。(2)一般情况下是指突发公共卫生事件影响的区域比较广,涉及的人员比较多,往往引起“多米诺骨牌效应”。(3)运营成本是指突发公共卫生事件超出了一般社会卫生危机的发展规律,并呈现出易变特性,有的甚至呈“跳跃式”发展。二、西方公共卫生事件应急反应体系(一)公共卫生事件应对系统建设“9·11”事件和炭疽袭击后,美国对其突发公共卫生事件应对系统进行了修正和完善,形成了一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络。该网络自上而下包括美国疾病控制与预防中心、地区/州医院应急准备系统和大都市医疗应急系统三个垂直系统。疾病控制与预防中心是美国突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心,其主要职能包括:制定全国性疾病控制和预防战略,公共卫生监测和预警,突发事件应对,资源整合,公共卫生领域管理者及工作人员的培养。疾病控制与预防中心在国际卫生合作中同样扮演着重要角色,对国际疾病预防和控制的支持也是其重要职责之一。美国突发公共卫生事件应对系统是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务、科研力量和第一现场应对人员(如消防员、救护人员)等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作系统,包括全国公共卫生信息系统(TheNationalHealthInformationInfrastructure,NHII)、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统(TheLaboratoryResponseNetwork,LRN)、现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统(TheEpidemicIntelligenceServices,EIS)、全国大都市医学应急网络系统(TheMetropolitanMedicalResponseSystem,MMRS)、全国医药器械应急物品救援快速反应系统(TheNationalPharmaceuticalStockpile,NPS)等几大子系统。出现重大公共卫生危机时,指挥系统由疾病控制与预防中心上报到联邦应急机构,此时总统有权根据危机事态的性质和严重程度决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”,并启动联邦应急预案。(二)英国突发公共卫生事件应对体系及构成英国是中央集权制和福利制国家,其公共卫生突发事件战略性指导政策的制定主要集中在中央,由设立在卫生部的突发事件规划协调小组(EmergencyPlanningCoordinationUnit,EPCU)、卫生保护局(HealthProtectionAgency,HPA)及其在英国各地的分支机构、卫生部首席医疗官(ChiefMedicalOfficer)、卫生部执行主任(DirectorofOperations)以及四个大区卫生和社会保障委员会负责。EPCU颁布的“国民健康服务系统突发事件应对计划”构成了英国突发公共卫生事件应对体系的综合框架。这一应对体系包括战略层面和执行层面两部分。战略层面的应对指挥由卫生部及其下设机构负责,还包括地方公共卫生行政机构和公共卫生应急计划顾问委员会。执行层面的突发事件应对则由国民健康服务系统及其委托机构开展。根据2002年4月修改的国民健康服务系统突发事件应对计划,英国更多的公共卫生突发事件应对职能从国民健康服务系统的卫生局转向基本医疗委托机构。新计划构建了更为完善的公共卫生应对网络,包括基本医疗委托机构、卫生局、健康和社会保健理事会及卫生部门医药官员、执行官员等。此外,英国于2003年4月1日成立了健康保护机构(HPA),隶属于卫生部。其主要职能是通过提供一个整合的统一系统,保护国民健康,减少传染病、化学制剂危害,降低生物性病毒及放射性威胁;向公众提供公正权威的信息和专业建议,向政府提供独立的政策建议;在传染病等领域支持国民健康服务系统的运作,监测公共卫生领域的威胁,提供快速应对;开展研发、教育和培训等活动。需要强调的是,在突发公共卫生事件中,公众需要独立、清晰、有权威、值得信赖的信息,HPA尽管目前仍作为卫生部的分支机构,但其目标是成为独立的公共部门。(三)中央主管机构突发公共卫生事件应急管理系统简称“4-5-4”日本突发公共卫生事件应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心。这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。日本突发公共卫生事件应急管理体系覆盖面很广,包括由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所,5家国立研究所构成的独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统;由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成地方管理系统。这三级政府两大系统,通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接,形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络。根据地方自治制度及感染症法和健康保险法的相关规定,国家、地方政府及国民在应对突发公共卫生事件时有明确的义务和责任。在日本突发公共卫生应急处理系统中,消防(急救)、警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门,也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。中央主管机构突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。平时,国立传染病研究所感染信息中心进行法定的传染病发生动向跟踪监视。三、框架的初步形成自“非典”以来,经过三年的工作,我国突发公共卫生事件应急管理体系的框架已初步形成。但是,与美国等西方国家突发公共卫生事件应急反应体系相比,我国突发公共卫生事件应急机制仍不健全,在运作过程中也暴露出来一些问题,特别是急需在以下方面加强应急管理体制的科学化、规范化建设。(一)时控制突发事件应对任何突发事件,各方参与者能否做到反应迅速、责任明确、协调一致、及时控制突发事件,关键在于是否拥有一个强大的保障体系,是否真正做到防患于未然。我国突发公共卫生应急管理体系应当拥有一个强大和全面的保障系统,其中包括:组织保障、法律保障、信息网络保障、医院体系保障和药品保障等。(二)控制系统的作用对任何突发公共卫生事件的及时探测与发现,采取应急措施都会获得宝贵的时间,为此,建立一套发达的监控系统至关重要。监控系统为控制、发现公众健康、公共卫生问题,针对重点领域制定防范疾病的具体措施和对其效果进行评估都能提供重要的信息依据。监控系统的建设可以包括全国医院传染病监控系统的建设,全国须申报疾病监控系统的建设,食品传播疾病动态监控系统的建设,以及全球新发传染病监控系统的建设等。(三)建立实验室应急网络,提高生物鉴别能力一旦出现传染疾病或其它突发公共卫生事件,为了能及时确诊病原及确认生物或化学恐怖物质,我国应当建立一套综合的、多层次的实验室应急网络,其目标是保证一流的生物鉴别和诊断能力,以应对我国突发公共卫生事件。(四)健全保障系统,完善反应程序保障系统,提高救援工公共卫生系统如果针对突发事件做了很好的准备和预防工作,建立了健全的保障系统,在出现突发事件后,各系统都会根据事先制定的计划和相关法律条规进行程序化的运作,反应系统快速启动,从而使各项救援工作有条不