农村土地流转的政策绩效研究土地流转的政策绩效和影响因素分析基于东中西部三地的比较研究

农村土地流转的政策绩效研究土地流转的政策绩效和影响因素分析基于东中西部三地的比较研究

中国农村农业的转型始于20世纪80年代中期，最初是农民的自发行为。农村土地流转是在不改变承包土地农业用途的前提下,经发包方同意后,将承包的土地经营权进行流转的行为。这是一种发生于农户与农户之间,或者农户与企业等经济组织与社区之间,基于市场交换原则、通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。在我国家庭联产承包责任制下,农村土地产权被分解为三种权利:所有权、承包权和经营权。土地流转是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织,也即保留承包权,转让使用权2。农村土地流转不仅将对农村经济发展产生巨大影响,也将深刻重构中国农村社会组织及其管理模式,甚至将影响中国城市化进程以及中国城乡二元的发展格局,可以说,土地流转是关系中国今后相当长时期经济社会发展特别是农村发展的重要课题。本文先对我国30年来的土地流转政策变迁做系统梳理,在此基础上,从东、中、西部各选取一个典型案例比较分析,考察我国土地流转的政策绩效及其影响因素,最后提出有待进一步讨论的问题及简要结论。一、承包地使用权流转政策及变迁特征土地流转政策是我国土地制度的重要组成部分,也是我国土地制度改革和土地产权制度变迁的产物。我国农村土地流转政策主要包括全国人大及其常委会制定的法律、党中央和国务院的通知、决定等文件以及各地出台的实施办法和创新性政策等规范性文件。从1984年到2008年,国家出台了一系列土地流转的政策法规,主要包括:1984年中央1号文件规定,土地承包期一般延长到15年以上。1993年中央11号文件提出,土地承包期延长到30年不变。同年,中共中央十四届三中全会指出,在坚持土地集体所有制的前提下,延长耕地承包期,允许土地使用权依法有偿转让。1995年农业部发布《关于稳定和完善土地承包关系的意见》,规定在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内对承包标的依法转包、转让、互换、入股。2001年12月,中共中央颁布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,强调农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行,农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。2003年3月1日《农村土地承包法》颁布实施,规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,并对流转原则作出了明确界定。2003年10月党的十六届三中全会强调,农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权,完善流转办法,逐步发展适度规模经营。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》重申,土地流转要遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则,并规定农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。2008年党的十七届三中全会报告明确赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,建立健全土地承包经营权流转市场,按照“依法、自愿、有偿”原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这些政策法规构成了我国土地流转完整的政策体系。纵观改革开放以来的土地流转政策变迁,可以发现其呈现以下特征:第一,土地流转制度总体稳定,渐进调整。中央政府对土地改革比较谨慎,因而在相当长时间内只是通过渐进式调整来探索适合生产力发展的土地流转形式,并以此推动土地流转政策的良性演进。第二,遵循“稳定优先,兼顾效率”的价值逻辑。作为一个超大型国家,改革要确保社会稳定,而稳定的基础又在农村,所以土地政策改革要服务于维护社会稳定这个大局,在此基础上提高生产效率。第三,土地流转政策以党的文件规定为主,待时机成熟时再由国家法律予以确定。这是因为党的文件规定相对来说程序简单,在实践中便于操作;而土地流转政策要上升为法律需要时间和实践的证明,这体现出国家在土地流转政策上的谨慎。第四,中央政府的政策激励和地方政府的利益冲动共同促进了土地流转政策和实践的双重进步。土地流转政策往往基于各地实践,先从诸多“地方模式”中总结经验,然后在全国范围推广。概言之,土地流转政策为土地流转实践及绩效考察提供了有效条件,奠定了制度基础。二、土地流转的主要模式土地流转随着农村社会经济和农业发展而逐步推进。就全国来说,在一个较长时期内土地流转并不活跃1;地方土地流转创新则层出不穷,凸显出土地流转的地方特色。王景新列举了各地政府通过行政手段强制推行的土地流转改革试验2;常金海等总结了一些地区自发进行的土地流转创新探索的经验,包括“两田制”、“反租倒包”、“土地信托”、“土地股份制”等形式3。邵景安等通过对重庆市的研究表明,土地流转发展趋势已由原先的自发向有组织、小规模向大规模、亲戚间向社会层、农用向非农用转变4。黄祖辉等通过对浙江省的实证调研发现,经济比较发达的农村地区已经呈现出土地流转方式的多元化、土地流转过程的市场化、土地流转工作的规范化、土地流转价格的合理化等新特点5。董国礼等总结了三种土地流转模式:私人代理、政府代理和市场代理模式,并对各种模式下的土地代理绩效进行了比较6。本文选取浙江慈溪、安徽潜山和重庆市的土地流转案例作为分析样本,具体考察土地流转的政策绩效。(一)资料来源和研究对象考虑到各地经济发展水平不一和土地流转政策执行力度的差异,基于以下三方面考虑来选取案例样本:一是地域广阔性和代表性。本文分别从东、中、西部各选取一个案例作为比较样本;二是经济发展水平的层次性,以有利于考察不同经济发展水平地区执行土地流转政策的不同做法及选择;三是样本来源的多样性。潜山案例来自作者实地调研所获得的访谈资料和问卷数据7,另外两个则来自其他研究者的资料。慈溪市位于东海之滨,隶属浙江宁波市。2008年末,耕地面积65.28万亩,总人口103.1万,农业人口87万,生产总值601.4亿元,城镇居民人均可支配收入26385元,农村居民人均纯收入12263元。潜山县位于安徽西南部,属于典型的中部地区。总面积1686.03平方公里,其中耕地面积36.03万亩,山场面积131万亩,水面面积9.2万亩,人口57万人,2008生产总值41.96亿元,农村居民人均纯收入3047元。重庆市地处中国西南,幅员面积8.24万平方公里。2008年,重庆市常住人口为2839万人,耕地面积223.59万公顷,粮食播种面积3323.12万亩,粮食总产量1153.21万吨,全市生产总值5096.66亿元,农村居民人均纯收入4126元(见表1)。(二)土地流转政策绩效政策绩效主要通过政策评估予以考察,“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程,就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程,就是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程”8,即主要考察某项公共政策的有效性。学者对中国土地流转政策绩效的研究还相对有限,冯炳英将土地流转绩效总结为:实现了土地的规模经营,提升了农业科技含量,解决人地矛盾、实现农村劳动力有序转移,有利于农业结构调整和农民增收,促进了外向型农业的发展9。冯应斌等将农户分为两种类型,运用成本—收益法对两类农户在土地流转前后的收益进行探讨10。这些学者对政策绩效的考察大多遵循定性评价和定量评估两个理路展开,定性评价一般采取的是“成就-问题”的二元分析法,这有利于从两方面全面了解政策绩效,但这种视角稍显固化,分析不够深入;而定量评估则需设定不同的研究假设,获取足够的调查样本和数据。从科学研究视角来看,这是一种较好的方法,其不足在于,政策绩效在很多时候不能仅仅通过数据等方式完整呈现,对政策的价值分析以及政策利益相关者的心理意愿分析还需借助定性研究予以补充。因而,本文试图融合定性和定量两种研究方法,以较为全面地考察土地流转的政策绩效。首先,对土地流转政策绩效的考察应关注这一政策的直接效果,即在实践中的流转水平及规模如何;其次,分析各地在执行制度化的土地流转政策中,出台了哪些相应的政策配套和政策创新来推动土地流转的发展;再次,对土地流转绩效的考察不能忽视两个重要的主体,一是作为政策执行主体的地方政府,特别是对其职能和行为的分析;二是土地流转中的重要利益相关者——农民的利益及流转意愿分析,这四者共同构成了分析土地流转的政策绩效的“四维指标体系”。因此,本文从土地流转水平、政策创新、政府行为和农民意愿四个方面对土地流转绩效进行分析。(1)土地流转的基本情况1999年,慈溪市委出台《关于鼓励土地经营权依法流转,积极推进土地规模经营的意见》。截至2009年4月,慈溪65万亩耕地中,农村承包土地面积54.13万亩,已流转土地31.4万亩,占全市农村承包土地面积的58%,形成10亩以上规模经营面积的有31.6万亩,100亩经营规模以上的逾12万亩11。1994年,潜山县委发了[94-2号]文件,以“稳定承包权,放活使用权,搞好经营权”为要求,实行30年不变政策;2003年正式出台土地承包法实施办法。到2009年底,潜山县土地流转总面积达到10万亩,占全县耕地总面积的29%,耕地流转主要用于农业生产。目前潜山共有800多家种粮大户,规模经营面积达5万多亩。其中2000多亩以上的农户有3户,承包面积9770亩;承包500-2000亩的有6户,承包面积3780多亩。自20世纪80年代以来,重庆市土地流转经历了自发、引导和规范三个阶段的积极探索和有益尝试。重庆市的土地流转呈现以下特点:参与主体多元化、流转方式多样化、运作规范化、用途合理化和区域差异化12。据统计,2009年,重庆土地流转面积达580万亩,占农村承包土地总面积的30%,流转涉及承包农户177.2万户,占承包农户总数的25.9%。在重庆农村土地流转中,转包和出租两种方式流转面积的增速最快,累计已达到208.8万亩和220.3万亩,占流转总面积的74%。农村土地承包经营权流转有效促进了土地规模和集约经营,土地在流转后,实现规模经营的有416万亩,使整个重庆农村土地适度规模经营度达到21.1%。可见,三地土地流转规模和比率都还比较有限,但已在稳步扩展中,土地流转的地区差异明显。土地流转基本与当地经济发展水平呈正相关,经济发达地区的流转率、规模、速度和价格要高于不发达地区,东部地区高于中西部地区。(2)土地流转的动力机制三地土地流转政策创新可从其各具特色的流转模式中予以考察。慈溪属于市场——政府双驱模式,潜山双峰为产业发展驱动型,重庆则属于自我发展驱动型。就政策创新来看,三地土地流转中,慈溪的政策创新力度最强,潜山双峰和重庆市的政策创新意识还较弱。慈溪主要采取政府推动、市场主导、规划先行、结合社保的作法来积极推动土地流转。在这过程中,慈溪政府的政策创新发挥了关键作用。政府通过建立中介服务平台、项目整合土地资源、构建农村社保网络等政策创新有力地推动了慈溪土地流转的发展。潜山县的土地流转水平比较平稳,全县土地流转最具特色的是“双峰模式”——产业发展驱动型。双峰居委会以刷制品生产为主的私营经济发展迅速,2008年实现产值3亿多元,农民人均收入9200余元。由于该村农民大多不再从事农业生产,因此土地流转需求强烈,居委会通过整合土地资源整合,在土地流转过程中发挥组织、服务和监督作用,推动土地流转的积极发展。重庆市土地流转呈现主体多元化、方式多样化、运作规范化、用途合理化、区域差异化等特征,这些特征是重庆经济社会内生有序平稳发展的产物,我们称之为自我发展驱动型。从政策创新视角看,重庆市只是积极稳妥地执行国家土地流转政策,并没有特别的政策创新。可见,慈溪因为地处东部发达地区,土地价值和市场需求相对较高,政府在强烈的政绩驱动下,具备较强的政策创新意愿。潜山县双峰的土地流转创新具备一定的产业基础,重庆的土地流转体现了自然有序的流转特色,既没采取慈溪的政府推动模式,也难以复制潜山“双峰模式”,而是基于当地农村农业发展水平和土地流转的自然规律推进。(3)村工作站与政府行为通过对土地流转中政府行为的分析来考察土地流转绩效是如何以及在多大程度上受到政府行为的影响,进而确定土地流转中政府行为的合理边界。慈溪市土地流转中的政府行为主要体现在构建中介服务平台、进行项目规划、提升社保水平三个方面,这些措施有力地推动了慈溪土地流转的发展。慈溪市于2002年开始在全市范围内建立土地流转服务机构。在村内流转由村服务站直接完成中介;涉及到村外、镇外由镇里的服务中心与相关乡镇服务中心负责完成。至2009年,慈溪共有20个乡镇、289个有承包土地的行政村都建起了服务中心和服务站。慈溪采取产业发展规划,通过项目带动流转,开发一片流转一片。慈溪市还出台了土地流转与农民养老保障相结合的政策,解决了农民的后顾之忧13。潜山县双峰居委会在土地流转前将分散的土地资源整合,形成规模效应,为土地流转创造良好的条件;在土地流转过程中,为农户与承包公司签订的土地流转合同进行监督,提供咨询服务等。为整合耕地资源,从2006年下半年到2007年,双峰居委会通过土地整理,使土地面积从原来的3500亩增加到4270亩,再将经过整理的土地承包给天裕农业发展公司,参与土地流转的农户与天裕公司签订流转协议。目前,全村90%以上土地实现了流转。就重庆市的土地流转而已,政府的作用比较常规化,表现中规中矩,并没有特别突出的作法。值得注意的是,尽管政府行为在相当大程度上影响了土地流转绩效,但政府行为也要保持合理边界。据学者研究,不少地方土地流转的操作程序还不够规范,存在违背政策、政府行为不当以及流转利益纠纷等问题。(4)土地流转合同矛盾。一影响农民土地流转意愿的主要原因是农民对土地流转的成本收益分析。一旦农民觉得土地流转不能给他们带来认可的收益或土地流转之后没有利益保障,其流转意愿就会深受影响。而有的地方政府违背农民意愿,依靠行政手段强制推进土地流转,盲目对流转下指标、定任务,损害了农民承包经营权和农民利益,由此引发矛盾,形成农村不稳定因素14。2008年是慈溪土地流转合同到期的高峰年,需续签流转合同的土地近三万亩。据农业部门调查,有40%的农户到期后不愿续签流转合同,即使愿意续签,也希望将流转年限定在5年以下。针对此,慈溪市出台了土地流转与农民养老保障相结合的政策,规定对二轮承包期内剩余年限的土地经营权一次性委托镇、村流转的农户,市财政每年给予每亩100元的养老保险补贴15。将土地流转与农民社保相结合,调动了农民的土地流转积极性。据调查16,潜山县农民的土地流转意愿并不高。问卷显示,持支持态度的农民仅为58.5%,不支持的为7.5%,有31.8%的农民对土地流转持“无所谓”态度17。因此后续的政策设计和执行,既要考虑如何调动和增强农民土地流转的积极性,也要尊重农民意愿,不能强行推广,更不宜在全国范围无差别地推进,而应立足于各地实际情况,充分满足农民的实际需求,把农民的自我选择和政府的有效指导有机协调起来,最终让农民从土地流转中真正受益,实现农业农村以及整个社会经济的良性互动发展。(三)土地流转绩效的其他影响因素至此,可得出以下结论:第一,土地流转规模和流转率还不是很高,各地流转水平差异较大,东部发达地区高于中西部地区,这与当地的经济发展水平和产业状况存在正相关关系;第二,各地在土地流转政策执行中,基于自身条件,会选择性地进行政策创新,而这些政策创新反过来又将影响土地流转绩效;第三,地方政府在土地流转中发挥着关键作用,既可能推动土地流转的发展,也可能因行为不当而带来消极影响,因而政府行为须保持合理边界;第四,农民对土地流转的成本收益认知会影响其土地流转意愿,进而影响土地流转绩效。因而,土地流转必须在保护农民合法合理权益的基础上,尊重农民意愿,不可强力推行。三、土地流转政策绩效的制约因素是什么?通过对三地土地流转绩效的考察,可发现,各地的土地流转发展具有非均衡性。那么,导致这种发展不均衡的原因何在?影响土地流转的主要因素有哪些?本文认为,土地流转政策绩效取决于一系列约束性条件,主要包括经济发展水平和产业发展状况、政府职能转型和政府行为、农村社会保障水平以及社会承受度和农民意愿。发展土地和产业土地流转需立足当地经济发展水平之上,并考虑劳动力的转移和产业发展。土地流转必须依托产业发展,产业发展对土地流转有着重要的支撑作用:产业发展能带来土地需求,要求一定程度的土地规模经营;产业发展可以将城市或民间资本注入农村,提高农业发展附加值,增加农民收入;产业发展可以解决一定数量的劳动力就业岗位18。浙江慈溪地处东部发达地区,经济发展水平和农业产业化程度较高,因而其土地流转水平也相应较高。潜山双峰因其有比较发达的制刷业,土地流转发展远远超过潜山县的其他村。因而,土地流转必须与当地经济发展水平和产业发展相协调,不能超越现有条件而人为强行推进。建立健全土地流转服务体系政府介入土地流转必须保持合理边界,主要承担服务、引导、规划和监管职能。在土地流转过程中,政府应严格依照“依法、自愿、有偿”原则,由市场和农民决定是否进行土地流转。政府不能过深介入土地流转经营活动,而应为土地流转提供规范、有序、高效的土地流转服务,为土地流转建立市场供给—需求信息服务系统,同时加强土地流转的规范化、土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台等建设。另外,必须建立多层次的农村社会保障体系,搞好农地分等定级和价格评估工作,建立土地流转中介服务组织等19。慈溪政府积极为土地流转创造条件,提供服务,并创新农村社保政策,为农民解除后顾之忧,从而推动了土地流转的发展。保障功能方面的困难在现有农村社会保障体制和水平下,土地流转无法大规模推进。农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。忽视土地流转后农民的就业与社会保障问题,容易使农民陷入“进无出路、退无保障”的两难境地。所以,土地流转的重要前提是能够为农民提供基本社会保障和稳定的就业。但从目前情况来看,土地流转后很大部分农民将长期处于无业或不稳定就业状态。据估算,目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万至5000万人,其中有30%左右处于无业或离岗状态。因此,在中国农村社会保障制度尚不完善和健全的情况下,土地仍具有较强的综合性保障功能,养老、医疗、失业和最低生活保障都依附其上。土地流转之后,农民基本的生活保障、失业保障功能、集体保障功能都会受到影响20。慈溪农民对土地流转后的保障深有担忧,直到政府提供社保补贴,农民土地流转积极性才被调动起来;而在重庆和潜山,农村社保体制的不完善制约了土地流转的发展。在潜山县调研中,当问到土地流转的影响和后果时,较多农民担心后续保障。因而,要实现土地流转的健康可持续发展,必须建立与土地流转水平相称的社会保障体系。土地流转是农民意愿的体现土地流转不仅是一个经济问题,还是一个重大的政治社会问题。大规模土地流转对整个社会的影响是全方位的、深远的,它会影响整个社会的人口结构、人口迁移、社会分层、政府管理、农村文化传统和社会稳定等诸多复杂而重大的方面。因而,在改革开放的时代背景下,土地流转必须在整个社会可以承受的前提下推进。同时,土地流转要尊重农民意愿,处理好流转过程中利益相关者的经济利益关系,特别要维护好农民利益。农民世代与土地形成的联系是中国社会稳定发展的重要基石,在他们还没做好准备之前就将其与土地强行分离会带来严重后果。那些违背农民意愿,强行推行的土地流转容易使农民利益受到侵害21。因而,在土地流转中,必须把土地流转、社会可承受度和农民意愿充分联系起来。综上所述,土地流转政策绩效既与政策设计密切相关,也会受一系列约束性条件的影响。土地流转只有在充分考虑和满足这些约束性条件的基础上,才能更好地实现土地流转的目标,提升土地流转绩效。土地流转绩效的约束性条件也构成了土地流转政策选择分析的逻辑基础。四、农民自愿交易土地所有权问题对土地流转,目前学界主要有两种针锋相对的意见。一派以温铁军、贺雪峰、曹锦清等学者为代表,主张保持集体对土地的一定控制权,谨防土地私有化使农民失去土地。他们认为在目前的社会条件下,如果土地大规模流转,可能造成大量失地流民。因此他们主张,要充分尊重当前的土地制度,继续保持其稳定性,反对土地私有化,逐步在实践中尊重农民摸索的改革22。另一派以秦晖、党国英、吴敬琏、厉以宁等为代表,他们主张弱化集体权利,将土地权利逐步乃至最终完全交到农民手中。他们认为以资本的力量进行的自愿交易是公正合理且理性的。中央农办主任陈锡文则强调,“从根本上说,农地流转的规模必须与农民向非农产业转移的规模相适应”23。本文认为,推进土地流转不能操之过急,必须在现有生产力发展水平下,在既有的法律制度框架内,在积极发展和满足土地流转的约束性条件的基础上,遵循土地流转规律,尊重农民意愿,采取合理的政策设计,有步骤、积极稳妥地推进土地流转健康、适度、有效发展。土地租赁市场是规模经营的必然要求建立土地流转市场机制是土地流转发展的必然要求,完善中介组织是发展市场机制的关键。加快建立完善的土地流转市场机制,从流转信息、流转过程、流转监管、流转服务和流转保障等各个环节建立有效衔接的系统化机制。积极引导,培育土地流转中介服务组织,进一步发挥中介组织在土地流转中的管理和服务职能,为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务,促进土地流转市场的健康发展。通过租赁方式实现土地流转的有序发展是全球通行做法。土地流转的顺利推进需要借助有效的流转方式。许多研究认为,土地租赁可以规避风险,提高土地资源利用效率,更有利于形成规模经营。速水—拉坦的研究模型表明,满足创造具有国际竞争力的农业和保持社会稳定这一双重要求的最好办法,是使兼职农民留在农村,并通过将生产任务转移给专职农民以减少自身经营。农民对土地的强烈依恋和对土地将不断升值的预期,使得通过转移所有权来扩大农业经营规模是不可能的,剩下的唯一办法是通过发展土地租赁市场来扩大经营规模24。如1970年日本通过对《农地法》的重大修改,允许土地租借、制定标准地租制度,大大促进了土地流转。1997年日本因租佃而实现的农地耕作权转移,相当于因买卖而实现的农地耕作权转移的两倍,不仅大大提升了土地流转和使用效率,而且推动了农地规模经营发展25。Albert·Nyberg等在对中国土地管理体制研究后认为:在一个机能健全的市场里,租赁交易不会破坏土地使用保障的基础,也不会导致投资下降。如果租赁市场能够有效运行,就能替代由村干部实施的土地调整,而不会损害群众积极性26。因此,在目前条件下,通过土地租赁方式推进土地流转发展是比较可行的选择。土地流转的法律保护世界各国对土地制度都采取比较严格的管理监控制度。英国的“土地开发权国有化”将土地开发权力牢牢掌握在政府手中。在土地开发权国有化的规定下,英国通过强制购买方式可以将土地收归国有,这与我国的征地制度较为类似。日本先后颁布了《农地法》《农用地利用增进法》《农促法》等法律对土地流转作详细规定,并根据土地流转的现实情况不断改进和完善现有法律27。法国政府对土地流转也采取积极干预政策,比如建立“土地整治与农村安置公司”,这是一种不以赢利为目的、由国家代表实施监督的股份有限公司,其作用在于购买土地,经过整治后转让给需要土地的农民,便于发展中等类型的家庭农场28。美国对土地流转的管理主要是通过发达的市场和权责明确的交易秩序和原则来进行的,无论是政府还是个人,要使用不属于自己的土地都得通过购买或租赁获得29。可见,土地流转必须按国家制度规定进行,国家介入有利于规范和引导土地流转行为,既可以防止土地兼并,又可以提升土地流转的规划程度,提高土地利用效率30。因此,要加强对土地流转的宏观调控和管理,实现土地合理流动和高效利用。对违反流转政策的做法和行为予以制止和严惩,对地方政府在土地流转过程中的“越位”行为予以监督;对土地流转过程中出现的新情况,新问题要及时总结;建立严格的土地流转监控体系,实现土地流转的规范化。探索“土地换社保”的方法与政策推进农村土地流转是个系统工程,要把社