《环境保护法》的立法成就与立法取向

《环境保护法》的立法成就与立法取向

事实上，《环境保护法》是环境保护领域的基本和全面法律地位。国家立法机关建议根据《基本法》的定位，修改《环境保护法》。一、《环境保护法》将其作为环境保护领域的基本法,其基本观点对于环境保护法1979年9月11日,时任城乡建设环境保护部部长李超伯代表国务院向全国人大常委会作《关于<中华人民共和国环境保护法(试行草案)>的说明》指出:制定该法的初步设想,就是“将《环境保护法》作为环境保护领域的基本法,主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策;而一些具体的规定,则将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。”全国人大常委会审议了国务院起草说明提出的设想,并于1979年9月13日通过了《环境保护法(试行)》,从而极大地带动了中国的环保领域各专项法律的立法进程。二、环保领域的立法在法律框架体系内《环境保护法》,连同其前身《环境保护法(试行)》,事实上在环保领域一直承担着“母法”或者“基本法”的角色。《环境保护法》自1979年以试行法形式通过、1989年修改以来,直接带动了环保领域各专项法律的相继出台。迄今为止,环保领域已经有《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》等近10件污染防治相关的专项法律,另有《野生动物保护法》、《森林法》等10余件保护自然资源的专项法律。这些专项环保法律针对企业事业单位规定了更加详细的管理制度和措施,同时明确了相应的法律责任。可以说,环保领域的立法已经形成框架体系。回顾环保领域的立法进程,不论承认与否,《环境保护法》在环境保护法律框架体系中,事实上处于基础性、综合性地位,对环境保护事业的健康发展具有重要作用。如果把环保领域的立法视为一个法律部门,可以说环保领域的立法成就是巨大的。在中国特色社会主义法律体系之下,环保领域的立法已经基本形成其相对完整的法律体系。也就是说,在国家这个法律大体系之下,形成了一个环保领域立法的“小体系”。在这个小体系之内,事实上存在着一个处于基础性、综合性定位的环保基本法。正因如此,环保系统的同志多年来一直应当将其称为环保领域的“基本法”。三、环保法律体系缺陷作为环保领域的基本法,对《环境保护法》的修改,应当合理区分和处理其与各专项环保法律的关系,这是进一步完善环境保护法律框架体系的内在要求。但是,目前草案的定位并不准确。不仅草案的整体架构和规范内容没有体现“基本法”的特点,而且其调整对象与水、大气、固体废物等专项环保法律存在交叉,规定的主要制度与专项法律的规定存在严重重叠,在若干具体条款上出现很多冲突情形,诸多罚则条款基本不可执行,目前的草案整体而言是不成功的。研究环保法的修改,应当处理好以下两个问题:1、环保法与企业事业单位的交叉适用不同的规则在环保领域现有的法律框架之内,从立法技术上讲,《环境保护法》与各专项法律在调整对象上,应当有合理的区分。具体来说,各专项环保法律应当以企业事业单位为其主要调整对象,而《环境保护法》则不宜再以企业事业单位为其主要调整对象;否则,必然在管理制度和措施的规定上,与各专项环保法律产生大量的重叠、交叉和适用冲突。《环境保护法》应当主要规范政府行为、责任及其监督机制,主要内容包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益、企业的基本义务、基本监管制度、通用的处罚规则等,针对企业的具体监管措施主要留由专项环保法律法规规定。2、立法优先适用与《环境保护法》冲突在《环境保护法》与各专项环保法律的关系上,二者属于一般规定与特别规定,根据《立法法》规定的法律适用规则,如果二者出现冲突,特别规定优先适用;又由于《环境保护法》修改后属于新法,如果该法与相关专项法律出现冲突,新法优先适用。这样,势必给环保部门的执法监管和法律适用带来困惑,一旦出现这种情况,只能按程序逐级报请全国人大常委会作出立法性解释。从目前的修改草案看,这种情况难以避免。由此可见,如果不重新定位《环境保护法》,草案中针对企业事业单位的管理制度和措施的规定,必将是无法执行的,法律修改的有效性将大打折扣。四、《环境保护法》的内容规定,主要有以下几个——按照“基本法律”的定位,改造《环境保护法》。1、就内容而言,修改后的《环境保护法》,应当主要规定国家环境保护的目标、原则和基本政策,确立环境保护的基本制度和体制,规定政府、企业和公众等主体的基本环境权利和义务,特别是各级政府的环境责任以及相应的监督考核机制,确定环境保护事务与其他社会经济发展事务的协调机制,规定环境管理的基本权能和执法手段,以及修改后的《环境保护法》与其他环境保护单项法律的关系等基本事项。2、就结构而言,修改后的《环境保护法》,应当按照总则篇和分则篇的基本结构作出安排。其中,总则主要规定立法目的、适用范围、环境保护主体的权利义务关系、环境保护的法律原则等内容,分则主要规定环境计划与规划、政府的环境职权与职责、公众环境权益及其保障、环境组织体制与决策机制、环境经济政策、环境保护法与其他法律在适用上的相互关系、环境保护的基本制度、环境责任与纠纷处理机制、通用处罚规则等内容。3、就制定主体而言,修改后的《环境保护法》,作为环境保护领域的国家基本法律,并为了有效整合全国人大常委会通过的单项环境法律,应当由全国人民代表大会审议通过。——新增有关环境立法项目。为进一步完善环境保护法律体系,应当抓紧研究制定生物安全保护、化学物质污染环境防治、土壤污染防治、核安全、跨界环境纠纷处理程序等方面的法律法规。——修订有关环境立法项目。除《环境保护法》外,还应研究修订《环境噪声污染环境防治法》等环境法律。需要特别说明的是,对《环境保护法》内容的修改将直接影响单项环境保护立法的内容。未来有关单项环境法律的制定或者修订,不应再像先前那样简单地对环境保护基本法的规定予以重申,而应当将重点放在对单项环境要素(包括污染要素和资源要素)的保护或管理之上,并针对不同环境要素的特点,确立可操作执行的条款,从而避免不必要的法律条文重复,同时切实增强法律规定的可操作