开发区转型的机制与动力

我国开发区转型的机制与动力王雄昌摘要：城市化是中国发展的必经之路。开发区作为中国城市化的一种重要形式必将存在或长期存在。向城市转型也是开发区发展的必然，也是城市化进程的需要。但是开发区的转型必须要符合科学发展观的要求，本文正是从开发区可持续发展的要求出发，以城市规划学、社会学、经济学相关理论为基础，深入分析开发区转型的内在机制与动力，试图寻求解决途径，为开发区新一轮发展提供理论借鉴和参考。关键词：开发区转型机制动力从目前看来，从农村进入城市的这些人当中，一部分是进入城市的第三产业就业，但是绝大部分的就业岗位是由开发区的工业企业提供的。据不完全统计，在开发区的劳动力中，农村劳动力的比例已经超过了一半以上，然而这种“离乡不离土”式的农民进城极大地阻碍着开发区城市化的进程。1从世界各国城市化的经验来看，当城市规模达到一定程度时，为了缓解城市发展中的矛盾，通常采用建设卫星城的模式来实施城市空间的拓展，即在城市化进程加快、城市规模急剧扩大、经济增长和产业结构演进进入阶段性发展时期，选择具有发展基础和潜力的城市郊区或城市远郊地区作为城市新的增长点最终达到控制城市“摊大饼式”蔓延和改善城市空间环境，带动和促进区域经济的目的。开发区的转型是开发区发展的必然趋势，是开发区在发展过程中经济、社会、体制共同作用的结果。面对全球经济一体化浪潮和世界新技术革命的挑战，开发区为提升自身竞争力在经济上必须采取新的发展战略。2开发区经济的发展加速1当前，我国已经进入城市化的加速发展阶段，据统计2004年我国城市化率已经超过40%，到2020年，还需要完成3—4亿农民的市民化。2由于历史的成因，开发区从建设初始就是遵循“三为主、一致力”，即“以发展工业为主，以利用外资为主，以出口创汇为主，致力于发展高新技术”的发展原则。1989年在上海召开的开发区工作会议将开发区定位于工业区。到了2004年12月，开发区的指导方针转变成了“三为主、两致力、一促进”即“以提高外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级开发区向多功能综合性产业区发展。”由“工业”变“产业”，一字之变为开发区的未来发展作了重新定位。了人口的集聚，开发区的社会结构发生了快速的变化，社会形态日益呈现多样化和复杂化。先进的技术人才、高级管理人才和成千上万的农民工一道构成了开发区极化的二元结构。社会形态的变化，使城市的布局发生了相应的变化，促进了开发区在城市结构和空间上的转型。另外，开发区先行先试的体制也在得到不断地完善。开发区城市要素全方位的发展变化必然引导着开发区向城市的转型。一、开发区转型的内在机制一集聚与扩散集聚与扩散是生产力运动的客观要求，随着生产力要素在区域空间内依据效应最大化原则的不停运动和组合，旧的区域空间结构不断被打破，新的区域空间不断形成。这一区域空间结构的自然更新过程在生产力要素的集聚与扩散机制引导下永不停歇。然而区域的产业结构、投资结构、消费结构和贸易结构等四大经济结构都存在结构惯性，因而其在空间的自发重组过程是缓慢的、滞后的3。人为地进行引导和干预，是加快区域空间结构重组的必要手段。开发区的设立是通过人为的手段对城市生产空间的再造，在城市特定的空间内形成洼地，创造经济发展的集聚核心，引导经济首先是工业经济的集聚发展。由于发展速度过快，开发区在发展的过程中更需要通过人为的手段进行干预，以确保在快速城市化的背景下有序发展。集聚是指要素和部分经济活动等在地理空间上的集中趋向与过程4。集聚是城市空间存在的基本特征与形式，不但表现为经济要素和人口在空间上的集中，同时还表现为向心聚合的趋向和人口增加的趋势。城市在空间上的集聚主要经济动因是出于对土地资源的极度开发。同样，交往活动的需要、经济收入的限制、较高的可达性、产生经济规模效益的要求也是促进城市空间集聚的重要因素。我国开发区的设立初期，在计划经济的大背景下，通过特殊的政策和行政管理机制，在城市空间上划定空间，实行市场经济的管理体制，从而形成了一个经济向心点，通过降低企业生产成本、释放企业活力来形成市场的竞争优势。在开发区设立的初期，这一政策和体制的优势十分明显，资本和工业企业迅速向开发区集中，形成空间上的集聚，随之而来的是人口的高度集中。3陈修颖.区域空间结构重组一理论与实证研究.南京:东南大学出版社,2005:51.4覃成林等.区域经济空间组织原理.武汉:湖北教育出版社,1988.陈修颖博士（2005）认为，集聚对空间的影响主要体现在五个方面。第一是极化新的区位，通过极化效应，形成新的区域节点。第二是改变“流”的动向。由于新的极化点的产生，生产力梯度格局发生改变，生产力要素的流向发生了新的变化，流量也随之分化和重组。第三是产生了新的生产力要素流动通道。第四是加剧了经济活动在空间分布上的不均衡。第五是片区的功能随着新的生产要素流动而发生了改变，形成了新的空间结构单元布局形式5。开发区正是通过这种集聚的力量，形成区域生产力各种要素的集聚中心，从而对开发区的城市空间产生根本性的影响。扩散是指资源、要素和部分经济活动等在地理空间上分散的趋向与过程6。对于企业而言，扩散的动力源于产业的区位要求，规避规模不经济和追逐新的集聚利益等三个方面。相对于某一企业（或产业）的生产要素恶化，是形成扩散动力的重要因素。无论是集聚规模的不断扩大导致的规模不经济现象（如地价上扬、劳动力成本上升等），还是产业集群形成后非集群内企业对环境不再适应，都会导致扩散的发生。同样，区域外部条件的变化，本地的竞争力弱化到一定程度，即企业可以在别的区域获得更好的投资收益时，扩散也就发生。陈修颖博士（2005）认为，扩散对空间的影响主要体现在三个方面。第一是老经济区域的衰落或功能转换，衰落是体现在竞争优势的逐渐丧失，如珠三角企业大规模向长三角转移。功能转换则是区域发展的需要。众多开发区在近几年提出的“腾笼换鸟”战略就是基于产业结构调整的需要，特别是对非集群内企业的搬迁呼声更为强烈。第二是促进经济活动在空间上的均匀分布，经过多年的发展，各开发区在产业结构乃至形态上趋同，形成在低水平上的恶性竞争，也是扩散的结果。第三是片区的功能随着原有的生产要素流出而发生了改变，空间内的经济性质、产业结构等都会发生相应的改变，形成新的片区功能格局7。集聚和扩散是城市的经济活动在运动过程中表现出来相反的两种现象，也是一个此消彼长的过程。对于企业而言，集聚的动力源于对区位、市场和规模经济的要求，基于成本最小化的要求，工业化生产需要在较小的空间内尽可能取得关联产业的业务；基于规模经济的要求，则追求相关产业（或产业链）在空间上的5陈修颖.区域空间结构重组一理论与实证研究.南京:东南大学出版社,2005:516覃成林等.区域经济空间组织原理.武汉:湖北教育出版社,19887陈修颖.区域空间结构重组一理论与实证研究.南京:东南大学出版社,2005:51集中。开发区作为一种实行特殊政策的经济功能区，为了避免外来经济对城市产生有害的传递和巨大冲击，便于管理和调控开放经济的运动，建设初始都将开发区和非开发区进行一定意义上的隔离，通常选址在离城市较远、易于封闭管理的远郊区，区位优势并不明显，甚至在开始时只是是一种“院墙经济”。优惠的税收政策、低廉的土地成本和劳动力成本成为集聚企业的主要因素。我国开发区广而泛的招商引资特点强化了工业企业在选择投资地时对这些因素的考虑权重，企业选择在开发区内落户往往只考虑直接生产要素的成本，如税收政策、土地价格、劳动力成本和应对行政管理成本等，并不怎么注重投资地的产业集聚程度，因而基于这种模式集聚的开发区企业并不重视其内在机制的建立而使得这些在空间上己形成一定集聚的企业并未显现出强烈的植根性。但是随着我国改革开发的进一步深入，开发区已经成为城市发展工业的一种手段，地区政策上的差距日益缩小，同时土地资源的短缺导致土地价格上扬，特别是2006年12月国家公布了工业用地的土地价格标准，2007年6月30日之后，工业用地必须实施招标拍卖挂牌出让，土地的价格作为开发区的优势已经不复存在。加入WTO之后，随着国家赋予开发区财政政策的到期，加上劳动力成本的上升，远离城区且功能配套不全的开发区已经失去了原有集聚产业的吸引力，企业这种空间上的集聚就表现出很大的脆弱性。扩散的倾向就会十分的明显。相对母城而言，多数开发区本身并不具备区位和市场的优势，先进的管理体制和产业集群成为开发区继续产生产业集聚向心力的重要环节。作为一个经济区域，开发区发展的规律性也同样受到集聚和扩散的内在机制的影响。陈修颖博士将经济发展的要素分为高级生产要素（人才、资金、技术）和低级生产要素（劳动力、资源、能源），并通过两类生产要素在经济发展不同阶段所表现出来的集聚与扩散特性，总结了区域发展的四个阶段：起步阶段：高级生产要素流出，低级生产要素大量快速集聚。初级阶段：低级要素继续集聚，经济发展环境改善，区域产业结构升级，高级生产要素开始回流。中级阶段：集聚规模的扩大导致了规模的不经济，基本生产要素成本大幅提高，以低级生产要素为主的低附加值产业外移，低级生产要素向外扩散，高级生产要素集聚，产业结构进一步升级，区域中心形成。高级阶段：生产要素的过度集中导致高级要素在全球性的扩散，从而是区域成为全球中心。集聚和扩散机制的运动规律告诉我们，开发区要明确自身的发展阶段，通过不断营造对各级生产要素的集聚力，来提升自身对产业的集聚能力，实现产业结构升级。同时利用生产要素的扩散机制，加大对周边区域的渗透，从而达到成为区域经济的中心目标。现阶段，我国东部发达地区的各类开发区已经形成产业优势，需要在此基础上适当引入城市功能，改变开发区功能单一、生活不便的现实，形成功能完备的独立或与母城相关联的新城镇，这不仅在产业上对低级的生产要素形成集聚力，同时要加速高级生产要素的集聚。开发区作为城市的有机组成部分，需要以城市的视角或者站在区域的高度来审视它的发展和变革。《马丘比丘宪章》认为：城市的生命力源于城市中的人和他们的活动。过于纯粹的功能分区，使城市的各要素相互脱离，彼此分割，破坏了城市生活的有机性。“在今天，不应当把城市当作一系列的组成部分拼在一起考虑，而努力去创造一个综合的、多功能的环境8。”按照这一理论，开发区在完成了起步阶段的生产要素集聚之后，应该通过塑造产业集群、完善城市功能、创造具有区域特色文化氛围的良好人居环境来提升区域的竞争力，从而实现区域进入第二个阶段的发展。二、开发区转型的动力因素开发区作为一个新体制机制下的产物，有着一个不断发展和不断更新的过程，每一个阶段发生的变化都是内因和外因共同作用的结果。不断变化的外部环境、区域自身持续增长的诉求、区域间协调发展的需要构成了开发区转型的动力因素（见图3-30：开发区转型的动力因素结构）。开发区转型的外部动力因素经济全球化：全球化是指社会发展呈现这样一种趋势：生产力高度发展使所有的生产要素和经济关系跨越国家和地区的界限日益自由流动，使世界经济在全球融合成为一个难以分割的整体9。以外资为投资主体的开发区正是处在经济全球化的前沿。一方面是来自全球跨国公司的投资比重日益加大，另一方面产品面向全球的市场，从而真正成为市场全球化、投资全球化和生产全球化的重要环节。2004年，全国54个经济技术开发区实际利用外资136.07亿美元，占全国外商投8王涌彬.开发区向新城镇转型是大势所趋.2005年02月03日9伍贻康，张海冰.经济全球化与经济一体化.求是,2004（1）:57

资的22.44%，出口803.4亿美元，占全国出口总额的13.54%。随着全球产业竞争的日益激烈，产业的全球化进程加速加快了我国成为世界制造业基地的进程，开发区作为承载世界制造业梯度转移的主要力量，时间上空间上都经历着巨大的变更。经济全球化通过国际化的投资、高密集度的信息输入以及国际化企业的运作对开发区的产业链、城市空间以及城市管理体制，甚至是文化和生活方式产生彻底的影响。从而促进了开发区从经济、体制到空间的全面转型。经济全球化的压迫力外部动力区域经济协调发展的驱动力开发区转型的动力因素内部动力耦合动力宏观政策的策动力产业集聚的动力生产力梯度转移的动力产业升级的推动力功能升级的推动力区域内开发区一体化促进力外部动力区域经济协调发展的驱动力开发区转型的动力因素内部动力耦合动力宏观政策的策动力产业集聚的动力生产力梯度转移的动力产业升级的推动力功能升级的推动力区域内开发区一体化促进力图3-30:开发区转型的动力因素结构区域经济协调发展的驱动力：开发区从设立初始就是一个市场经济的试验田，在特定的区域内先行先试是为了探索出我国改革发展之路，注定了开发区必然在不断探索中发展。虽然开发区作为一种实行特殊政策的经济功能区的发展，在发展初期时是一种封闭式的“院墙经济”、“孤岛经济”，在二十多年的发展过程中，开发区与周边地区的经济发展基本上是各自为政、各行其是，没有形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制，但是开发区的终极目标不应仅仅是促进经济繁荣与发展，作为区域经济发展的窗口和城市建设的前沿地带，其发展的目的是带动区域整体协调发展。通过二十多年的发展，开发区已经积聚了在资金、技术、人才、管理、创新等方面的优势，尤其是具备了综合产业优势。但是开发区也面临自身的空间拓展的制约，国家商务部提出要发挥国家级经济技术开发区的作用，探索通过兼并、甚至跨区域整合的方式，充分利用资源，让成功开发区有效带动发展不成熟的开发区，使国家级开发区将发挥更大的作用，带动区域整体发展，正是基于区域经济协调发展的考虑。破除开发区体制和空间上的“隔离”，形成区域内以开发区为核心，周边区域共同发展的良好势态，能够更充分地发挥开发区的集聚优势，从而促进区域经济的利益最大化。2008年以来，国家先后批准了十多个经济区，正是推进区域经济协同发展的新的尝试。宏观政策的策动力：国家通过宏观战略来调控区域的发展对开发区这样一个实行特殊政策的区域来说具有极其重要的影响。开发区本来就是国家政策的产物，在设区的初期，国家利用所掌握的资源（行政资源、土地资源和资金资源）对开发区实行战略性倾斜，从而使开发区在空间上具备实现集聚的功能。经过二十多年的发展，开发区已经完成了从成长期到成熟期的转变，国家在发展策略上进行了战略性的调整，直接策动了开发区的转型。首先是对开发区发展定位的转变，从“三为主、一致力”到“三为主、两致力、一促进”的转变。其次是产业定位的转变，国家要求开发区“努力实现从单纯发展现代制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举的转变”，逐渐从传统的位于产业链中游的加工制造业，向位于产业链上游的核心制造工序和研发以及位于产业链下游的商贸服务业等高端产业链延伸，形成产业集群化发展格局，从而实现开发区经济功能质的提升。第三是实施从严从紧的土地新政，要求开发区从规模型扩展向内涵型增长的发展方式转变，提高单位土地利用率、调整产业结构、提高产品附加值，实现从“产业空间集聚”向“土地集约利用转变气第四是财政体制的改革、国家利用外资政策的调整和赋予开发区财政优惠政策的到期要求开发区及时摆脱原有的基于降低初级生产要素的“政策依赖”，不断培植新的产业集聚向心力，实现经济的持续增长。开发区转型的内部动力因素产业集聚动力：企业在地理空间上的集聚是开发区的一种外在表现形式。在一定的空间上集聚企业，无论企业间是否具有关联度，对于城市而言，至少可以共享基础设施，形成城市基础设施的规模效应。但是由于产业的社会分工的不断细化，相同产业或相关产业的各生产企业在空间上有着趋同性，即不断地向生产成本低的地方流动。关联产业在空间上的集聚动力是由于关联产业的效益随着规模扩大而出现收益递增产生的，因而，为了获得这种额外的收益和附加的竞争力，企业都愿意进行这种低成本甚至无成本的规模扩张。产业集聚在降低企业交易成本和获取规模效应两个方面都有着市场的相对优势，因而在空间上促进了企业的集聚。产业集聚在空间上的形成将最终出现产业的在空间上的垄断，从而使空间在某一产业上处于垄断地位。在20多年的发展过程中，随着经济规模的不断扩大，开发区在企业的集聚过程中不断修正着自身的产业定位，从确定主导产业到通过优化某一特定产业的优势环境来引导产业集聚的形成。从规模经济向集群经济发展，形成具有园区自身特色的产业集群，是开发区内企业发展的需求，也是开发区在下一轮经济浪潮中形成自身竞争优势的基础。2008年，天津开发区全区电子通讯、汽车、装备制造、生物医药、化工、食品饮料、航天、新能源新材料等八大产业共完成工业总产值3477.43亿元，占全区工业总产值的93.2%。广州开发区六大支柱行业完成工业总产值2377.07亿元，同比增长18.42%，占全区工业总产值的80.73%10。产业集群的构建极大地促进了开发区竞争力的提升，广州、天津两大经济技术开发区无论在投资环境还是经济实力都雄踞全国开发区的榜首。生产力梯度转移的动力：产业分工在空间上呈现梯度分配的，这是社会生产力发展不平衡规律作用的结果。由于经济发展在空间上的分布是不均衡的，当某一个部门（或产业），在本地空间上所能获取的生产要素的成本已经大于其所能获得的收益，这个部门（或产业）必然向能够以更低成本获取生产要素的空间转移。这种区域空间内存在的生产力差就形成了生产力的梯度，从而推动了生产要素在空间内的流动。开发区从一开始由于没有产业定位，因而就将自己假定为一个没有梯度的均质空间进行招商。具有不同应对市场风险能力的企业在同一个起跑线上进入了开发区。随着产业规模的扩大，优势产业逐渐形成，开发区的生产力要素成本由于优势产业的进入而不断提升，产业集群内的企业由于可以获得规模效应，其进入开发区的总体成本不会提升，有可能反而降低。但是非集群内的企业，既不能获得规模效应，而且生产要素获得的成本不断上升，一旦流动成本低于流动后的预期收益，企业就会产生流动，从而完成空间上的替代，进一步形10以上数据取自天津经济技术开发区、广州经济技术开发区2008年经济社会发展统计公报成产业集聚。产业升级的推动力：产业升级是集群化的必然结果，产业集群有两种形式，一种是有核集群，即集群中有“龙头”企业的存在，龙头企业的发展直接影响着集群产业的发展。一种是无核集群，即集群都是有中小企业形成，企业通过共同网络共生共存。这两种产业集群各具优势、各有缺陷，无法评判优劣。但是有一点可以肯定，集群的存在提高了企业的创新能力，可以加速区域内产业结构的升级。产业的升级反过来会对区域内生产要素的流动提出不同的要求，从而推动区域空间的发展和转型（见表1。先期引入开发区的企业，由于栖居于产业链的低端，所需求的生产要素也大多为低级生产要素，对开发区的外部环境的诉求主要在交通、能源和低素质的劳动力等。单一的工业园区已经可以满足企业生产发展的需求。产业集群的产生和产业的不断升级，不但对生产要素提出了更高的要求，同时对生产性服务业也提出了需求，开发区在这种企业不断的诉求中优化产业结构，从而形成产业综合、功能综合的城市区域。表1产业在不同阶段对区域空间要素的依赖度及特征表现影响因素工业化初期工业化中期工业化末期后工业化时期资源高较高一般一般交通高高高高货流为主货流为主客流为主客流为主能源高高一般弱生产性能源为主生产性能源为主生产生活并重生活能源为主通讯低较高高极高科技以经验为主以技术为主知识技术并重以知识为主劳动力量多质低量多，质量提高高级技工为主知识分子为主生态环境要求低、损害环境要求低、损害环境要求较高保护环境，追求可持续发展尊重自然，追求人与自然和谐发展功能升级的推动力：从国家批准开发区到现在，就首批国家级经济技术开发区而言，批准面积从原来的115平方公里增长到204平方公里。除了原来土地上的农民之外，产业的发展集聚了大量的就业人口。以苏州新加坡工业园为例，1997年园区的就业密度为829人/平方公里，2001年达到2315人/平方公里。宁波经济技术开发区建成区内每平方公里的就业人口超过万人。开发区的快速扩张留下了许多问题急待解决，大量的失地农民无法安置，在失地的同时就进入了失业大军的行列。同时大量的外来人口涌入开发区，小政府大社会的管理模式使得开发区没有精力和能力去真正解决农村人口的城市化问题。社会问题的不断累积、人口的不断增长对开发区的城市功能提出了新的要求，也对开发区的管理体制提出了新的要求。开发区发展的内在需求推动着开发区功能的升级。从区域空间演变规律看，开发区的空间发展到一定阶段最终必然要纳入城市空间的行列。国家已经明确提出开发区未来空间发展思路，即“坚持使开发区成为所在城市新的经济功能区，促进城市功能的完善和城市整体空间布局的合理”。这就意味着开发区经历二十多年发展后，空间上必将从单一的工业区向城市综合功能区转变，管理上必然要从单一的经济管理向综合管理转变，从由单纯的园区管理向统筹城乡协调发展，经济、社会、文化共同发展的城区管理转变。耦合动力区域协调发展的需要是开发区转型的耦合动力，这种需要不仅体现在开发区和周边村镇之间，也体现在同区域内的开发区之间。开发区之间的合作首先是从竞争开始的。在我国各地“一城多区〃、“一地多区”的现象是非常普遍的，开发区的大批设立使以招商引资为生命线的开发区进入了白热化的竞争阶段，由于同一个城市有着众多同质的开发区。为了走出同质竞争的恶性循环，在都市区（圈）内以及更大的区域范围内，开发区个体的特色化（专业化）和群体内部的分工协作化、开发区之间的“一体化”和“网络化”逐渐成为趋势。实现开发区之间的合作首先需要在开发区之间实施产业的差异化，而后以城市为基础，各开发区间实行错位发展，逐步成为功能差异的城市空间。通过多年的竞争与磨合，各开发区对自身的产业进行不断地调整，通过发挥特色优势，以宁波市为例，各开发区已经形成了这种良好的合作模式。各大开发区有着不同的发展定位，如宁波经济技术开发区的临港大工业、大榭开发区的大石化、出口加工区的信息家电，保税区的半导体产业和物流业、鄞州工业区的轻工业、镇海化工区的化工原材料等和城市中心区、鄞州中心区的服务业等形成了良好的错位发展、互相合作的区域间协调发展的模式。三、开发区转型的表现形式不同的开发区，因为其区位条件、社会经济发展状况各不相同，而且具体的制约条件也不尽相同，所以其转型过程的表现是不尽一致的。但是概括起来说，通常是需要通过城市空间结构变化和体制与城市管理转型两个方面表现出来。首先，开发区城市空间结构的转变通过其在产业空间、功能空间和地理空间的转变表现出来。开发区产业空间的转变是通过产业集群来实现的，在产业空间的转变过程中，开发区内部