民国前期省教育视导制度的形成与发展

民国前期省教育视导制度的形成与发展

1906年，中国省长设立了省级监察使节。总体来讲，这种称谓沿用至北京政府结束。1929年后，省视学易名为省督学。纵观民国前期，省级教育视导机构、人员名称等先后虽有变化，但是省级教育视导活动却呈现出连贯性与多样性的特点。在省级教育视导活动中，省教育视导人员履行职责并行使职权，对地方教育事业的发展产生了重要影响。考察民国前期省级教育视导制度之变迁和视学活动的开展情况，有助于加深和丰富我们对这一时期地方教育行政实况的了解。一、省视学制度的重建民国成立之初，省一级最高教育行政机构名称极不统一，有称教育司、教育科者，有称教育部、提学使司者，也有称学务部者等等。各省教育行政机构对省视学的称谓亦颇不一致，有些省份沿用清末“省视学”名称，如江苏省教育科、甘肃省提学使司;有些省份设立部视学，如四川省学务部。就设立省视学的省份而言，虽大多对省视学名额、任务作了规定，但对省视学资格、选任方式、权责、俸给、差旅费等概未规定。如甘肃省提学使司仅规定:“分全省为东、西、南、北四路，各路委省视学一人，计四人，视察各属学务。”(1)11912年5月，为了改变省级教育行政机构设置混乱的局面，教育部电饬各省教育长官名称均应改归一律，要求各省均设立教育司。此后，各省次第组建了教育司。教育司的设立为省级教育视导人员名称的统一奠定了组织基础。从现有史料来看，多数省份在教育司下设立了名额不等的省视学。为了使省视学活动有序进行，有的教育司自行制定了省视学条例。如1913年3月，浙江省教育司出台《本省视学规章》，对省视学视察次数、职责、注意事项、旅费等方面作了规定，如规定省视学职责为视察“各县教育行政之状况，学校教育之状况，学校卫生之状况，学校经费之状况，各种学校教职员办事授课之状况，社会教育之状况，教育学艺诸种之设施情形”;省视学职权为“视学员遇必要时得向各县署或学校查阅与学务有关系之簿籍;视学员遇必要时得试验生徒之学业”。(1)2各省自行订定省视学条例的状况一直延续到1918年。为了统一省视学制度，1918年4月30日，北京政府教育部公布了《省视学规程》。规定省视学名额四至六人，由省教育行政长官委任。省视学的任职资格为:一是大学文科或高等师范学校毕业者;二是师范学校本科毕业者，曾任学务职五年以上著有成绩者;三曾任师范学校、中学校校长或教员二年以上著有成绩者;遇有特别情形经教育总长核准暂行任用者不在此限。其职责是视察地方教育行政及经济状况、中等以下学校教育状况、社会教育及其设施状况、幼儿教育及特殊教育设施状况、学务职员执务状况、主管长官特命视察事项、部视学嘱托视察事项。其职权是于视察时得调阅各项簿册;遇必要时得试验学生之成绩或变更教授之时间。(2)3《省视学规程》的出台使全国省视学活动有了统一的标准，标志着近代省级视学制度的正式确立。终至北京政府结束，该规程未作变动。国民政府定都南京前后，各省政府纷纷重组。从各省省政府内部组织来看，虽大多设置了教育厅，但各省教育厅的教育视导制度有所不同。以省教育视导人员的称谓为例，这一时期，有称省视学者，如浙江省;有称省督学者，如江苏、安徽、湖北、湖南、山东、甘肃等省;有称教育督察员者，如陕西省;有称省导学者，如广西。此外，这一时期各省省级教育视导机构、人员资格、任命方式等方面亦较混乱。针对省视导制度重新出现的混乱局面，1929年2月2日，南京国民政府教育部颁布了《督学规程》。较1918年的《省视学规程》，该法令有如下变化:第一，省教育视导人员一律改称“省督学”，规定“各大学区大学、各省教育厅，设督学四人至八人”。第二，提高了省督学的任职资格要求，规定“(一)国内外大学教育学院或文学院教育学系毕业，曾任教育职务二年以上著有成绩者;(二)国内外专门以上学校毕业，曾任教育职务三年以上著有成绩者;(三)高中师范科或师范学校毕业，曾任教育职务七年以上著有成绩者”。第三，细化了督学的职责与职权，规定督学视察和指导“教育法令之推行事项;地方教育行政事项;地方教育经费事项;学校教育事项;社会教育事项;义务教育事项;地方教育人员服务及考成事项;主管教育行政长官特命视察外，遇有特别事故时，得由主管教育行政长官临时派往视察”，并规定其职权为“视察各学校及其他教育机关时，得调阅各项簿册;督学得随时至各校检查学生名额及试验学生成绩;督学为执行职务，遇必要时，得临时变更学校授课时间;督学视察时，遇有违反法令事件，应临时纠正之;督学视察所至，得召集当地现办教育人员开会征求意见及讨论进行办法”。(3)41929年7月1日，大学区制废止，故《督学规程》之相关条款有调整的必要。1931年6月16日，教育部颁布了《省市督学规程》，并下令:“自本规程公布之日起，本部十八年二月公布之督学规程即行废止。”(4)5除取消了“大学区”字样、省督学的任命方式改为“由省政府荐任”外，(5)6省督学资格、职责、职权等方面的规定均与前《督学规程》完全一致。直至抗战前，这一规程未作变更。由上可知，民国前期的省教育视导在理念方面由重“视察”向“视察”与“指导”并重改进。与《省视学规程》相比较，《督学规程》和《省市督学规程》不仅重视视察，而且强调指导，规定省督学视察所至，得召集地方教育人员开会征求意见及讨论进行办法等;对省教育视导人员的资格要求在不断提高，重视学历和经验，且学历方面突出国外留学经历;省教育视导人员的职责、职权亦逐渐明晰，如加入视察与指导教育法令推行情况、义务教育等事项，可以临时纠正违反法令事件等。可以说，以上制度的出台，使民国前期省级教育视导活动的展开有章可循。二、构管理活动的重要组成部分省级教育视导活动是省级教育行政机构管理活动的重要组成部分。它能否充分开展，不仅事关省级教育行政效率的高低，亦关系着地方教育事业的面貌。1.省厅视教育事务省级教育视导人员视察地方教育，既是上级教育行政机构了解地方教育情形的基本途径，亦是教育行政机构整顿地方教育事业的重要依据。民国前期，省级教育视导人员视察地方教育的活动主要有四方面:首先是视察中央或本省教育法令执行情况。举例来说，私塾改良是各省发展新式小学教育无法回避的问题，历届中央政府对此三令五申，各省也多有地方性法规政策出台。1924年4月，江苏省出台了《修正暂行整理私塾规程》，规定“学校附近二里以内不得设有私塾”(1)7。时隔近两年，省视学冯策视察江宁县教育，查得“昆明小学附近颇多私塾，殊与该校教育之进行大有妨碍”。鉴于此，冯策向教育厅提议:“亟应依法规定从严取缔。”旋即，教育厅批准了冯的提议。1926年3月，冯策奉令赴江宁取缔了昆明小学附近各私塾。(2)8其次是视察各县教育行政状况。1933年4月，四川省第八区省督学陈光普视察雅安县教育时发现，“该县教局案卷表册残缺凌乱，该局以往主持局务人员因循敷衍”。鉴于此，教育厅委任王学禹为教育局长。时隔两月，陈督学再次奉令视察雅安县教育时，发现王学禹“对于一切应办事宜积极推行，数月来始纲举目张，全县教育顿呈生气”。(3)9再次，深入了解学校状况。1918年3月，安徽省视学视察了无为县县立第一国民学校，发现“该校校舍狭小，教室毗连，声浪冲突，似不相宜，拟添筑教室一所，又限于经费不足，甚形困难。管理尚有规则，成绩大致可观。视察韩教员授三、四年级算术，李教员授一、二年级国文，教序尚合。抽问各生课本，半能答解”(4)10。在向省厅汇报视察结果后，该校教学设施得以较大改善。最后，视察上级教育行政机关特派事项。1931年5月，云南省弥渡县教育局向教育厅呈报该县义务教育办理情形。为核实该县义务教育状况，教育厅特派第四区省督学徐鸿图前往视察具报。徐督学于次月视察完毕，即向教育厅汇报:“查该县义务教育，在十九年内增设五十一校，计五十一班，查案尚属相符。”(5)11可以说，省教育视导人员通过多层面的视察活动，使省级教育行政机构能够全方位地把握地方教育实况。2.教育行政机关省级教育视导人员的评价意见是省级教育行政机构了解地方教育成绩与问题的重要渠道。如1918年3月，安徽省视学汪声应视察巢县教育后给出的评语为“该县各学校设备既不讲求编制，又多复杂，所用复式教授多未合法，高等小学并未见有单式教授”。教育厅据此评语，训令巢县知事:“由该知事督同县视学暨办学人员按照报告各节随时研究管教方法，切实改良，藉资整顿而谋进步。”(6)12不仅如此，他们的评价意见还是省级教育行政机关奖惩地方教育机关的重要依据。如1932年1月，山东省督学杨书田视察东平县教育后，呈报教育厅称:“该县教育局长耿静庵服务努力，任职以来，扩充经费，增设学校，教育之质量数量，无日不在进步中，提请记功一次。”正是据此报告，山东省教育厅给耿静庵记大功一次，以昭激励。(7)13当然，也有些地方教育人员由于各种原因而受严惩。如1926年5月，江苏省视学吴和士在海门县查得“教员蔡锦良、黄国柱、徐清凡等或资格不合，或成绩太劣”，函请教育厅撤换，随即“教厅已令海门县知事分别撤换另聘”。(1)14可见，民国前期，省教育视导人员对地方教育的评价意见大多能为省级教育行政机构所采纳。3.．是请对策办案省教育视导人员作为教育行政机关与地方学界之间的沟通者，及时处理地方教育纠纷案件亦是其活动的重要组成部分。如1925年3月，湖北省第一师范学校校长居励今“无故辞退附小教职员冯文清等十人，改委蔡某、张某接充”。冯文清等人对居校长的做法深表不满，认为这是“蔑视小学教育，侮辱教员人格”，呈请教育厅查办。不久，“经教厅派省视学余维涛、蔡存芳调停，冯等仍照旧供职，蔡等为俟添招新班教职员”。(2)15又如1935年2月15日，安徽省凤阳县教育局奉教育厅令整顿勤民小学，将代理校长李文成撤职，王道昌继任。不料因易长问题，惹起校董会反感，致新委兼代校长王道昌未能入校，“校董互讦语侵教局，纠纷愈演愈烈”。(3)16凤阳县教育局局长倪滋徳鉴于整顿棘手，致电教育厅请示办理。为了解决易长纠纷，3月7日，安徽省督学王崇玉奉省令到蚌埠，一方面“接见各校董，晓以大义，希互谅解”，另一方面与各校董商讨处理办法，“决改组校董会，另选合格校长”。(4)17在省督学王崇玉的协调下，勤民小学风潮方告和平解决。4.江都县署拟确立“方案”省级教育视导人员亦尽自己所能帮助地方学校解决教育经费、学校校舍等方面的困难。如1923年9月，江苏省江都县全县教育经费只发到6月份为止，而7、8、9月未能发放。究其原因是“县知事不负筹垫责任”。鉴于此，省视学章伯寅赴江都县交涉。在他的努力下，县署决定“七月份发三成，八月份发半月”，此款即于9月24日下午在劝学所发放。(5)181932年3月，四川省第一区省督学黄元赞视察省立西城小学校后发现，“该校校舍建筑不良，年久朽败，根本整理绝非短期小数所能竣事”，提出“现值行课期间，只有略为敷补添加瓦片以维目前之一法”。他建议添加瓦片10000张，连同修缮教室，一切工料费用至多160元。他与校长商量修葺校舍方案的同时，积极向省教育厅呈报该校校舍问题。教育厅得知后，对黄督学的解决方案表示认可，并饬令省立西城小学校，“即照勘定数目妥为办理，所需款项，在本期收入学费内列专案具报查核”。(6)19最终，在省督学黄元赞的奔走下，省立西城小学校校舍问题得以妥善解决。5.“国民教育”运动为了有效改进地方教育，省教育督导人员还根据视察情况，帮助地方教育人员寻找教育教学工作中问题的症结及解决办法。如1922年5月，安徽省视学赵纶士视察歙县、黟县等六县后发现两大问题:其一，“除县立及少数学校成绩较优外，其余城乡各校多属变换名目之私塾，所有教师完全师范毕业者极少，以中学毕业者为上选，而大多数则为旧时塾师及高小毕业生，对于教授方法实少研究，不徒唯知注入，而且偏重背诵，成绩平常可以想见”;其二，六县均“居山岭阻隔之地，语言极形庞难，不独外人不能通晓。即此县与彼县，此乡与彼乡亦苦悬殊，无从交语，本有厉行国语之必要，乃多数教师自身并未讲习，何由传习儿童?”针对上述问题，赵视学一面向各县知事提议“歙、黟六县亟宜利用暑假开会讲习各科教授法及国语，以图改进”，一面与教育厅商定教授法及国语教员、经费等问题。经各方协商，赵纶士的提议得到了落实。(7)20又如1935年1月，江西省督学程宗宣视察宜春县教育情况后，发现该县“各校教师教学方法，多有未能尽善者，尤以复式教学为甚”。为此，程督学“召集县城教师开会详为指示”，建议他们“应注意研究进修，以期改进”，“乡师附小可随时前往参观”。(1)21省教育视导人员的积极指导帮助地方教育人员改进了教育教学工作中的薄弱环节。上述各项活动得以开展，原因有三点:首先，中央政策具有连续性。虽然省教育视导人员名称、资格等变化较大，但省视导职责、职权等方面的规定有着较强的连续性，从而有利于省视导活动的平稳开展。其次，不少省级教育行政长官重视教育视导活动。如1932年12月，郑贞文上任福建省教育厅长后积极组织开展省教育视导活动。就任伊始即强调:“改革本省教育，必须切实调查，作整顿的参考，乃可免除凭空臆断的短处”(2)22，突出了教育视导的作用。最后，省教育视导员个人的努力。江苏省视学吴和士“任职三载，全省各校理科日见发达”。究其原因，一方面，吴视学凭借教育厅之力督促进行;另一方面，他以认真负责的态度实地视察，恳切指导。(3)231934年3月，广西督学王文效等视察全省教育后称，“职等无论舟车如何劳顿，以及多方因应，如何疲于奔命，而于言谈之间，无时不兢兢业业，总期竭尽个人之智力体力，广见多闻，而于所闻见中，汰去冗滥，探讨实质”。(4)24三、省级教育活动的困难1.未能所见资料北京政府时期，如广东省，省视学视察全省教育仅“于1917年及1921年间两度举行，嗣以迭遭变故，地方不靖，因而停顿数载”(5)25。又如“闽省教育，受连年兵事之影响，各地盗匪之充斥，致省督学未能出发调查者已十年”(6)26。南京国民政府初期，如山东省，1927—1930年“百七县之境城，尚有二十九县为视察不及之地”，皆因这些县均为“兵火匪劫”之地。(7)27又如安徽省，1930年11月，在省督学夏庚英视察盱眙县教育的报告中，仅描述了县立各小学校概况，而乡村学校情况只字未提。据夏督学反映:“全县除城区一部分治安较有保障外，四乡皆为土匪出没之所”(8)28，故未能视察乡区教育。有的省教育视导人员冒险视察，却被土匪捉去。如1932年，江西省赵督学本着“边境僻区亦须查到”的决心，从蓉城到莲塘镇视察学校。不料，他到莲塘镇后竟被土匪捉去。(9)292.省视学的费用问题民国前期，省视导经费主要包括差旅费和薪俸两部分。差旅费一项由各省教育行政长官订定，但并没有规定来源、具体数目及使用范围等。事实上，各省教育行政机构对省视导差旅费的规定亦颇不一致。北京政府时期，如奉天省规定“一切费用概由自备”(10)，福建省则规定“省视学俸给公费由厅长定之”(11)。还有的未规定差旅费，如直隶、陕西等省。南京国民政府初期，情况亦是如此。如浙江省规定“督学旅费，依国府颁布之《旅费规则》由本厅支付之”(12)。而陕西省则规定“一切费用，概归自给”(1)30;也有的未规定差旅费，如湖南、安徽等省。因此，民国前期，因差旅费缺乏保障致使省级教育视导活动陷入停顿的例子屡见不鲜。如1922年，直隶省教育厅经费困难殊甚，“在曹锟任内，即积欠四月。自王孝伯省长到任后，仅发过一月，至今分文未发”，从而导致“省视学川资无着”。而此时“秋节又届”，教育厅长及省视学为此“焦灼万状”。(2)31又如，1928年10月，广东省教育厅长黄节为整理全省教育事业，原定于10月上旬派全厅督学出发视察各县教育现状，但问题是，经费尚未拨发，故省督学活动难于即行。(3)323.省视学与地方学界民国前期地方主义观念极为盛行，地方人士视教育为地方自治事业，故代表官厅利益的省教育视导人员开展工作时常常遭遇阻力。如1918年5月，江苏省视学刘仁航视察江都县教育后，发现“年来因收入不充，屡告缺乏，迭经教育界会议迄未得整顿之方”，便提议将全县9个高等小学校并为5个;甲种商业学校改为乙种;单级学校改为多级。为节省教育经费计，整合教育资源实为谋求江都教育发展的一剂良方。然而，江都“教育界闻悉群起恐慌”。为维护地方利益，他们召开紧急会议，“公决刘为谬论”。同时，江都各校列名致函省垣，电文云:“省长、教育厅长钧鉴，省视学刘仁航对于江都学务主张谬妄，邑人绝对否认。”(4)33同时，江都教育界公推任罄山、陈赐卿等人至县署稽查学款收入。反映了地方学界为反对刘视学裁并主张而急欲寻求“事实依据”的心理。在江都学界的舆论压力下，刘视学的主张非但未能实施，且于6月19日“被控辞职”。(5)34地方学界不合作的另一个主要表现是敷衍省教育视导人员的视察工作。如1917年4月6日，浙江省视学到绍兴视察。绍兴各校校长、教职员闻此消息后，颇为忙碌。原因是浙江绍兴运动会结束后，各学校大半皆放春假，即使未放春假者，因学生请假到校者亦参差不齐。为了应付省视学视察，绍兴各校急忙从校舍之清洁与否、器具表册之完备与否、学生之整齐与否等方面进行“造假”。因为在绍兴学界心目中，学校前途之荣辱“以省视学一言为准”。(6)35事实上，这一状况直至1927年后也未根本改观。如1934年8月10日，河北省教育厅为了解全省教育状况，派省督学视察地方教育。各县得知后，忙碌不已。如宁晋县政府通令各校:“放假者务于八月五日一律开学，未放假者，在九月二日以前不得放假，现令县立各校及城关各小学，大加修理，静候视察。”(7)36在上述情况下，省教育视导人员难以准确地了解地方教育的真实情形，因为“所得到的不过是一时敷衍的真实的结果”(8)37。4.省教育视导人员从各省实际情况看，省视导人员的视察时间多为6至8个月。事实上，各省地域辽阔，每省有几十甚至上百个县，因路途遥远，交通不便，视察一次往往需消耗数十日，故分配到一个县的视察时间很少。为数不多的省教育视导人员在短暂时间内要完成的任务却很重。如前所述，举凡教育法令推行情况、地方教育行政、学校教育、社会教育、义务教育、地方教育人员服务及考成等，皆由他们视察或指导。对此，1923年5月，直隶教育界反应“吾直教育厅近数年来只有省视学三、四人，向未补足六人之数”(9)38，并指出“视察日期，除各校例假及风雨阻隔、道路奔波外，不过五六个月，即以直隶计之，全省约一百二十县，每人视察约二十县，平均计算，每县不过八九日，以不足十日之时限，而责其遍历全县城乡各校，负规程内所规定许多任务，势必至于潦草塞责”(1)39。1929年后，部颁规程所规定的人数虽有增加，一些省份亦通过设专科视察员的方式增添了省教育视导人员名额，但多数省份省督学名额无明显增加。1934年3月，广西省教育厅派王文效、伍鉽明等5名省督学视察了全省教育。他们视察后的感受是，“时间短促，精力有限”，且“自恨吾辈负有视察任务者，学识平庸，经验无多，复限于时日匆匆，对于各地教育界同志，愧未能予以适度的辅导”。(2)40显然，这种蜻蜓点水式的视导有碍省教育视导人员在短时间内了解到地方教育问题的实质。5.荐任职官员薪酬标准北京政府时期，受地方军阀混战的影响，省级教育行政经费常常被移作军饷，故包括省视学在内的所有职员的薪俸时常被打折或拖欠。1922年，直奉战争爆发，山东省教育厅经费悉数被挪用，故职员薪俸“欠至六七个月”。(3)41与北京政府时期无标准的情况不同