关于农村城市化的思考

关于农村城市化的思考

2003年4月，作者对江苏省吴江市横扇市、七都市和浙江省绍兴县杨水桥市、金清市的方家桥村、柯桥市的新卫庄村和新风村进行了调查。其间,与吴江、绍兴市县有关负责同志进行了座谈交流。对当前农村城市化发展中的问题和趋势有了进一步地了解和思考。1基本情况1.1两市的经济指标及现状绍兴县75万人,外籍用工约20万人,合计近百万人。2002年GDP为235亿元,人均GDP达3900美元,居浙江各县市首位。吴江市78万人,外籍用工人口20多万人。2002年吴江GDP为234亿元,人均与绍兴相近。财政收入绍兴24亿元,吴江22.4亿元;城镇人均可支配收入,绍兴达12000多元,吴江近万元;农村人均纯收入,绍兴6200元,吴江5600多元。随着工业经济的聚集和发展,两地市县政府所在地中心城均已接近中等城市规模,其余原乡村地区均已在行政区划上完成了从乡到镇的转变,近年进行了乡镇合并,部分行政村还实现了从乡村到城市型社区的转变。绍兴、吴江在经济上是全国居前列的百强县市,是我国农村工业化、城市化较快的典型地区。吴江、绍兴快速城市化表现为中心城镇的迅速增长,部分中心镇城市化水平的提高和部分行政村的迅速城市化。1.2中心城区市政互联互通绍兴县城原在绍兴市内,近年刚从绍兴市迁至柯桥镇。该镇原不过5万人,现在常住人口已达11万多人,加上外来打工常住人员,总数已近20万人,柯桥镇建成区已达22km2;吴江中心城区,分松陵(北)、盛泽(南)两块,松陵历史上为京杭运河边的一座古镇,不过几万人,现在其北部和东部建起了约20km2的开发区(规划70多平方公里),松陵区人口已达15万人,加上外来打工常住人口,已超过20万人,不仅规模上已达到中等城市,并为发展到大城市打下了基础。两县市中心城区不仅建起了许多现代新建筑,而且各项市政公用基础设施水平也相当高,特别是新建的街区、开发区,一般都做到8种管线入地、进社区。城市空间布局、绿地、公园、水系等也都达到较高水准。县城、中心城区成为县、市经济与城市化发展的龙头。1.3以建设文明镇为目标,打造现代城市的好中心。据有机,在县两地除中心城区外,行政区内各有10多个一定规模的建制镇。总的看中心镇经济和城市化发展相当快。成为县、市经济与城市化发展的骨干。如绍兴县杨汛桥镇,辖区38km2,全镇常住人口3.2万人,外来打工人口3万多人。全镇11个企业集团,1056家企业,其中有3家上市公司,2002年该镇GDP达20.82亿元,财政收入为3.77亿元,人均GDP达76000多元,比绍兴县人均高出近1倍。随着工业和贸易经济的快速发展,该镇城市化水平迅速提高。投入近4亿元,修了几十公里干道,从中心镇到所辖各行政村均有8m-24m宽的硬化路面道路,每10分钟发一趟公交车到各村;100%的居民户安装了有线电视,97%的家庭安装了程控电话;2002年中心镇增建了2所卫生院,全镇布点建了7个卫生所,形成卫生保健网络;中心镇新建2所中学,全镇形成从初级到中级的教育网络;根据县集中污水处理的计划,2002年还修建了40km的排污管道;此外,文化中心、文化广场、文化一条街、老年公寓等公用设施,也都在按规划建设中或已初步形成。为使镇的规划建设管理有科学基础,还实测了五百分之一的地形图,建立了GIS地理信息系统。又如吴江七都镇,地处吴江西南隅,是个西滨太湖的不大的建制镇,该镇原以农渔为主,自古“一年结多熟,天天有鱼虾”,目前经济在吴江远算不了老大,该镇常住人口3.2万人,外来打工常住人口1.3万人,2001年GDP达13亿元。通信电缆、光缆、丝绸轻纺成为主要产业,现有企业350多家,外资合资企业规模较大,七都号称“电缆重镇”“光缆基地”。该镇为引导产业、人口、居住相对集中,将镇建成区由3km2按近、远期扩展到5km2-8km2。1.4社区式社区城市社区绍兴县柯桥镇新未庄的开发建设是异地城市化的一个例子。新未庄位于柯桥镇南端,临近柯岩国家级风景区,占地30.93ha,已开发建筑总面积22.4万平方米,建筑风格仿江南民居,每户按人口和经济实力可选择建筑基底占地60m2-120m2、2-3层的单元楼。新未庄现已迁入919户,3000多口人,主要是来自柯岩国家级风景区内的4个行政村的农民。新未庄按现代城市社区功能开发建设,庄内建有占地1ha的公园,亭台水榭,布局精巧,18座石拱桥相连,24小时开放。还建有特级幼儿园、农贸市场、商业经营用房、管理用房,电力、电话、有线电视、供水、排水、雨水及有关备用管线8线入地,社区内道路系统通畅,每户均可泊车,大、中户人家,每户有一间停车房。社区内绿化面积达50%,开挖了护庄河,沿河设50m宽景观绿地。在管理上新未庄用原各村集体资金建立了精干的管理机构,成立了城建、治安、环卫保洁三位一体的全天候社区管理队伍。居民们十分满意。他们说,我们庄是家不闭户,路不拾遗,环境优美,安居乐业。这种异地拆迁城市化,既保护了国家级风景区,又使分散的农民转为集中的市民,使分散的乡村成为新型城市社区。而实现这样标准的异地城市化,政府财政没有花钱。走访调研所到的新风村,杨汛桥镇展望村都属此类。吴江、绍兴农村城市化的另一种方式是选择部分行政村就地改造为城市型社区。前已提到的吴江七都镇,辖16个行政村,已完成20%的社区式改造,除集中开发别墅式民居外,普遍进行了道路、市政管网、文化、教育、娱乐、卫生等公共设施的建设。绍兴杨汛桥镇在全镇25个行政村中选择10个进行城市化社区建设,按当地群众喜欢的江南民居或别墅式建筑,统一规划、设计,综合开发。镇干部认为,过去十多年中,一代人要翻建3次房,总花费在150万元以上,现在按城市型社区统一开发建设,一栋3层别墅式民居,可用三代人,花费不过百万元,而且有较完备的公用设施。城市化不仅带来了集聚效益,也节约了建设用地和群众的建房投资。2在城市化过程中，必须研究和解决这些问题2.1半机械化家庭作坊式吴江、绍兴两地是农村工业化、城市化走在全国前边的,虽然从行政区划上两地已基本实现了“城镇化”,但从就业结构、人口聚集程度及城市型市政公用设施的水平和社会化服务程度等方面衡量,两地距真正意义上的城市化还有相当距离。比如人口城市化水平,按实际的情况,吴江的人口城市化率约在45%,绍兴县还不到40%。又如人口的聚集程度和市政公用设施的水平与社会化服务程度,由于工业生产方式不同,既有自动化水平较高、生产规模较大的工业企业,聚集为一定规模的工业园区,因而形成规模较大的城镇;也有半手工、半机械化的家庭作坊式工业,人口聚集一时难成规模。如吴江横扇镇目前的龙头企业为羊毛衫生产,全镇7000多户,有3000多户从事羊毛衫生产,年销售额达15亿元,部分出口。该镇虽然也出现了联村联户占地达一定规模的工业园,但相当多还是家庭作坊式,用半机械化的横机在家中进行。该镇叶家港村,本村居民约1600人,实际居住近万人,该村号称“全国最大羊毛衫专业村”,虽还有耕地,但农业生产用人少,主要靠“业余时间”,粮食、蔬菜、副食等主要靠市场。该村村貌为联排式城市型住宅区,每户有两栋联体的3层为主的楼院,一栋生活居住,另一栋摆放10-20台羊毛衫编制机,工人主要来自苏北、安徽、四川。村民建房用地仿城市建设用地程序管理,供排水、电力、通讯、道路等统一规划建设。这种由半机械化家庭作坊式决定的、相对分散的,在原行政村基础上就地城市化的现象,在两地并不是个别的。这涉及到农村城市化集中的速度与规模问题,在同乡镇干部讨论时,他们认为,引导集中要有个过程,在家庭作坊这种生产方式还存在的情况下,人口迁移集中有两种情况,一是年轻一代接受专科及以上教育或参军后,回乡不回村,集中到镇以上城镇就业落户;二是对农村居民在原地翻建房屋予以限制,引导到中心镇或规划的社区优惠买商品房。不管那种情况,都需用5-10年或更长的时间才能完成。城市化集中发展的实现必须联系生产力、生产方式考虑才比较实事求是,不能单凭主观,靠改变行政区划,短时间内迁村并点,“推动”快速集中的城市化。2.2用地指标:设计方案各地经济及各项事业发展速度不同,因此工业化、城市化速度与规模在空间上也不可能均衡。但目前各乡镇建设用地计划指标却大体上按人口和行政单元均衡制定供给。这就造成有的地方用地计划指标远不够用,于是花钱到发展较慢的地方买用地指标。绍兴县杨汛桥镇除山地、河湖、城乡占地外,还有不足1000ha土地,近年工业化、城镇化发展很快,已占用超过166ha,规划3-5年内,还要占用近233ha,预计5-7年将全部用完。镇班子认为当前最大的问题是上边批的建设用地计划指标远满足不了本地工业化、城镇化发展的需要,于是花1500元-2000元/亩,每年异地买几百亩建设用地指标。绍兴县按工业化、城市化发展速度,近期年需要2400-2700ha土地,该县不可能得到这么多用地计划指标,同时也不符合有关主管部门保护土地最低限的要求。为不突破用地计划指标,也是采取到外省县市买指标。吴江横扇镇领导也谈了同样的问题,横扇镇原1000ha多耕地,现在还有近700ha。按目前该镇工业化、城市化的发展速度,10年左右土地将全部用完。该镇目前一是尽可能引导集中建厂,以镇区为中心,以有条件的中心村为基点,鼓励中心村建立至少0.67ha以上的工业园,二是同绍兴的做法相同,异地买建设用地指标。我国人多地少,建设用地不能没有计划调控,但如何考虑经济社会各项事业的发展速度、规模及人口的增加,区别不同情况,审核城镇建设用地计划指标,需进一步研究。另一方面,东部农村工业化、城市化发展是不是要全部用完可用土地?东部人口集中到什么程度?从目前情况看,无论绍兴还是吴江都还有进一步发展的空间,但从长远来看,也应联系我国东中西发展的全局予以全面考虑。2.3征地工业设计标准吴江反映,在镇建工业园征用农业土地时,遇到的阻力越来越大。目前征用费包括:地价费、青补费、安置费、买断承包期权费、上缴省市有关单位土地契税(费)、及村提成公积金费等,共计约5-6万元/亩。失地农民能拿到的是其中几项,约1.98万元/亩。上述标准基本是按国家建设征用土地标准而制定的,但越来越多的农民不认可。他们觉得,发展乡镇地方工业或建乡镇工业园区,是为一些个人投资服务的,同国家建设征用不同,应该大大提高补偿标准。由于一些土地承包者不认可,有时1-2户顶住不搬,集中成片的工业园区建设就难以进行。乡镇干部感到乡村工业化、城市化得不到国家政策的支持;而农民则抱怨,失去了赖以生存的土地,无社会保障,就业不稳,没有安全感。农村城市化建设中还常遇到要异地安置居民,拆迁原农房补偿问题。城市拆迁补偿,虽然各地做法不同,但有经国家或省市政府颁发的条例或办法;而合法的旧农房如何拆迁补偿,则缺乏具体政策规定,纠纷与矛盾因此时而发生。3提出建议3.1举办经验与对策论坛这次走马观花地调查,我感到乡村如何适当集中办工业,建城镇,实施积极稳妥的城镇化战略已积累了一些经验,也存在不同的待解决的问题。为了将已有经验和问题得到更准确、更集中地反映,以便提出更符合实际的对策,除政府有关部门进一步系统调研外,建议可依托绍兴,面向全国经济发展走在前列的县市,如百强县市,适时举行“县镇城市化经验与对策论坛”。论坛围绕乡村工业化、城市化这个主题,可集中交流研讨以下几个问题:第一,以农村土地征用、出租、转让、入股、继承等为中心的农村产权制度改革的经验与对策;第二,以农民劳动就业、医疗、退休等社会保障为中心的,包括农房拆补、户籍变迁的经验、问题与对策;第三,县市所属的乡镇在完成行政区划调整后,集中发展工业和建设城市型社区的做法、问题与对策;第四,以建立乡镇、行政村或社区的公共财政为目标的农村财税体制改革的经验、问题与对策;第五,顺应乡村城市化,撤乡并镇的趋势