我国城市社区治理模式的演变

我国城市社区治理模式的演变

社区是指由居民组成的社会社区。它以特定地理区域为单位。社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区事务是一定范围内的社会公共事务,社区事务的治理模式与治理手段也是公共管理的重要研究内容。随着我国改革开放和社会主义市场经济体制的推进,探讨建立在政府与社区互动基础上的社区治理模式,对于社区建设与发展是非常重要的理论与现实课题。我国城市社区治理来源于两种力量的推动:其一是社区自身力量。随着我国社会经济、政治体制改革的深入,社区治理的主体开始由政府这一惟一主体向多元主体发展,社区自治组织、社区非政府组织以及社区居民成为参与社区事务治理的主要力量。我国改革开放的过程从本质上讲,是政府还权于社会、还权于民的过程,政府从包揽一切经济与社会事务的“全域”政府向承担必要的社会公共事务职能的“有限”政府转变。在这一过程中,“公域”与“私域”开始分化,多元利益群体自主性的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望,是推动社区公民参与社区事务的根本动力,社区民众参与意识和民主意识的逐步增强,是推动社区建设与发展的主要力量。其二是政府的推动。政府在城市社区建设中起到了不可忽视的推动作用,政府通过社区建设,发挥自身的组织与资源优势,在社区居民的广泛参与下,共同推进社区的建设与发展,从而达到了有效治理社区的目的。这是社区治理的外部推动力量。社区治理要求社区组织和社区公民与政府组织共同承担着社区建设的责任,负责任的政府与有责任感的公民,在社区治理中具有同等重要的地位,这就意味着由政府组织作为社区惟一主体和以行政主导为基本特征的社区治理模式将会发生制度性的变革。我国城市社区治理模式由行政型社区(政府主导)向合作型社区(政府推动与社区自治的合作)和自治型社区(社区主导与政府支持)的发展过程,代表着我国城市社区治理模式发展的基本方向。一、中国城市社区建设的历史回顾新中国成立以后,以街道办事处和居民委员会为基本组织形式的我国城市基层社区组织模式得以确立。1954年12月,全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》,第一次用法律的形式确定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。这两个条例实施后,各城市依法对街道办事处、居民委员会组织进行了整顿。至1956年,全国各地相继完成了街道办事处、居民委员会两级组织的组建工作,我国城市社区的基本组织——街道办事处和居民委员会,从此正式地、全面地形成,成为我国城市社会管理体制的一个有机组成部分。但是,随着单位制度的强化和制度化,城市社区组织的作用与单位组织体系相比,显得越来越微不足道了。社区组织(居民委员会)逐渐演变成“拾单位之遗,补单位之缺”的组织。由于城市基层组织的行政权力逐渐深入到社区中,社区成为基层政权组织及其派出机构的“附属物”,社区组织的行政化倾向也越来越严重,自治性、群众性和民主机制都受到了一定程度的抑制。因此,在单位制力量强大并以此作为国家对社会控制的主要形式时期,中国的城市社区机制的发展是不完备的。改革开放以来,随着经济体制与社会体制改革的深入,我国由单位制控制下的社会结构发生了深刻的变化。1986年,民政部提出了开展“社区服务”的要求,并第一次提出了“社区”这一概念。到90年代,在社区服务广泛开展的基础上,政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念,结合我国的实际情况,提出了社区建设的思路,并随之在全国确定了若干城市进行试点。2000年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(23号文件),这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”“目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”“社区建设是指在党和政府领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”随后,全国范围内的社区建设广泛开展起来,在政府的推动和社区居民的参与下,我国城市社区建设由试点进入到全面推进阶段。综观我国城市社区治理模式的发展与演变,可以将其概括为三种模式或三个阶段:1.社区自治组织的事务受政府主行政型社区的主要特点是:首先,政府组织是社区治理的主体。从社区组织的形式上来看,居民委员会虽然在法律上是基层居民群众的自治组织,但它是被纳入到政府体系中的组织,其独立性和法律所规定的自治性都受到限制。街道办事处作为城市政府的派出机构,从法律规定上只能对居民委员会进行指导,但实际上,从居民委员会选举、经费的来源到工作任务的确定,都受街道办事处的领导与控制,政府组织不仅直接给居民委员会下派任务,而且还确定具体的指标进行考核,以至于政府事务与自治组织的事务根本无法区分。其次,政府承担着对社区治理的无限责任,同时,也承担着社区治理的风险。当政府的职责与服务的效率无法满足社区居民的需要时,就会产生不满并导致社会的不稳定。第三,社区治理的方式主要是以行政管理手段为主,政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的。第四,由于政府组织包揽了社区内的公共事务,因此,社会组织尤其是具有一定独立性的非政府组织的发展受到了限制,它们的社会服务功能得不到有效的发挥。第五,社区居民参与社区活动的主动性差、热情不高。社区居民对政府和单位的依赖性较强,自觉参与社区活动和行使民主权利的热情不高,有人称之为“社区冷漠症”。虽然政府主导型的治理模式能够发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势,在短时间内体现出社区建设的效率,但是,这种模式对社区自治能力的提高和社区建设的深入开展是不利的。相当于行政型社区或政府主导型的社区治理模式,这一时期的制度背景表现为:第一,单位制是政府控制社会及其成员的主要形式,单位承担了其社会成员的就业、住房、福利、教育等一切职能,社区只是“补单位之缺,拾单位之遗”的辅助性组织。第二,国家与社会的关系表现为强国家、弱社会。社会组织不发达,国家与政府的力量渗透到社会生活的方方面面。第三,城市政府多采用层级管理的方式,对基层社区进行具体和微观的管理。2.社会参与:组织嵌入下的社区治理模式合作型社区模式的基本特点是:首先,社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织与非政府组织。在合作主义思想指导下,政府组织通过授权和权力的下放,把由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担,政府组织的职能转变与社区组织职能的加强同步进行。其次,社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现,社区自治能力得到加强,尤其是社区民主选举、自我管理、自我教育与自我服务的能力通过社区建设的实践得到提高。第三,社区的资源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅,并逐渐增加多渠道的资源投入。社区通过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供高质量的社会服务。第四,建立在半自治半行政基础上的社区委员会是社区组织的主体,它是联结政府与社区的桥梁与纽带,政府组织的权威与社区组织的权威共同发挥作用。第五,由于社区公共事务的处理和社区公共利益的实现同社区居民的切身利益紧密联系在一起,同时,社区的组织体制与管理制度为社区居民参与社区管理提供了一定的制度途径,因此,社区群众参与社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活动的热情普遍提高,参与的范围更加广泛。这种治理模式是政府组织与社区组织改革与体制创新的尝试。政府组织在培养、指导和协调社区组织的过程中逐渐让位于社区与社会组织,这是一个艰难的制度创新过程。这一时期的制度背景体现为:单位制开始弱化,单位承担的社会职能向社区转移;政府与社会的关系开始发生变化,大量的社会组织开始产生并发挥着越来越重要的作用,政府组织与社区组织的关系由领导、控制向指导、协调与合作的方向发展;城市政府管理层级减少,街道办事处作为政府派出机构与社区组织结合在一起,并逐渐被社区组织所取代,从而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。当前,我国城市社区建设正处于由第一个阶段向第二个阶段转变的时期。3.社会力量在社区政治发展中的发挥日益明显自治型社区治理模式的主要特点是:首先,社区治理的主体是社区自治组织与社会组织。政府组织在第二个阶段通过与社区组织的合作,逐渐提高了社区组织的自治能力,社区组织真正成为承担社区公共事务管理与决策的自治性组织。其次,政府与社区共同承担社区资源提供的责任,并逐渐培养和提高了社区吸收社会资源的能力。第三,社区民主政治的发展,如法律保障下的直接民主选举、民主决策与民主治理,成为社区民主政治发展的基本特征,同时,也为更大范围内的民主政治体制的创新提供了经验与社会基础,城市与农村基层社区的自治逐渐成为我国民主政治发展的基础。第四,社区组织是一种网络组织,是由社区内的各种组织组成的资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系。政府从法律、制度上为这些组织的发展提供保障,同时,政府又通过法律、制度对社区组织进行监督和管理。这一时期的制度背景体现为:社区取代单位承担起对社会进行整合的功能;社区组织成为基层社会组织的主体;在政府与社会的互动过程中,强国家与强社会的关系模式逐渐确立;城市政府管理层级减少、效率提高。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程。由于城市之间社区建设的基础不同,因此,各城市在社区发展阶段上也存在着一定的差异性。二、中国城市社区管理模式创新的制度背景和基本目标1.保障机制:从政府主导社会的合作到社会合作我国城市社区建设的提出与管理模式的转变有着深刻的社会制度背景,从根本上讲,它是改革开放与市场经济发展中政府与社会、政府与公民关系调整的具体体现。从某种意义上讲,我国社会二十多年来的改革开放,就是在调整传统的“国家主义”价值之下的政府与社会的关系。“中国的政策究其已经实施的内容来说,实际上是将国家的部分权责交给社会,也就是说,建构一个有一定自主意义的社会。”这种政府与社会关系的调整表现为:(1)随着社会主义市场经济体制的确立,政府充当全域政府和全能政府的角色从根本上得到了转变,来自市场的力量和来自民间社会的力量,使政府管理公共事务的领域重新得以调整和确认,构建一个“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的新型政府体系是政府改革的方向。(2)改革意味着社会公共事务治理的权力由政府独揽到与社会组织和市场组织的合作分享,社会治理的主体由政府作为单一主体向非政府组织和市场组织转变,同时,也意味着治理模式与治理理念的转变,即由强制、控制到沟通、协调与管理。(3)国家与社会关系的调整促进了社会组织的发育与发展。一个由市民组成的市民社会(或称公民社会)逐渐由萌芽到不断发展,已形成一种和国家相对应的力量,并从更广泛的层面影响政府的行为和政府的决策。从我国的长期历史发展趋势来看,在国家与社会的关系上,将从国家主导型向国家与社会合作型转变。在政府与社会的合作互动中,政府的权力逐渐向社会让渡,社会权力逐渐扩大,社会的自治能力得到增强。在合作主义模式下,构建一种新型的国家与社会的关系有利于中国社会的长期稳定与发展。我国城市社区治理也是在这种思想指导下进行的制度创新,具体体现在对合作主义模式下的社区内部组织体制的设计中,如社区管理委员会、社区居民代表大会、社区居民委员会。社区管理委员会是建立在街道办事处层次上的半官方、半自治性的机构,也是一个由街道制向社区制转变的机构。它承担着社区组织与政府组织连接的作用,是政府与社区合作与互动的组织基础。它受城市政府(不设区的市、市辖区人民政府)的领导,负责规划与管理社区公共事务,协调社区组织及其关系,促进社区建设与发展。社区管理委员会由20个至30个委员组成,其中,1/2的委员由不设区的市的市长,或设区的区长来任命,其余1/2的委员由区人大代表、政协委员和部分居民委员会主任组成,由市长或区长任命的委员享受公务人员待遇,其余1/2的委员享受一定数量的津贴。社区管理委员会根据需要可设立3个到5个专门委员会,如预算(经费)审查委员会、社区公共安全委员会、社区文化教育委员会、社区福利委员会等。社区管理委员会的委员分别在不同的专门委员会开展工作。社区管理委员会的决策方式有两种:一是采用集体表决的形式。对于重大问题和重要事项的决策,如通过社区发展规划、预算、投资项目审批、对委员的罢免等,采用集体投票表决的方式(全体委员2/3以上参加,投票结果过参加人数的2/3以上有效)。另一种是对一般社区公共事务的处理,由主任召集主任办公会议讨论通过,但事后要通告委员决策的内容。居民代表大会是居民参与社区民主管理的组织形式,也是社区居民自治的最高权力机构和决策机构。居民代表大会应当由居民代表组成。凡年满18周岁的本地区居民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财务状况、居住年限,都有资格成为居民代表,并具有选举权和被选举权。居民代表大会的主要职责是:讨论制定居民公约,向不设区的市、市辖区的人民政府备案,由居民委员会监督执行;召开居民代表大会直接选举产生居民委员会的主任、副主任、委员,参加选举的居民代表应当不低于全体代表人数的3/4,选举结果过半数通过;讨论本社区内居民关心的问题,并对本社区公共事务进行决策;审定居民委员会财务预算与财务支出方案;听取和审查居民委员会的报告;选举、撤换居民委员会成员;监督居民委员会的工作。社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是居民代表大会的执行机构。居民委员会向居民代表大会负责并汇报工作,其任务是:宣传宪法、法律、法规和国家政策,维护居民的合法权益,教育居民履行依法应尽的义务;办理本居住区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷,协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。2.社区社会组织的结构设置:从单位制走向社区制的转变“单位”是中国特有的一种组织形式。中国单位制下的单位是一个极具中国特色的“制度化组织”。首先,单位是一个政治型组织,承担着对其员工进行教育与有效政治控制的职能。中国的政治组织结构是国家(政府)——单位——公民(个人)。“国家依靠单位体制和对单位的严密控制实现社会和政治的整合。单位是国家政权的一部分,国家通过单位对社会成员进行经济、政治以及思想的管理,进而达到控制社会的目的。”在城市中,没有被归入单位的人是非常少的,对于这部分人,政府是通过城市基层政权组织和群众性自治组织——居民委员会来实施控制的。所以,从这个意义上来看,当时的街道办事处和居民委员会主要是管理未被归入单位的居民。其次,单位是一个资源分配和调控的组织。正如著名社会学家费孝通指出的:“改革前,城市居民大多被纳入行政化或准行政化的单位之中,而统揽全部社会资源的政府(或称国家)则依据各单位的性质和规模进行有计划的资源分配。在这种情况下,居民生活对单位的依附性很强,任何个人一旦离开单位组织,就如同沙滩枯鱼,虽说枯鱼之间的相濡以沫尚能苟延,但终究活不长久。”“在社会长期发展的过程中,单位构成了基本的调控单位和资源分配单位”。政府通过单位实现其社会资源的提取和分配,这种分配关系就导致了一种特殊的依附链条:个人依附于单位,单位依附于国家。第三,单位是一种社会组织。单位是一个微型社会,承担着社会组织的一切职能。单位不仅为职工提供劳动与获取社会资源的机会,而且还要承担医疗、福利、交通以及子女教育等职能。对于单位成员来讲,“单位作为其成员的社会生活场所的意义,日益超过了它作为劳动组织或工作组织的意义;单位为其成员提供福利的意义,日益超过了它的社会专业分工的意义”。第四,单位是一个教育组织,它承担着一定的意识形态教育职能。中国单位制的弱化与社区的崛起源于经济体制改革的推动和社会结构的调整。单位制的弱化意味着政府通过单位控制社会的基础发生了动摇。在市场经济条件下,如何建构政府与基层社会的关系,一个现实的选择就是由单位制向社区制转变,即随着单位制的衰退,政府需要一个能够起社会整合和社会稳定作用的组织,社会组织的发展也需要一个能够互动发展的组织结构,而社区组织的基层性、群众性、自主性使其成为能够承担这一功能的组织。因此,政府在新形式下进行基层政权建设的需要与社区和社会发展的需要在此找到了契合点,由社区制逐渐取代单位制成为基层社会发展的方向,整合社区内资源、提供社区服务、维护社区稳定与发展成为社区体制创新的基本目标。3.街道群众自治组织自治功能的“淡化”结果我国城市管理体制是“两级政府、三级管理”,即市政府与区政府是两级政府,街道办事处作为基层政府的派出机构,行使着一定的管理权,但不是一级政府。根据法律规定,街道办事处只是一个承上启下的组织,其管理的职权非常小。目前,城市管理体制改革的主要内容就是管理重心下移和扩大城市街道办事处的职能,使其在综合管理方面拥有更多的权力,这实际上使街道办事处具有了一级“准政府”的地位。这样一来,街道办事处自然就把居民委员会变成其下属单位,成为其“腿儿”。所以,有人又形象地把目前的城市管理体制归纳为“两级政府、三级管理、四级落实”,实际上是把社区居民委员会纳入了政府管理的体系之中。这与社区自治的思想是背道而驰的。笔者认为,目前,在城市管理体制改革中需要着重解决以下问题:首先,政府职能下移并不等于政府职能转变。政府职能转变是适应市场经济体制对政府角色、管理范围、管理权限的重新定位,而不是城市政府职能与任务在政府内部的转移。目前,只强调管理重心下移,实际上是将应由区级政府承担的任务转移到街道办事处和居民委员会,由二级政府变成了三级政府。这既不符合城市管理体制改革的方向,也不符合世界城市管理的一般规律。“综观世界上的各大城市,最多也只有两级政府,许多大城市只有一级政府也照样管理得井井有条。”第二,街道办事处的职责与其法律地位不符,既影响了街道办事处的合理定位,也影响了社区自治组织自治性的实现。管理重心的下移实际上导致了街道办事处承担的职责任务、扮演的角色与其实际法律地位不符。按照《城市街道办事处组织条例》的规定,街道办事处的任务只有三项:办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。街道办事处的性质就是上级政府与居民群众之间的中介组织,是一个起到民情上达的机构,不具有财权、人事权和直接管理社会的权力。也就是说,它不是一级政府也不具备一级政府的法律依据。而现实的情况是,街道办事处不仅承担了许多政府事务,而且承担了大量的社会事务,其工作范围涉及党、政、经、警、文化、劳动就业、计划生育、卫生、社会治安、优抚安置等很多方面,同时,还拥有了一定的财权、人事权和辖区内的综合管理权。强调街道办事处的综合管理职能,实际上是弱化了区级专业部门的专业化职能,这与现代城市管理的分工与专业化趋势相矛盾,而街道办事处真正的职能即指导社区建设却被忽略了。关于街道办事处的改革,目前,国内有五种观点:一是主张把街道办事处建成一级政府,实行三级政府三级管理的城市管理体制。二是主张维持街道办事处派出机构的性质,把重点放在改革和完善现行街道管理体制以及简政放权、理顺关系、强化职能上。三是主张把街道办事处变成政权实体,把区一级变成派出机关。四是主张取消街道办事处,把区的管辖范围划小,由区直接指导居民委员会,实行二级政权二级管理体制。五是主张因地制宜,分类管理,不搞一刀切,实行多元化的城市管理体制。(P235)第一种意见,显然是不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求的。“事实上,街道办事处承担一级政府的工作,恰恰是传统计划经济的产物。在传统计划经济体制下,政府包办一切,从而使作为政府派出机关的街道办事处不得不承担大量与其本身定位无关的工作,街道办事处名不符实是传统体制在新形势下出现的矛盾。因此,街道办事处没有必要,也不应该成为一级政府。”第二种看法是维持街道办事处的派出机构性质(法律规定的范围),但又强调强化其职能,这实际上是自相矛盾。所谓强化职能,实际上就是强化其综合管理职能,而这一职能和权力的增加与法律规定的派出机构的性质与角色不符。第三种看法是把街道办事处变成实体,即一级政府,但把区级政府虚化变为派出机关,这需要对法律进行修改,同时这也是增加了管理层