教育经费支出结构对教育绩效的影响

教育经费支出结构对教育绩效的影响

一、教育支出结构的一般理论(一)教育事业支出教育支出结构对教育绩效有重大影响。因此，国家统计将教育运营资金和教育基础设施费用区分开来。不同的教育经费支出结构会影响到教学质量(例如通过教师的工资)、教育设施的状况(例如教育维修费用开支),以及教育体系对人口发展趋势和入学人数发展趋势的适应能力(例如新学校的建立)等。在国际上,如联合国教科文组织、经合组织等机构,通常把教育经费的支出分为资本性支出(capitalexpenditure)和经常性支出(currentexpenditure)两大块。其中,资本性支出主要包括为期一年以上的资产性支出,还有用于建筑的开支、建筑物的更新和大修开支。而经常性支出则包括学校每年用于学校运作所需资金的财务支出。我国通常把教育支出分为教育基建支出和教育事业性经费两个部分,教育基建支出相当于国际组织划分的资本性支出部分,教育事业性经费相当于其经常性支出部分。其中,教育基建经费支出属于基本建设投资额度范围内的,并列入各级计划部门基建计划,由各高校经批准用教育基建拨款和其它自筹资金安排的基本建设,并专存银行基建专户的支出(第594页)。高等教育事业性经费支出包括高校每年用于学校运作所需资金的财务支出。高等教育事业性经费支出分为人员经费支出和公用经费支出。人员经费是保证高校教师队伍和其他工资人员的劳动报酬,主要用于支付教师的工资、补助和福利保障以及学生的奖贷助学金。公用经费包括公务费、设备费、业务费与维修费。公用经费的多少,直接影响着办学条件的改善,影响着教育质量的提高(第149页)。至于各种开支的比例多少为宜,理论上既没有统一的规定,各国在实践中的做法也不一致,但目前的运行情况是:一般处于市场经济国家的高等教育部门,要维持教育系统正常运行,不同类型的支出具有不同的弹性,其中人员经费最具刚性。因此可以认为,在其他条件相同的情况下,事业性经费支出中人员支出比重较高者可以表明经费更加紧张,公用经费比重较高者表明经费相对充足。(二)影响日本法上的规范性经费支出结构变化的因素事业性经费与基建经费的比例主要受教育政策因素影响。以日本为例,据统计,二战前,日本国立大学基建经费开支占全部经费的14.9%,公立大学的基建经费占全部经费的19.7%,私立大学的基建经费开支占17%左右,平均为17.2%。战后,日本的高等院校与整个国民经济一样,经费捉襟见肘,仅有的经费中,基建经费开支很低。但当进入日本经济高速增长时期,日本政府实行对高等教育的高投入政策,基建经费所占比例明显增高。到20世纪80年代后期,日本绝大多数高等院校都已初具规模,高等教育基建经费呈停滞和稍降趋势(第178页)。由于近几年日本高等院校很少兴建宿舍,因此,目前基建开支在日本高等院校所占比例并不算高。1997-2000年日本事业性经费与基建经费的比例为82∶18、83∶17、81.5∶18.5、80.9∶19.1;2006年基建经费所占比例更低,仅为12.6%。这不仅保证了日本高等院校把大量经费投入到教学中去,促使在较短的时期提高高等院校的教学研究水平,而且减少了后勤设施费用。虽然一个国家的事业性经费支出结构(人员经费与公用经费的比例)较为稳定,但并不是固定不变的,时而也会有些较小的波动。这是由于人员经费和公用经费的比例受当地社会经济形势、教育政策的影响很大的原因所致。另外,入学人数、教职员工的工资标准和维修费用等也会使这一比例产生波动。笔者经过分析认为,影响高等教育事业性经费支出结构变化的因素主要有以下几个方面:1.教育产业的性质和特点。教育属于知识服务性产业,具有劳动密集型产业的主要特点,同时,教育本身又是教育者与受教育者的双重活动。教育的这些特点决定了教育事业性经费支出中人员支出具有刚性,所占比重则相对稳定。2.教育的技术水平对中小学教育经常性经费支出结构产生重要影响。教育技术水平决定教育物质技术条件和手段的数量与质量。随着教育手段的不断更新和教学物质技术条件的不断改善,各种教学仪器设备、图书情报资料、校舍数量也在不断增多。这些变化在一些国际或地区可能会带来学校公用支出比重的不断提升。与此同时,虽然人员支出的绝对数量也在不断上升,但受公用支出不断增加的影响,人员支出的相对水平则可能有所下降。3.教育投资总量和经济发展水平是影响高等教育事业性经费的支出结构的根本因素。一般而言,当经济发展水平较低、教育投资总量有限时,首先要保证人员支出,而且由于工资增长的刚性,使人员支出比重较大;相反,当经济发展水平较高时,其投入的教育资源相对充足,虽然人员支出的绝对量也会增加,但其比重则会下降,公用支出比重则会上升。4.教育投资存量影响高等教育事业性经费的支出结构。教育投资存量是指在现实中由于过去某时期教育投资业已形成的教育资源的存量结构,例如教师的数量和水平、学校的教育建筑规模、教育技术基础设施。一般而言,存量结构将影响教育资源分配的增量结构。二、教育事业对经费支出的影响鉴于经济合作和发展组织国家(OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment,简称OECD国家),和世界教育指标项目国(theWorldEducationIndicator,简称WEI国家)的统计数据,近几年的《OECD教育概览》有关统计表明,1997-2000年,OECD国家高等教育事业性经费与基建经费比例的平均值都稳定在87∶13,2002年以后事业性经费逐步上升,2005年为90.4∶9.5。WEI国家平均略微低于OECD国家,1997-1999年,稳定在86:14的比例,之后略有上升,2000年为90∶10。各国高等教育事业性经费与基建经费比例差异较大。近年来,尽管OECD国家教育事业性经费与基建经费比例的平均值较为稳定,但国家之间的差异还是比较大的。如比利时、奥地利、荷兰、英国、美国等国,在1997到1999年间,其事业性经费支出都在90%以上,其中,比利时和英国超过96%;但希腊、韩国、土耳其、西班牙的事业性经费支出都在80%以下,希腊、韩国甚至低于70%。2005年,比利时、芬兰、瑞典等国,基建费所占比例仅为3.1%、4.2%、4.3%,而捷克、韩国、美国却分别为15.2%、14.3%、12.7%。WEI参与国的情况与OECD国家相似。几年来,尽管高等教育事业性经费与基建经费比例的平均值为86∶14,但乌拉圭和巴西在1997-1999年,事业性经费支出都在94%以上,而马来西亚的事业性经费支出一直较低,1997到1999年,分别为66%、63%、62%。2005年,巴西为94.8%,斯洛文尼亚仅为86.4%。OECD国家和WEI国家高等教育阶段基建经费支出的比例要大于中小学阶段。OECD国家和WEI国家事业性经费和基建经费支出比例相差不大,基本稳定在91∶9。《OECD教育概览》相关资料表明:1997年-2005年OECD国家高等教育事业性经费中人员经费与公用经费比例基本稳定在67.6∶32.4,WEI国家1997-2000年基本稳定在75.5∶82.18。OECD国家中小学人员经费与公用经费的平均比例约为80∶20,进入2002年以来,其人员经费略有小幅提高,2005年则又略有下降,为79.9∶20.1。WEI国家1997-2000年间,其平均值变动较OECD国家明显,1997年为86∶14,2000年则为79∶21。在高等教育阶段,OECD和WEI各国事业性经费中人员经费(用于支付教师的薪酬的支出)比例都比中小学阶段少。一般来讲,随着教育层次的提高、师生比的下降,教师的平均工资将呈上升趋势,而这些情况都会使人员支出的绝对量增加。但为什么高等教育的人员经费的支出会低于中小学呢?其原因主要是,在高等教育固定资产数量比中小学要多,价值也更高、与之相适应,就是固定资产的物耗也更多。虽然高等教育的人员支出绝对量会增加,但是人员支出绝对量的增加还是赶不上固定资产与物耗支出,也就是公用经费的增加量,因此人员经费的比例也会随着教育层次的提高而降低,公用经费比重反而随教育层次的提高而上升。三、教育对基建经费支出结构的变化,主要表现为教育事业性经费支出中人员经费和公用经费所占教育经费的比例,可以从一定的角度折射出教育经费的充足程度。通常是人员经费所占比例越高,反映教育水平越低。如在肯尼亚,小学教师工资增长迅速,占总支出的比例接近90%,而非工资支出比例则急剧下降,每年生均支出不足一本教科书的价格,这极不利于改善办学条件和提高教学质量(第37页)。统计表明,我国高等教育经费事业性经费各项的支出,1993-2006年间,人员经费支出所占比重在37.01%-54.28%之间变动,其平均值为46.17%。公用经费支出所占比重在42.91%-54.83%之间变动,平均值为48.54%。其中,2006年事业性经费与基建经费的比例为78.05∶21.95。1993-2006年间,事业性经费支出所占比重,在77.72%-83.86%之间变动,其平均值为79.87%。基建经费支出所占比重在16.14%-22.28%之间变动,平均值为20.13%。2006年与1993年相比,基建费增加了11.4倍,事业性经费增长更多,增长了17.1倍。与OECD国家相比,我国高等教育支出中,基建经费支出所占比例较高,约比OECD国家高5%左右。近年来,尤其是在1999年高等教育大扩招以来,1999年全国普通高校招生规模从1998年的108万人扩大到159万人。在校生规模由1999年的413.43万人增长到2006年的1738.8万人,增长了3.21倍。在校生规模的扩大必然要求扩大学校规模,加紧学校建设,包括学校校舍、办公用房的建设,必然增大了教育经费支出结构中基建经费支出的比例。与此相对应的是,1993年我国中学基建经费所占比例14.27%,2006年则仅为6.56%;1993年小学基建经费所占比例为11.12%,1998年开始下降,2006年仅为2.94%,从以上分析可以看出,高等教育的基建经费的比例在要比中小学大。这是因为:(1)基建经费与各级教育在校生数量密切相关。我国小学在校生总体上呈逐步下降趋势,尤其是进入2000年以来,下降明显,2001年我国小学在校生为13013.3万人,2006年仅为10711.5万人。虽然中学在校生,尤其是高中阶段在校生数量没有下降,但由于我国中学教育仍有容纳能力,不需要大规模基建,或中小学基建进行了内部的资源调整,导致基建经费也是逐步下降的。(2)不同级别的教育对教育事业性经费和基建经费的需求是不同的。一般地讲,随着教育级别的提高,需要逐渐增大基建费比重,其事业性经费比重也将逐渐减少。高级别的教育,尤其是高等教育,所需的物质技术设备和条件大幅提高,同时也对生均占地、教学行政用房等有了更高的要求,而且高等教育中固定资产数量更多、价值更高,物耗也更多。因此,基建经费随着教育级别的提高而提高,事业性经费随着教育级别的提高而降低(第169页)。统计资料显示,1993-2006年,我国中学人员经费所占比例在57.47%-67.72%之间变动,平均值为61.45%;小学人员经费所占比例在68.81%-77.73%,平均值为72.12%。与中小学相比,我国高等教育事业性经费中,人员经费支出明显低于中学阶段,远低于小学阶段。可见,在我国教育事业性经费支出中,人员经费比重随教育层次的提高而降低,公用经费比重随着教育层次提高而提高。四、高等教育内涵式发展的投入需要提高结合国际经验,提高我国高等教育经费支出的效率,尚需关注以下几个方面。1.我国高等教育经费支出中,基建经费所占比例20%左右,高于OECD国家和WEI国家8%左右的平均值。这在一定程度上反映了我国高等教育经费支出中较为关注基础设施等硬件建设,而对提高教师待遇的人员经费、使高等教育得以有效运营的基本条件的公用经费,即软件建设的投入不够充足。未来我国高等教育要实现内涵式发展,则必须提高事业性经费所占比例,对人员和公用经费给予优先保障。2.与OECD国家相比,我国的高等教育事业性经费支出结构中的人员经费支出比例明显偏低。据统计,近年来我国高等教育事业性经费支出中人员经费平均仅为46.17%,明显低于OECD国家67.6%的平均值。由此可以折射出,我国高等教育教师工资水平与OECD国家相比仍处于较低水平。目前,我国教师工资的整体水平不高,教师工资收入指数低;