英国公务员制度

英国公务员制度

一、政府内部人员的分类英国的公共服务系统始于半世纪前。这是世界上最古老的公共服务系统，也是许多国家模式的典范。它经过一系列重大改革之后，特别是从19世纪开始，英国政府根据《诺思科特—屈维廉报告》对文官制度进行改革，最终形成了现有的英国文官制度。英国的政府机构人员是由政府官员和公务员两部分构成的。政府官员包括：大臣（部门首脑）、国务大臣（副职）、政务次官和其他副部长。政府中的其他人员均为公务员，公务员根据所从事的行业，又可分为工业类公务员和非工业类公务员。工业类包括在国防部所属军工厂和海军码头工作的人员、邮政系统工作人员以及在研究单位工作的技术人员等。非工业类公务员按照工作的职责范围被分为三种：第一种是在各部门内部工作的公务员。如在外交部、国内税收局和教育部等部门工作的人员，其工作局限于所在的特定部门，工作职权也由所在部门决定。第二种为行政类公务员。绝大多数部门都会有行政人员，他们的工作职责和权限由财政部决定。第三种是专业技术人员。包括律师、科学家和医疗顾问等，供职于少数几个部门。在第二种公务员中，职位最高的是常务次官，其次是副常务次官、次官、助理次官、高级主管和主管。他们的数量总共在2500人左右，约占公务员总数的0.5%。他们与政府中各项政策的制定与执行密不可分。常务次官、副常务次官和次官等700人与部长有日常接触，他们构成了文官制度中的“高级公务员”，部长与他们的接触频繁。正是这群行政精英影响和决定着英国政府和英国文官制度的风格和特色。二、高级官员的特点1.发酵部门的工作职责这个特点是由部长责任制决定的：国会只追究部长的责任。一方面，部长对本部门的工作负全责，接受表扬，同时承担所有的过失。另一方面，公务员在工作上保持匿名。部长责任制能保证部门内部事务的保密性，部长获得的信息及其来源都不会被外界所知。公务员提供的所有信息，不管正误，都是保密的，只有所在部门的部长能够知晓。因而部长必须承担所有对本部门工作的指责，不能推卸责任给公务员。正是这种匿名性确保了下届政府对公务员在工作上与前任政府的连贯性一无所知。因此，继任部长能够很好地与公务员进行合作。匿名性是英国文官制度的基本原则，也是其他原则的基础。2.公务员个人禁止通过自己的组织保证，有利于促进社会和谐发展。我国基与匿名性并存的是公务员对于各个党派所持的不偏不倚的中立态度。为了避免与政治家之间产生冲突，这是非常必要的。一方面，执政党领导的政府机构是由执政党占优势的国会决定的。另一方面，公务员是终身制的，不管哪个政党执政，公务员都认可其至高无尚的权力。唯有公务员整体上采取政治中立，才能促成执政党与公务员的和谐共存。公务员个人禁止在公共场合表明自身的政治立场。一般来说，政治中立的观念在英国公务员中是与生俱来并根深蒂固的，并且还通过法律和书面条文得以强化。3.高级公务员的任职情况英国的公务员是终身制的，一旦被聘用，就要在其职位上和任期内工作，把它作为一分事业来经营。不管部长作何种更换与交替，这些高级公务员仍保留原职。统计表明，超过80%的常务次官在政府部门的任职时间超过了25年。当下议院或现任政府在选举中失败，考虑到整个政府机构的连续运作，政府部门中只有部长和少数高级助手离职，部门机构不会发生变动。过渡时期的工作由各部的常务次官和助理次官共同监管，这样就确保了政府行政管理和政策执行的连续性，正是由于文官制度的终身制和中立性才使得这种连续性得以实现。4.大学毕业生的产生大多数情况下，高级公务员一半是通过晋升或调动而来，另一半则是录用具有良好教育背景的大学毕业生。而后者中超过半数的人来自剑桥或牛津大学。虽然公务员是通过公开的、竞争的方式进行选拔，但能够应聘到高级职位的一般都是具有公立大学或牛津等知名大学教育背景的应聘者。5.个专才型公务员不能提供信息英国文官制度对公务员的选拔比较偏爱通才而不是专才（从《诺思科特—屈维廉报告》中也可窥见一斑）。即，偏爱录用人文学科而不是纯理科或应用科学的毕业生。一般来说，通才型公务员不可能给部长提供信息的原始资料，因为他们本身没有时间，也没有这方面的能力来进行具体的研究。这些信息都是由专才型公务员—专业技术人员提供的，经由高级公务员总结之后再递交给部长。即使和通才处于同一职位级别，专才的实际地位也要低一些。由通才整理之后才能把专才递交的信息交到部长手中，这一做法备受争议。三、传统的工作关系是由专员进行的。根据科高级公务员在政府的决策中起着重要的作用，具有较强的工作能力，那么在政府的政策制定和决策中，部长起着怎样的作用，他们和高级公务员存在怎样的工作关系呢？政府的管理工作是由部长来实施的。他是部门的政治首脑，为部门制定政策，向内阁提供建议。他随时准备回答国会的问讯，并对部门的功过负全责。同时，他还要负责管理部门的日常行政事务。部长与本部门的接触大部分是通过常务次官进行的。常务次官是部长的首席顾问，负责管理部门的所有行政事务，实际上，就是部门的首席执行官员，他直接受命于部长，管理部门的所有公务员。部长与高级公务员的关系可以从以下六个方面来理解：1.技术的时间长度由于执政党执政策略的调整或政府的更迭，部长在同一部门任职的时间并不长，其职位的变动是很频繁的。很少有部长在一届政府的任期内一直呆在同一部门的。以教育部部长一职为例，从1944年起，每届部长的平均任职期限不到两年。因此，部长不可能有足够的时间对本部门工作所涉及领域的专业知识了解得一清二楚。这种短期任职的现象与公务员的终身任职形成了鲜明的对比。2.对政策实施过程的实际了解不够，缺乏对本高级公务员和部长的日常接触频繁，他们提供给部长的建议是基于他们对部门工作涉及领域的专业知识的丰富了解和对政策实施过程的实际了解之上的。他们在政府机关工作多年，对其运作机制了如指掌。当执政党变更，现任部长离职，新任部长上任，和高级公务员相比，新任部长缺乏对他所到部门的专业知识的了解。在很大程度上，他必须依靠高级公务员。3.．个人的扩近年来，随着政府职责范围的扩大，各部门的规模和职权也随之扩大。因此，部长不可能在考虑每位公务员的意见之后才做出定夺，也不可能管理到部门的各个方面。他获得信息的途径很少，在很大程度上，他只能依靠部门提出的建议。4.工作时间和责任因为大量的国会工作、选区工作和公共职责，通常，部长管理行政工作的时间非常少。1964～1974年间的一项调查显示，部长每周的工作时间不少于60小时，其中45小时用于党务工作，只有剩下的15个小时用于行政管理。因而，部长只能对重大问题或容易引起政治分歧的问题做出决定，剩下的大部分事务，均由公务员代表部长进行处理和决定，但由部长承担责任。虽然部长对部门的任何决定都有最终决定权，但他既没有这个时间也没有相关的专业知识，因此很少行使这项权力。5.适当准备和使用了公务员的特别作用公务员是部长获取信息和建议的主要来源。当部长需要了解什么事情或为一次会议做准备、准备演讲稿、回答国会的问讯或在媒体中露面，这些