第四章中国监察制度的历史沿革

第四章中国监察制度的

历史沿革

本章内容：第一节中国古代监察制度第二节中国近代监察制度第三节中华人民共和国行政监察制度的历史沿革第一节中国古代监察制度

一、古代监察机构的建立与沿革（一）萌芽时期—战国兼司监察的官员——御史。此外，对郡县及其官吏也进行经常性的监察。（二）确立时期

秦统一六国后，专门的监察机构应运而生。秦朝在中央设立御史府，最高监察官称御史大夫，下设御史若干人。一部分御史专察中央机关及其官吏；另一部分御史则派到地方监察郡及郡的长官。（三）发展时期

1、西汉

汉武帝执政期间，在中央建立御史府、司隶校尉和丞相司直三个并立的监察机构，以强化对中央机关及其官员的监察。又将全国分为十三部监察区，在中央御史府设13名刺史为监察官，各负责一部（区）的监察事务，监察的重点是郡国长吏、诸侯王和地方豪强。2、隋唐时期针对两汉到魏晋南北朝中央设多重监察机构而导致监察权分散的情况，确立御史台为国家的最高监察机关。为了更好的发挥御史台及监察官的作用，唐代在御史台设立了台院、殿院、察院，加强了御史台内部的建设。3、宋元明清时期（1）宋代“台谏合流”与“风闻言事”

思考：从历史上的“风闻言事”得失，看时下的网络“人肉搜索”的利与弊？

（2）元代

中央设御史台，在地方上建立了行御史台和肃政廉访司，负责监察地方官吏。（3）明清

改御史台为都察院，并特别提高了都察院长官的品位（正二品），以显示其对各级官吏监察的权威。二、中国古代监察体制

中国的封建统治者在长期的政治实践中，创立了监察机构独立，自成系统的领导体制。

（一）秦朝

中央监察机构御史府只对皇帝负责，与总管行政的宰相府并立；监察地方郡和太守的御史只对御史大夫和皇帝负责，与郡的行政、军事长官是监察与被监察的关系。（二）两汉与隋唐

中央监察机关也都是独立于政府之外，两汉对地方十三部监察区以及唐对地方的十道（后改为十五道）监察区，都是垂直领导。

（三）宋代

中央与地方监察机构是分设的。中央设御史台和谏院，实行“台谏合流”；在地方上，通过路和通判监察地方官吏。为防止地方监察官与地方势力勾结，还特别规定了监司出巡和失察受罚制度。（四）元明清时期中央的最高监察机关与中央总管行政和军事的机构并立。

如元世祖忽必烈将掌管全国行政的中书省，掌管全国军权的枢密院以及掌管监察的御史台三个机构的关系，比喻为：中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台是我用来医治左手和右手的。三、监察机关及监察官的地位（一）秦朝

作为最高监察官的御史大夫与主管行政的丞相和主管军事的太尉一起，并称为“三公”，共同辅佐皇帝治理国家，议决大政。作为一般监察官的御史，也倍受皇帝信任。常驻地方的监察御史地位也相当高，他们常与郡守、郡尉一起，并称为“守、尉、监”。

（二）东汉汉光武帝刘秀于建武元年（公元25年）“特诏”管监察的御史中丞、司隶校尉和总揽政务的尚书令，在朝会时“皆专席而坐”，自此，这三名官员被朝野上下号为“三独坐”。

（三）唐朝

总管全国监察的御史台，也与掌行政的尚书、中书和门下等省并立，地位很高。（四）元明清王朝

明朝开国皇帝朱元璋曾明确指出：“国家立三府，中书总政务，都督总军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。”四、监察机关的职权1．弹劾权。2．纠举权。3．检查权。4．调查权。5．一定的司法权。6．侦破权。7．建议纠正政事权。８．谏诤君主权。９．考察与举荐官吏权。10．审计权。11．监察礼仪权。12．临时差遣。五、监察官的选任和待遇（一）监察官选任的方式从秦朝到魏晋南北朝，御史大夫或御史中丞都是由皇帝直接任命的。唐宋时期对御史的选任有御史自荐或宰相奏荐、皇帝亲择等几种方式。元代规定的御史台自选台官，摆脱了相权的控制。明清时，主要采用考选制，对监察官的选任有了更统一的标准和严格的程序。（二）对监察官的要求

监察官必须有渊博的知识，有刚正不阿的品质，有高度的社会责任感和临大节不动摇的坚强意志，有丰富的实践经验。（三）回避制度

自北魏开始，就有规定，士族子弟不得任监察官。宋朝规定，凡宰执所荐之人，以及宰执子弟、亲戚和属官，一概不得充任台官。清朝时规定，三品以上的京官和外任督府以上子弟不得充选科道官。（四）考核与升迁

考核严格，升迁极快。如汉代品秩为六百石的刺史如果成功地弹劾了二千石的郡国长官，自己便可取而代之。唐代，一般官员须经四考之后才能迁转它官，而御史经过三考即可升迁。六、谏诤制度（一）谏诤机构的设置隋朝时，谏官制度正式确立。唐朝时谏诤制度发展的高峰。（二）谏官的职权

谏官“职在谏诤”，《说苑·臣术》解释为“有能尽言于君，用则留之，不用则去之，谓之谏；用则可生，不用则死，谓之诤。”李世民与魏征思考：结合唐太宗与魏征的故事，谈谈古代谏官制度的优缺点？

七、小结：明古通今，古为今用

——中国古代监察制度的借鉴意义1．监察官低配高用，地位尊崇，权力显赫。2．强有力的职权是监察职能作用得以充分发挥的保障。3．监察机关垂直的领导体制为监察职权的发挥减少障碍。4．监察制度为历朝历代所重视。第二节中国近代监察制度近代监察制度大体经历了湖北军政府、广州国民政府、北洋政府和南京国民政府四个时期。

（一）湖北军政府和广州国民政府的监察制度

1．湖北军政府的总监察处

湖北军政府成立后，为了钳制见风使舵的湖北军政府都督黎元洪及漫无纪律的军政机关，当时的革命党人特别设置了总监察处，作为湖北军政府的最高监察机关。2．广州国民政府监察院

广州国民政府的监察院不仅有纠弹和行政诉讼的职能，还具有检察机关和审计机关的部分职能。（二）北洋政府时期的平政院肃政厅

北洋政府设置平政院，专掌行政诉讼事宜，为便于纠弹，特将专门负责公务员监督的肃政厅置于平政院内，但不受平政院命令和制约。肃政厅设都肃政史1人，由大总统任命，指挥监督全厅事务；设肃政史16人，负责对中央和地方各级公务员行使纠弹权。（三）南京国民政府的监察制度1．监察权作为法定职权，详尽地列入宪法之中。2．监察院地位独立。3．惩戒权同监察权分离，监察权不得干预惩戒事务。4．不设地方性监察机构，实行中央监察院派驻地方体制。（监察使署）5．审计权归属监察院。第三节中华人民共和国行政监察制度的历史沿革（一）从1949年至1953年，是我国行政监察制度创立时期1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县、市以上的各级人民政府内设人民监察机关，以监察各机机关和各种公务人员是否履行其职责，并列举其中之违法失职的机关和人员”。1950年10月24日，政务院根据《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》制定了《中央人民政府政务院人民监察委员会试行组织条例》。详