土地利用规划的新思考

土地利用规划的新思考

土地使用计划的实施和管理，直接影响着该地区的土地利用、生态环境和社会经济发展。现行规划从法律、行政、经济、技术等方面制定了一系列保障措施,对引导和规范城乡用地,遏制城镇和园区建设大量圈占土地、耕地,促进土地节约集约利用,加强耕地特别是基本农田保护等方面发挥了较大作用,但这些成效主要是依靠行政方法尤其是行政审批手段实现的,社会、经济手段没有得到充分运用,在一定程度上影响了规划目标的实现。因此,加强规划实施保障措施研究,完善规划实施保障机制具有重要的意义。1构建基本保障体系经过多年发展,我国现行的土地规划实施保障措施形成了以土地用途管制制度为核心的包括土地利用计划管理、建设用地项目预审、建设用地规划审查、土地开发整理规划审查、基本农田保护区规划管理、城镇和村镇规划审核、省(市)级相关地方法规政策等在内的有机保障体系。从方法上看,可划分为法律、经济、行政、社会和技术手段,其中法律手段是基础,行政手段是核心,经济手段是难点,社会手段是关键,技术手段是保证。从内容上看,规划实施保障措施包括秩序手段与过程手段。秩序管理为规划实施提供大的框架,过程管理则是对规划实施具体过程进行调控。当前我国需要强化规划的过程管理。2当前《土地利用总体规划》的实施措施2.1该计划的编制包括政府提出的问题2.1.1土地利用规划的目从前两轮土地利用规划来看,其实施成效并不显著,主要表现为规划明显滞后。从制度经济学的观点出发,这个问题在本质上是“知识问题”。规划的目的是解决土地利用问题,规划目标制定除需要解决土地问题外,还应以土地利用规划内外环境发展变化预测为基础,但未来对规划者而言是不确定的。此外,规划编制和实施是一种政府行为,许多规划技术内容被制度化和规范化,受制度环境影响,所追求的规划目标往往会偏离规划所应具有的综合、长远、价值中立等理性规范。因此,规划本质上是一个在资源、经济、社会和制度约束条件下努力趋近目标的不断试错的认知过程。2.1.2弹性是确保规划的基本保障规划过程是一个搜寻、筛选、整理、分析信息并获得成果的有限理性过程。刚性的规划无法适应现代快速发展的社会需求,为确保规划目标能够实现,必须在方案设计时留有弹性,对规划实施中的局部过程进行试错和调整,且这种调整可能有多次。因此,规划本质上是一个随条件变化而不断进行试错的有限理性的选择过程。2.1.3土地利用规划的演变建国以来,我国土地利用规划的历史可分为4个阶段:第1个阶段为建国初期至20世纪80年代初期第1轮规划编制之前,即规划起步阶段,以学习前苏联为主,侧重于农业土地利用规划;第2个阶段为20世纪80年代初期第1轮规划编制至20世纪90年代末期第2轮规划修编之前,是正规的土地利用规划的开端,属指令性规划;第3个阶段为第2轮规划修编至第3轮规划修编之前,构成了5级规划体系,属指令+指导性规划;第4个阶段为第3轮规划修编,属指令+市场性规划。经过半个多世纪的不断试错和调整的过程,土地利用规划也经历了指令→指令+指导→指令+市场的演变过程,其实质是资源配置方式的演变。由此可知,规划问题即制度设计、制度供给问题。2.2该计划实施中的保障措施存在的主要问题2.2.1该计划执行机制的法律依据薄弱，权威性不足2.2.3项目用地审批制度不完善,影响审批质量一是计划管理体制没有理顺。年度计划指标的设置、编制方法、内容不能适应实际需要,重编制轻实施,使事前调控变成事后统计,指标结转管理不够规范,存在计划外用地、超计划用地现象;二是建设项目用地预审工作深度不够,特别是缺少对用地合理性的审查,预审权限与用地审批权限不一致,影响有关工作的衔接;三是规划审查制度被忽视,重批地轻规划审查的现象普遍存在;四是规划调整不规范,缺少相应的监督、评价、调整的制度,严重影响规划的实施。2.2.4规划内容有限规划的公众参与面窄,参与深度不够,可供公众真正参与的规划内容非常有限,基本停留在规划编制成果的公示层面,只是规划的被动接受者。规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分,尚未建立起有效的社会制约机制。2.2.5数据库建设空白受工作人员素质、经费等约束,信息技术手段未能在规划实施过程中广泛运用,规划数据库建设还基本处于空白,致使国土部门难以对规划实施情况作出迅速、准确、客观的判断,也就难以及时分析并处理规划实施中出现的问题。3中国土地使用总体规划、保障体系和保障措施的建设3.1目标和想法3.2完善和创新中国土地使用计划的保障措施3.2.1土地利用规划的研究及起草建立以法律法规为中心,专项法规和地方法规相配套的规划实施法律运作体系,强化省、市级的地方性法律法规的建设。中央政府应尽快启动《土地管理法》的修改准备工作,同时尽快完成《土地规划法》、《土地利用规划条例》、《土地利用规划实施管理条例》、《土地用途分区管制规则》等的研究和起草工作。省、市级地方政府也应综合考虑本地实际情况,制定如规划实施条例或办法等地方性法规,把规划实施工作纳入法治化轨道。3.2.2强化立法保障,确保土地征收效率①探索建立包括土地开发、土地交易、规划审核、土地用途转变许可等在内的规划许可制度,依据规划调控土地利用规模、结构、布局和时序;②加强和改进土地利用年度计划、建设项目用地预审管理,改进年度计划指标设置与管理方式,完善农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩的实施机制,完善各级各类用地预审的程序、内容和操作办法;③完善以总体规划为基本依据进行农转用和土地征用的规划审查制度;④加强对基本农田保护、土地开发整理、城镇村规划的用地规划审核;⑤建立规划实施监督评价调整机制,制定规划实施评价体系和标准;⑥建立健全规划管理责任制,层层建立规划实施领导责任制,严格土地规划责任追究制,建立耕地保护责任考核体系;⑦加强规划的编制、组织和审批管理,完善规划修改、调整审批制度,设定规划编制、评审和上报程序,从而保证规划依法编制。3.2.3经济监督和管理手段3.2.4建立健全公众参与组织机构和监督体系强化公众参与,构建规划编制、管理、实施、监督的全过程公众参与新机制,形成政府和公众协商型编制、管理和监督体系。首先,应明确公众参与范围和深度;其次,要总结经验,将公众参与的对象群众化;再次,建立规划公示制度,按照公开、透明原则,把规划管理的各个步骤环节公示于众,自觉接受公众对规划实施、管理的监督。3.2.5土地利用规划的指导思想不统一,缺乏科学性和法一是综合运用3S技术,建立规划数据库和规划管理信息系统,形成有机的网络管理体系,提高规划管理实施效率;二是加强从业人员尤其是乡镇规划队伍建设,提高业务素质;三是完善土地利用动态监测和预警体系,扩展动态监测内容;四是实行规划人员执业资格认证和规划编制机构资格评审制度,提高规划编制质量,促进规划有效实施。规划是一种政府的公共管理行为,主要从社会、经济发展角度考虑,为公众利益服务。但长期以来规划在实际工作中并未起到应有的作用。这是因为各级政府对规划的认识不统一,在规划编制的指导思想上认识不足。我国土地规划的指导思想一直在不断调整。经济加速发展时,规划主要服务于招商引资和建设项目,以需定供成为主导原则;当经济开始过热,土地供应失控,耕地被大量占用而影响国家粮食安全时,耕地保护就成了规划的核心内容,以供定需成为主导原则。要进行规划修编并保证规划目标得以实现,就必须对规划进行正确而理性的认识。一是规划的法律地位有待在立法和实践上进一步提高;二是尚未形成完整的土地利用规划法律法规体系,特别是缺少《土地利用规划法》或相关实施条例;三是现行法律法规中有关土地利用规划的规定缺乏可操作性。如《土地管理法》明确规定:国家编制土地利用总体规划,下级规划应当服从上级规划,与土地利用相关的各类专项规划应当与土地利用总体规划相衔接。但在实际工作中,由于立法建设滞后,许多地方片面强调经济发展,要求规划服从发展,再加上部门分割、各自为政等原因,各专项规划与总体规划相衔接的关系易被扭曲,规划的整体控制和综合协调作用难以有效发挥。2.2.2土地产权制度管理我国规划实施在很大程度上仍然依赖行政手段,市场手段运用严重滞后,突出表现在:一是规划与市场缺乏有机结合,建设用地的市场配置比例较低,市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥;二是建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低,土地有偿使用费收缴制度没有得到严格执行,使原本主要依靠经济手段遏止建设用地外延扩张的努力未能取得预期成效。规划实施保障体系建设的近期目标是确保规划目标的实现,远期目标是确立“规划目标实现之保障”的重要地位。其总体思路是以人为本,贯彻落实科学发展观,树立市场理念、动态理念和弹性理念,坚持效率和公平贯穿于规划实施保障措施全过程的原则,综合运用法律、行政、市场、技术手段,确保规划目标的实现,达到宏观调控土地利用的目的。①建立和完善经济运行机制、规划实施激励机制,推进土地资源的市场化配置。具体包括:在国家宏观经济政策调控下,建立和完善土地利用税收调节体系,规范财政转移支付方式,加强土地市场建设,创设土地发展权,建立健全土地收购储备和土地基金制度,利用地价与土地收益分配政策调节土地供求等。②创新规划指标分配方式,对不同级别的规划采用不同的规划指标设置方式,不同用途的土地采用不同的管制方式。为保证规划刚性和弹性兼容,规划指标可分为控制性指标、指导性指标、机动指标和浮动指标。控制性指标可设置耕地保有量、粮食总产量、基本农田保护面积等;指导性指标可设置土地利用率、土地垦殖率、人均耕地量、城镇化水平、单位产值占地率等。机动指标是在规划期控制指标的基础上,考虑社会、经济发展的各种突发性用地需要,确定一个机动弹性数;浮动指标主要是针对一些不确定性用地较多的重大建设项目,在项目基本用地基础上设置一个浮动数。对于国家级规划除重大建设项目用地指标外,全部采用刚性指标。自上而下,刚性指标逐渐减少,弹性指标逐渐增加,到乡级则只保留建设占用农用地(耕地)指标和基本农田保护面积为刚性指标,其余均为弹性指标。近期规划由于建设用地项目已经确定,只保留刚性指标,不对弹性指标进行控制。中期规划是衔接土地利用年度计划和土地利用总体规划的中间环节,其指标体系应因地制宜,采取刚性指